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Comentario

El Tribunal afirma, en el FJ 7 de esta sentencia, que el derecho a la educación, globalmente considerado, tiene una doble dimensión o contenido: por un lado, es un derecho de libertad y por otro tiene un carácter prestacional. El primer contenido se identifica con la libertad de enseñanza, entendida como "proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales [especialmente artículos 16.1 y 20.1 a)]". Así lo afirmó ya la STC 5/1981, FJ 7, para la que la conexión de la libertad educativa con la libertad de opinión e ideología o pensamiento queda «explícitamente establecida en el artículo 9 del Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales firmado en Roma en 4 de noviembre de 1950, en conformidad con el cual hay que interpretar las normas relativas a derechos fundamentales y libertades públicas que nuestra Constitución incorpora, según dispone el artículo 10.2».

Por su parte, en el FJ 27 de la Sentencia, el Tribunal se detiene también en el "(...) derecho fundamental que «todos tienen... a la educación» (art. 27.1 de la C.E.), derecho que para no estar vacío de contenido debe cumplirse con unas garantías mínimas de calidad, a las que se refiere el art. 12 de que ahora tratamos. Su inclusión en la L.O.E.C.E., lejos de ser inconstitucional, es un imprescindible desarrollo del derecho a la educación. Como, por otra parte, esos requisitos que garantizan una mínima calidad de la enseñanza deben ser iguales para todos los españoles (art. 149.1.1.° de la C.E.), no podrán ser modificados por las Comunidades Autónomas".

La sentencia tiene 2 Votos Particulares. El primero, formulado por el Magistrado señor Tomás y Valiente, al que se adhieren los Magistrados señores Latorre Segura, Díez de Velasco y Fernández Viagas, referido al motivo primero de la sentencia. Que consideran que el ideario educativo solamente es compatible con la Constitución si se interpreta que es "la expresión pública, sintética e inequívoca del caracter ideológico propio de un centro, tendente a facilitar a los padres el derecho que a estos les reconoce el artículo 27.3 de la Constitución". En este Voto Particular hace especial hincapié en que el artículo 27.1 de la Constitución reconoce un principio, el de libertad de enseñanza, que representa la proyección en materia educativa de dos de los valores superiores del ordenamiento jurídico: la libertad y el pluralismo (art. 1.1 de la CE). Las tres manifestaciones más importantes de este principio son: la libertad de creación de centros docentes, la libertad de cátedra y el pluralismo ideológico interno en los centros docentes públicos. Sólo así se consigue el pluralismo educativo, "esencial para la preservación de la sociedad democrática", citando textualmente lo definido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la Sentencia de 7 de diciembre de 1976 (Apartado 4).

El segundo Voto Particular, sobre el motivo cuarto, lo formulan conjuntamente los magistrados señores Arozamena Sierra y Rubio Llorente, que consideran que debía haberse resuelto que no es inconstitucional la Disposicion Adicional Tercera de la LOECE.

Comentario

En el FJ 3 de esta Sentencia, el Tribunal Constitucional afirma que el derecho a la educación, como "expresión omnicomprensiva" de todo el sistema educativo constitucional, incluye tanto el propio derecho a la educación como a la libertad de enseñanza. Así, al hablar de los distintos preceptos incluidos en el art. 27 de la Constitución, la sentencia afirma que "mientras algunos de ellos consagran derechos de libertad (así, por ejemplo, apartados 1, 3 y 6), otros imponen deberes (así, por ejemplo, obligatoriedad de la enseñanza básica, apartado 4), garantizan instituciones (apartado 10), o derechos de prestación (así, por ejemplo, la gratuidad de la enseñanza básica, apartado 3) o atribuyen, en relación con ello, competencias a los poderes públicos (así, por ejemplo, apartado 8), o imponen mandatos al legislador. La estrecha conexión de todos estos preceptos, derivada de la unidad de su objeto, autoriza a hablar, sin duda, en términos genéricos, como denotación conjunta de todos ellos, del derecho a la educación, o incluso del derecho de todos a la educación, utilizando como expresión omnicompresiva la que el mencionado artículo emplea como fórmula liminar. Este modo de hablar no permite olvidar, sin embargo, la distinta naturaleza jurídica de los preceptos indicados".

Asimismo, el Tribunal habla de las dos dimensiones del derecho a la educación en nuestra Constitución: una dimensión prestacional y otra de libertad, idea que se reflejará posteriormente en toda la jurisprudencia constitucional. En concreto, en esta sentencia dice: "El derecho de todos a la educación, sobre el que en buena parte giran las consideraciones de la resolución judicial recurrida y las de quienes hoy la impugnan, incorpora así, sin duda, junto a su contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo, para los niveles básicos de la enseñanza, en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demanda el apartado 4.° de este art. 27 de la norma fundamental. Al servicio de tal acción prestacional de los poderes públicos se hallan los instrumentos de planificación y promoción mencionados en el núm. 5 del mismo precepto, así como el mandato, en su apartado 9.° de las correspondientes ayudas públicas a los Centros docentes que reúnan los requisitos que la Ley establezca".

Comentario

Esta Sentencia vincula claramente el derecho a la educación con la dignidad humana, y realiza una interpretación basada en lo dispuesto en los textos internacionales. Así, en el FJ 8 de esta Sentencia, del análisis de distintos textos internacionales, el Tribunal Constitucional deduce "la inequívoca vinculación del derecho a la educación con la garantía de la dignidad humana, dada la innegable trascendencia que aquélla adquiere para el pleno y libre desarrollo de la personalidad, y para la misma convivencia en sociedad, que se ve reforzada mediante la enseñanza de los valores democráticos y el respeto a los derechos humanos, necesarios para "establecer una sociedad democrática avanzada", como reza el preámbulo de nuestra Constitución".

(...)

De las disposiciones constitucionales relativas al derecho a la educación, interpretadas de conformidad con la Declaración universal de derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales referidos, se deduce que el contenido constitucionalmente garantizado de ese derecho, en su dimensión prestacional, no se limita a la enseñanza básica, sino que se extiende también a los niveles superiores, aunque en ellos no se imponga constitucionalmente la obligatoriedad y la gratuidad.

Por otra parte, también de las disposiciones examinadas y de su recta interpretación se obtiene que el derecho a la educación garantizado en el art. 27.1 CE corresponde a todos, independientemente de su condición de nacional o extranjero, e incluso de su situación legal en España. Esta conclusión se alcanza interpretando la expresión del art. 27.1 CE de acuerdo con los textos internacionales citados, donde se utilizan las expresiones "toda persona tiene" o "a nadie se le puede negar" el derecho a la educación".

"En conclusión, el contenido constitucionalmente declarado por los textos a los que se refiere el art. 10.1 CE del derecho a la educación garantizado en el art. 27.1 CE incluye el acceso no sólo a la enseñanza básica, sino también a la enseñanza no obligatoria, de la que no pueden ser privados los extranjeros que se encuentren en España y no sean titulares de una autorización para residir. El precepto impugnado impide a los extranjeros menores de dieciocho años sin autorización de estancia o residencia acceder a la enseñanza secundaria postobligatoria, a la que sin embargo pueden acceder, según la legislación educativa vigente, aquéllos que hayan obtenido el título de graduado en educación secundaria obligatoria, normalmente a la edad de dieciséis años. Ese derecho de acceso a la educación no obligatoria de los extranjeros menores de edad forma parte del contenido del derecho a la educación, y su ejercicio puede someterse a los requisitos de mérito y capacidad, pero no a otra circunstancia como la situación administrativa del menor. Por ello, debemos declarar la inconstitucionalidad del inciso "residentes" del art. 9.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por el art. 1, punto 7, de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre".

Voto particular del Magistrado señor Conde Martín de Hijas, al que se adhiren los magistrados señores Rodríguez Zapata y García Calvo. Manifiestan la discrepancia respecto de las declaraciones de inconstitucionalidad de los arts. 7.1, 8, 11.1 y 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, expresadas en los números 1.º y 2.º del fallo de la Sentencia, así como respecto de la fundamentación conducente a dicho fallo. No afecta al contenido que henmos destacado aquí.

Comentario

En esta sentencia se analiza la constitucionalidad de los arts. 7, 9, 10 y 11 del  Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo; 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma, así como la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19, todo ello en relación con las medidas restrictivas de derechos fundamentales como la libertad personal, la libertad de circulación, la libre elección de residencia, el derecho de reunión, el derecho de manifestación, el derecho a la educación, la  libertad de empresa, y la libertad ideológica, religiosa y de culto; así como la habilitación que se realiza al Ministro de Sanidad para modificar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas.

Tanto el Gobierno primero, como después el Congreso de los Diputados con sus autorizaciones de prórroga, estimaron que se produjo una situación extraordinaria por la crisis sanitaria del COVID-19 en la que era imposible el mantenimiento de la normalidad a través de los poderes ordinarios, por lo que era necesaria la declaración del estado de alarma para la protección de la salud y seguridad de los ciudadanos. El recurso de inconstitucionalidad no discute la concurrencia del presupuesto, ni cuestiona la decisión de la declaración, sino que plantea la inconstitucionalidad de las medidas adoptadas al considerar que implican una suspensión de los derechos fundamentales, lo que solo sería posible para algunos derechos fundamentales y con la cobertura de la declaración del estado de excepción o el de sitio, conforme a lo previsto en el art. 55.1 CE.

Si bien entiende el Tribunal que el 55.1 CE no es canon de constitucionalidad en sentido estricto para este caso, al no ser de aplicación al estado de alarma, sí posibilita su consideración para, en su caso, excluir la suspensión de derechos; ya que para enjuiciar la eventual vulneración de los derechos fundamentales lo que debe ser objeto de interpretación son las normas constitucionales que enuncian los derechos fundamentales, en relación con las normas -también constitucionales- que regulan el estado de alarma (FJ 3).

En primer lugar, el Tribunal Constitucional tiene la oportunidad de perfilar las diferencias entre “suspensión” y “limitación” de derechos fundamentales como “nociones jurídico-constitucionales”. Razona la sentencia que el concepto de limitación (que equipara a restricción) es más amplio que el de suspensión, en la medida en que toda suspensión implica una limitación y no al revés, puesto que la suspensión constituye “una limitación (o restricción) especialmente cualificada”, que entiende implica el cese o privación temporal que impide el ejercicio temporal de un derecho; distinción que estaría establecida en la propia Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), y que sería similar a la prevista en el CEDH que diferencia entre “restricciones” (limitación en el ejercicio de derechos)  y “medidas que deroguen” (suspensión de las garantías), y que utiliza como criterio de interpretación ex artículo 10.2 CE. De forma que la suspensión se configura como una cesación (aunque sea temporal) del ejercicio del derecho y de las correspondientes garantías que lo protegen y que solo estaría amparada para ciertos derechos y en ciertos casos (FJ 3).

La sentencia, además, viene a diferenciar entre el “régimen ordinario de restricción de derechos fundamentales” donde tienen relevancia, para el enjuiciamiento de la constitucionalidad, técnicas o fórmulas desarrolladas por la doctrina constitucional como las del “contenido absoluto” o “núcleo irrenunciable” de los derechos, “contenido constitucional indisponible” o “contenido central”, o la prevista literalmente en el art. 53.1 CE de respeto “en todo caso” del legislador del “contenido esencial” de los derechos fundamentales, y el “régimen extraordinario de limitación de derechos fundamentales” en el que hay otras categorías propias que deben servir de parámetro constitucional (FJ 5).

En segundo lugar, analiza el Tribunal la constitucionalidad de la extensión de las medidas adoptadas, y en particular, en lo que aquí interesa, la suspensión de la actividad educativa presencial en todos los centros de educación infantil, primaria y secundaria obligatoria, bachillerato, formación profesional, enseñanzas de idiomas, artísticas y deportivas, educación de personas adultas, y enseñanza universitaria, previstas en el art. 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de Educación, así como cualesquiera otras actividades educativas o de formación impartidas en centros públicos o privados, manteniéndose las actividades, durante el periodo de suspensión, a través de modalidades a distancia y online cuando resulte posible.

Si bien el recurso parte del planteamiento abstracto de que habría una exigencia constitucional de que la educación se imparta y preste siempre con la presencia física del alumnado, la sentencia entiende que no es el enfoque correcto para el enjuiciamiento constitucional, que debe partir de que estando justificada la declaración del estado de alarma, por la necesidad  de hacer frente a la propagación del virus causante de la epidemia, para valorar si las medidas adoptadas contaban  con fundamento en la LOAES, y en su caso si su adopción supuso una suspensión del derecho o una restricción proporcionada, dado que el decreto de declaración de un estado de alarma puede llegar a excepcionar la aplicación de normas legales e incidir y restringir determinados derechos fundamentales.

Entiende el TC que si bien la Ley Orgánica 2/2006 parte del presupuesto y regla general de una enseñanza presencial, prevé para garantizar el derecho a la educación del desarrollo de una oferta adecuada de educación a distancia, así como entornos virtuales de aprendizaje. Asimismo, razona que la LOAES, para el supuesto de declaración de estado de alarma basado en crisis sanitarias como las epidemias, prevé que la autoridad competente pueda adoptar, además de las medidas específicas previstas en la LOAES para el estado de alarma, las medidas establecidas en “las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas” que cabe entender hecha a la actual legislación sanitaria y de salud pública, incluyendo, en particular, los artículos 26.1 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y 54, apartados 1 y 2, de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, que contemplan un conjunto de medidas especiales y cautelares de control, y de carácter preventivo, que incluyen la suspensión del ejercicio de actividades, cierres de empresas o sus instalaciones, intervención de medios materiales y personales y cuantas se consideran sanitariamente justificadas; entendiendo la sentencia que la genérica remisión del artículo 12.1 LOAES habilita al decreto declarativo del estado de alarma para la adopción de medidas de cierre de instalaciones y suspensión de actividades. De forma que esta remisión daría cobertura a la medida consistente en la suspensión de la actividad educativa presencial, aunque el conjunto de medidas de suspensión previstas en la legislación sanitaria esté referido a sujetos individualizados o individualizantes, dado que el contexto del estado de alarma permitiría conforme a la LOAES, la proyección de estas medidas con carácter general a todo o parte del territorio nacional. Además, esta suspensión de la enseñanza presencial, que se entendería como una restricción del derecho a la educación y no como una suspensión, adoptada para la protección de la salud y de la vida del conjunto de la sociedad, cumpliría las exigencias del principio de proporcionalidad, lo que lleva al Tribunal Constitucional a concluir su constitucionalidad.