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Comentario

El art. 25.3, de la Constitución establece que la Administración Civil no podrá imponer sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad, la cuestión que se discute es si la sanción de arresto domiciliario que implica privación de libertad, le ha sido impuesta por la Administración Civil, de la que forman parte los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, a los que la Constitución distingue de las Fuerzas Armadas, según el argumento del recurrente.

Siendo cierta tal distinción (arts. 8, 104, entre otros) debe señalarse sin embargo que la calificación como Administración Civil, a todos los efectos, de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, no se deduce de la Constitución en la forma aducida por el actor.

En efecto, el art. 25.3 contempla el aspecto sancionador de la disciplina militar, disciplina a la que se refiere con carácter general -al regular la libertad sindical- el art. 28.1 de la propia Constitución, al indicar que la Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar. De donde resulta que la Constitución contempla como ajustado a la misma el que la Ley pueda sujetar a la disciplina militar a los Institutos armados o a otros Cuerpos, por lo que no puede afirmarse que la aplicación del régimen disciplinario sancionador de carácter militar a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado sea contrario a la Constitución, aun cuando ello suponga excluirlos en este aspecto de la Administración Civil. Por ello la procedencia de aplicar este régimen es un problema de mera legalidad, que en este caso se fundamenta en la legislación aplicable, como se ha puesto de manifiesto por el Ministerio Fiscal, singularmente el art. 12 de la Ley de la Policía de 4 de diciembre de 1978, y los arts. 512 y ss. del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa.

Por otra parte, la conclusión anterior no queda desvirtuada por el hecho de que pueda haberse constituido una asociación sindical de la que forman parte funcionarios del Cuerpo de Policía Nacional, al amparo del Decreto regulador de tales asociaciones para los funcionarios civiles del Estado, y ello porque tal acto, según dice el actor, es posterior y no anterior al que fue objeto del procedimiento de habeas corpus, por lo que el principio del respeto a los actos propios, aun si fuera aplicable en el ámbito del Derecho Administrativo con el alcance que pretende el recurrente, jugaría a favor del respeto al acto anterior por el posterior, y no a la inversa.

Fallo: estimar el recurso de amparo, declarar la nulidad del auto impugnado, reconocer el derecho que tenía el actor en el momento en que formuló la solicitud de habeas corpus a ser puesto inmediatamente a disposición judicial.

Comentario

El Tribunal Constitucional considera que lo dispuesto en el art. 20.2 de la LOPSC resulte contrario a lo prevenido en el art. 25.3 de la Constitución, de conformidad con el cual "la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad". La que el precepto impugnado hace posible no tiene un sentido sancionador, sino de estricta identificación personal, y basta con constatarlo así para excluir la inconstitucionalidad alegada con la cita de aquel precepto constitucional. Cuanto antecede conduce a excluir las tachas de inconstitucionalidad opuestas frente al art. 20.2 de la LOPSC.

Fallo: Inadmitir, por extemporáneo, el recurso de inconstitucionalidad 1.314/92.  Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92 y 1.279/92 y en su totalidad las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93 y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana:a) Art. 21, núm. 2. b) Art. 26.j), inciso final ("en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas"). Desestimar en todo lo demás, los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92 y 1.279/92.

Comentario

Para resolver las dudas de constitucionalidad de los preceptos objeto de esta cuestión debemos comenzar recordando que la Constitución, en su art. 25.3, establece que "la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad".

En relación con este precepto, hemos señalado que la Constitución reconoce la singularidad del régimen disciplinario militar, y que del mismo se deriva, a sensu contrario, que la denominada Administración militar pueda imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privaciones de libertad.

No obstante, la posibilidad de que se puedan aplicar penas privativas de libertad sin la participación inmediata de la autoridad judicial debe considerarse como una posibilidad excepcional, justificada por la especial naturaleza y función de la Administración militar y las Fuerzas Armadas, dentro de la regla general de intervención judicial. En este sentido, aunque hemos reconocido las peculiaridades que presenta la acción disciplinaria en el ámbito militar, en el que la subordinación jerárquica y la disciplina constituyen valores primordiales, lo que incide en las garantías del procedimiento disciplinario (STC 44/1983, de 24 de mayo, FJ 1), también hemos dicho que "[n]o cabe desconocer, sin embargo, que los derechos fundamentales responden a un sistema de valores y principios de alcance universal que subyacen a la Declaración Universal y a los diversos convenios internacionales sobre Derechos Humanos, ratificados por España, y que, asumidos como decisión constitucional básica, han de informar todo nuestro ordenamiento jurídico. Por ello, una vez aprobada la Constitución, el régimen disciplinario militar ha de incorporar este sistema de valores y, en consecuencia, en aquellos casos en que la sanción disciplinaria conlleva una privación de libertad, el procedimiento disciplinario legalmente establecido ha de responder a los principios que dentro del ámbito penal determinan el contenido básico del derecho a la defensa, de modo que este derecho no se convierta en una mera formalidad, produciéndose, en definitiva, indefensión".

A partir de estas consideraciones, hemos de recordar que la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de régimen disciplinario de la Guardia Civil, regulaba en el art. 10.1 y 2 aquí cuestionado sanciones de distinta naturaleza para el mismo tipo de infracción. Así, el art. 10.1 de la Ley Orgánica 11/1991 establece las sanciones que pueden imponerse por la comisión de las veintisiete conductas que se tipifican como faltas leves en el art. 7 del mismo texto legal, previendo, sin una correlación concreta con el tipo de infracción, la posibilidad de imponer, o bien una reprensión, o bien una pérdida de haberes de uno a cuatro días, o, finalmente, un arresto de uno a treinta días en domicilio. Idéntico es el planteamiento en el supuesto del apartado 2 del art. 10 también cuestionado. En este caso, el art. 8 de la Ley contiene un listado de treinta y cuatro infracciones calificadas como graves, y el art. 10.2, al regular las sanciones para el caso de tales infracciones, establece la posibilidad de sanciones de pérdida de destino, pérdida de cinco a veinte días de haberes, o arresto de un mes y un día a dos meses en establecimiento disciplinario militar. Las infracciones contenidas en la Ley pueden, en principio, ser cometidas por los miembros de Guardia Civil tanto en el desempeño de funciones policiales como en el ámbito de las misiones militares en las que participen, ya que las citadas normas no contienen ningún parámetro que permita diferenciar las infracciones y las sanciones que se les asignan por el tipo de función que en cada momento se realice.

Los términos de la regulación cuestionada determinan que hayamos de precisar qué naturaleza presenta la sanción de arresto contemplada en el art. 10.1 y 2 de la Ley Orgánica 11/1991, así como, en atención al doble carácter de las funciones que puede desempeñar la Guardia Civil, la naturaleza de dicho instituto, ya que puede resultar relevante a la hora de llevar a cabo el juicio de constitucionalidad del precepto cuestionado, en la medida en que de ella depende su exclusión o no de la prohibición que el art. 25.3 CE dirige a la Administración civil para imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

Como consecuencia de lo anterior, y de acuerdo con la previsión del art. 10.2 CE, en consonancia con lo que dispone el art. 25.3 CE, el procedimiento disciplinario aplicable a la Guardia Civil, en su consideración de fuerza de seguridad del Estado (esto es, fuera de su actuación como fuerza armada), ha de quedar sujeto a las determinaciones de los arts. 5 y 6 CEDH, y, en concreto, en lo que aquí nos interesa, a la del art. 5.1 a), conforme al cual, la privación de libertad ha de derivar de una Sentencia judicial, debiendo ser impuesta por un Tribunal competente que goce de independencia con respecto a la Administración y en un procedimiento seguido con las debidas garantías.

Pues bien, la interpretación del art. 10.1 y 2 de la Ley Orgánica 11/1991 ha de partir de estas premisas, conforme a las cuales, podemos llegar a la conclusión de que el art. 25.3 CE no permite a las autoridades o mandos de la Guardia Civil a que se refiere el art. 19 de la Ley Orgánica 11/1991 imponer sanciones que impliquen privación de libertad cuando se trate de actuaciones desarrolladas dentro del ámbito de las funciones policiales que la ley les encomienda. O dicho de otro modo, el art. 25.3 CE no permite, a la luz de la singular configuración de la Guardia Civil que, previendo el art. 10.1 y 2 de la Ley Orgánica 11/1991 para la misma categoría de infracciones sanciones de diferente naturaleza jurídica - que pueden ser de contenido económico, referidas a la carrera de los sancionados, y otras privativas de libertad-, se imponga una sanción de arresto sin que haya quedado acreditado y motivado en la resolución sancionadora que la infracción ha sido cometida en el ejercicio de una función militar.

En definitiva, para que la previsión legal cuestionada de una sanción privativa de libertad pueda ampararse en el art. 25.3 CE, debe quedar acreditado que la sanción de arresto ha sido impuesta por la Administración militar, no solamente en sentido formal, sino en sentido material, es decir, siempre y cuando la actuación objeto de sanción se haya desenvuelto estrictamente en el ejercicio de funciones materialmente calificables como militares y no en el ámbito propio de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

Por tanto, debemos concluir que el art. 10.1 y 2 de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de régimen disciplinario de la Guardia Civil, sólo resulta acorde con la Constitución si se interpreta en el sentido de que la imposición de las sanciones privativas de libertad (según el procedimiento previsto en la Ley) procede cuando la infracción ha sido cometida en una actuación estrictamente militar y así se motive en la resolución sancionadora.

Fallo: Declarar que el art. 10.1 y 2 de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de régimen disciplinario de la Guardia Civil, no es inconstitucional interpretado en los términos establecidos en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia.