Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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El anexo XVII del Reglamento (CE) n.o 1907/2006 establece restricciones a la fabricación, la comercialización y el uso de determinadas sustancias, mezclas y artículos peligrosos. La entrada 63 de dicho anexo contiene restricciones respecto al plomo (n.o CAS 7439-92-1, n.o CE 231-100-4) y sus compuestos.

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La Unión y veintitrés Estados miembros son Partes contratantes del Acuerdo sobre la conservación de las aves acuáticas migratorias afroeurasiáticas (2) (AEWA). En virtud del apartado 4.1.4 del plan de acción adjunto al AEWA, se exige a las Partes contratantes que procuren eliminar lo antes posible el uso de munición de plomo para la caza en los humedales de acuerdo con calendarios autoimpuestos y publicados.

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El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (3) obliga a los Estados miembros a asignar una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional al adoptar medidas de conservación con respecto a las especies migratorias cuya llegada sea regular.

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El 3 de diciembre de 2015, la Comisión solicitó a la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas («la Agencia»), de conformidad con el artículo 69, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1907/2006, que elaborara un expediente con vistas a ampliar la restricción sobre el plomo y sus compuestos que figura en el anexo XVII de dicho Reglamento a fin de controlar el riesgo para el medio ambiente y la salud humana que plantea el uso del plomo o sus compuestos en la munición utilizada para disparar en humedales («el expediente del anexo XV»). Al mismo tiempo, la Comisión también pidió a la Agencia que empezara a recopilar información relativa a otros usos de la munición de plomo, incluida la caza en terrenos distintos de los humedales y el tiro deportivo, así como la relativa al uso de lastres de plomo para actividades pesqueras.

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El 21 de junio de 2017, la Agencia publicó el expediente del anexo XV (4), en el que proponía la introducción de una restricción del uso del plomo y sus compuestos en la munición destinada al disparo con escopeta dentro de un humedal o en los casos en que la munición disparada cayera dentro de un humedal. La Agencia también propuso la introducción de una restricción relativa a la posesión de munición que contenga una concentración de plomo igual o superior al 1 % («munición de plomo») en los humedales con el fin de reforzar la garantía de cumplimiento de la restricción propuesta relativa al uso de plomo en la munición destinada a efectuar disparos. La Agencia llegó a la conclusión de que el uso de plomo en la munición en los humedales da lugar a un riesgo para las aves acuáticas que ingieren la munición de plomo utilizada, produciendo en ellas efectos toxicológicos, e incluso la muerte.

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Se estima que alrededor de un millón de aves acuáticas mueren al año en la Unión a causa de una intoxicación por plomo. El uso de plomo en la munición también conlleva un riesgo para las especies que se alimentan de aves contaminadas con munición de plomo, así como un riesgo para los seres humanos que consumen aves acuáticas abatidas por munición de plomo, aunque este último riesgo solo ha sido evaluado por la Agencia desde un punto de vista cualitativo. En los humanos se asocia la exposición al plomo con los problemas en el desarrollo neurológico, la insuficiencia renal y la infertilidad, la hipertensión, los efectos adversos en el embarazo y la muerte.

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La Agencia llegó a la conclusión de que las alternativas a la munición de plomo, como son la de acero o la de bismuto, están ampliamente disponibles, son técnicamente viables y presentan un mejor perfil en cuanto al peligro y el riesgo para la salud humana y el medio ambiente que la munición de plomo. Además, la munición de acero, como alternativa más probable, está disponible a un precio comparable al de la munición de plomo.

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En la mayoría de los Estados miembros existen disposiciones que prohíben o restringen el uso de plomo en la munición en los humedales, pero las disparidades entre ellos se traducen en distintos niveles de reducción del riesgo. Además, las rutas migratorias de las aves suelen cruzar varios Estados miembros y, por lo tanto, las aves podrían ingerir el plomo de la munición utilizada en Estados miembros en los que no se aplican medidas o estas son más limitadas. El expediente del anexo XV demostró que es necesario actuar a escala de la Unión para hacer frente de manera armonizada a los riesgos derivados de la utilización de plomo en la munición en los humedales. No obstante, la armonización de la legislación debe basarse en un elevado nivel de protección. Por lo tanto, el resultado de la armonización no debe ser obligar a los Estados miembros dotados de disposiciones nacionales más estrictas sobre la munición de plomo a renunciar a ellas, pues esto supondría una reducción en el nivel de protección del medio ambiente y la salud en esos Estados miembros.

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La Agencia sugirió un período de tres años para la introducción de la restricción.

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El 9 de marzo de 2018, el Comité de Evaluación del Riesgo (CER) de la Agencia emitió un dictamen, de conformidad con el artículo 70 del Reglamento (CE) n.o 1907/2006, en relación con el expediente del anexo XV. En dicho dictamen, el CER coincidió con la conclusión de la Agencia de que la ingestión por las aves acuáticas de la munición de plomo utilizada produce efectos toxicológicos, e incluso la muerte. En cuanto a la salud humana, el CER llegó a la conclusión de que el plomo es altamente tóxico y no se ha establecido un valor límite en relación con sus efectos sobre el desarrollo neurológico en la infancia ni sobre la presión arterial o el funcionamiento de los riñones en la edad adulta, por lo que cualquier exposición al plomo constituye un riesgo. Concluyó que la restricción propuesta es una medida adecuada a escala de la Unión para abordar los riesgos detectados.

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El CER apoyó decididamente un período más breve que los tres años propuestos por la Agencia. El motivo aducido era que cada año de retraso daría lugar a la liberación de aproximadamente 4 000 toneladas adicionales de plomo en zonas húmedas, ocasionando la muerte de alrededor de un millón de aves.

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El 14 de junio de 2018, el Comité de Análisis Socioeconómico (CASE) de la Agencia emitió un dictamen de conformidad con el artículo 71, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1907/2006, en el que concluía que la restricción propuesta es una medida adecuada a escala de la Unión para abordar los riesgos detectados, teniendo en cuenta que los beneficios socioeconómicos de la medida serían proporcionales a sus costes socioeconómicos. Además, el CASE concluyó que el coste de la restricción propuesta sería soportado principalmente por los cazadores, y que el aumento de los costes para los cazadores era razonable.

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El CASE consideró que, para aquellos Estados miembros que actualmente solo tienen una prohibición limitada del uso de munición de plomo en los humedales o que carecen de dicha prohibición, un período más breve que el de tres años propuesto en el expediente del anexo XV podría suponer un reto en términos de aplicación, aunque el CASE también reconoció que podría ser viable un período transitorio más breve teniendo en cuenta que la munición sin plomo ya está disponible en el mercado y que la repercusión de un período más breve, en cuanto al aumento de los costes de sustitución anticipada de las armas, sería menor.

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Durante el proceso de restricción, se consultó al Foro de intercambio de información relativa al cumplimiento de la normativa, de conformidad con el artículo 77, apartado 4, letra h), del Reglamento (CE) n.o 1907/2006, y se tuvieron en cuenta sus recomendaciones.

El 17 de agosto de 2018, la Agencia presentó los dictámenes del CER y el CASE (5) a la Comisión.

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Teniendo en cuenta el expediente del anexo XV, los dictámenes del CER y el CASE, el impacto socioeconómico y la disponibilidad de alternativas, la Comisión considera que existe un riesgo inaceptable para el medio ambiente y un riesgo potencial para la salud humana derivado del disparo de munición de plomo en humedales o en sus inmediaciones que debe abordarse a escala de la Unión. Procede, por tanto, someter a restricciones el disparo de munición de plomo en los humedales o en sus inmediaciones.

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Dada la dificultad para las autoridades de control de sorprender a los cazadores en el momento de disparar realmente la munición, la restricción debería hacerse extensiva al transporte de munición de plomo mientras se dispara. Esto hará posible un cumplimiento más eficaz de la restricción de disparar munición y, por lo tanto, garantizará la eficacia de la restricción a la hora de abordar los riesgos identificados para el medio ambiente y la salud humana. La restricción no debe vincularse a los derechos de propiedad. Por lo tanto, el término «transporte» debe utilizarse en lugar del término «posesión» propuesto por la Agencia.

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La restricción del transporte de munición de plomo debe, no obstante, aplicarse específicamente al transporte mientras se dispara, distinguiéndolo del transporte en otro contexto, por ejemplo durante el traslado de la munición a través de los humedales para su entrega en otro lugar. La Comisión considera, además, que la restricción del transporte debe estar directamente vinculada al tipo concreto de disparos que corresponde al ámbito de aplicación de la restricción (disparos en los humedales o en sus inmediaciones). Esto se debe a que, durante la consulta pública sobre el expediente del anexo XV, se presentaron observaciones acerca de que, en algunos Estados miembros, es muy probable que los cazadores que realizan otros tipos de disparos atraviesen varios terrenos, tanto humedales como de otro tipo, en un día normal de actividad de tiro. La Comisión también considera que, para contribuir al cumplimiento de la normativa, la restricción del transporte debe cubrir no solo el transporte mientras se dispara en los humedales, sino también el transporte al dirigirse a disparar en los humedales, es decir, cuando existe una estrecha relación con la realización efectiva de los disparos. Esto abarcaría, por ejemplo, el transporte al dirigirse a los humedales o regresar de estos en un día de tiro, o el transporte por parte de una persona que ayuda a los cazadores en una expedición de tiro.

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Dadas las dificultades prácticas a la hora de demostrar la modalidad concreta de tiro que tiene intención de practicar una persona que transporta munición de plomo, es conveniente establecer la presunción legal de que toda persona que se encuentre en los humedales o en sus inmediaciones transportando munición de plomo y practicando disparos o dirigiéndose a practicarlos, se considera que está transportando dicha munición de plomo mientras práctica disparos en los humedales, o mientras se dirige a practicar disparos en los humedales. En otras palabras, esta persona tendría que demostrar que tenía la intención efectiva de ir a disparar a otro lugar y que simplemente pasaba por el humedal para dirigirse a disparar a otro lugar.

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Por lo que se refiere a su alcance geográfico, la Agencia propuso que la restricción del disparo de munición de plomo se aplicara no solo en los humedales, sino también en las zonas en las que «la munición utilizada caiga dentro de un humedal». La Comisión señala que el CER prestó apoyo a la definición cuantitativa de una zona tampón fija en torno a los humedales, en lugar de recurrir a un ensayo basado en el lugar en el que caería la munición utilizada. La Comisión está de acuerdo en que es probable que una zona tampón haga más fácil cumplir la restricción, así como garantizar su cumplimiento. Por lo tanto, la restricción debe aplicarse al disparo de munición de plomo no solo en los humedales, sino también en una zona tampón fija en torno a los humedales, definida cuantitativamente. Habida cuenta de la necesidad de garantizar la proporcionalidad, el tamaño de la zona tampón fija debe establecerse en cien metros en torno a los humedales.

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Habida cuenta de las ventajas para garantizar el cumplimiento de la restricción y para su eficacia del hecho de no tener que sorprender a los cazadores en el acto real de disparar munición de plomo, la Comisión considera apropiado aplicar la restricción del transporte de munición de plomo no solo al transporte en los humedales sino también al transporte en la zona tampón fija en torno a los humedales.

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Dado que, por lo general, la munición para armas de fuego no se diseña o comercializa de manera específica o exclusiva para su uso en los humedales o en sus inmediaciones, una restricción a la comercialización del plomo en la munición afectaría a los disparos realizados en todo tipo de terrenos. Por lo tanto, la restricción debe limitarse al disparo con munición de plomo y a su transporte.

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La restricción debe aplicarse a munición con una concentración de plomo igual o superior al 1 %. El 1 % es el límite de concentración aplicado a los efectos del proceso de homologación de munición «no tóxica» en los Estados Unidos de América con el fin de evitar un riesgo significativo de toxicidad para las aves migratorias y otras especies silvestres, o sus hábitats. Por otra parte, se considera que una restricción con un límite máximo de concentración del 1 % es suficiente para hacer frente a los riesgos que plantea el material de munición con plomo al tiempo que también es fácil de cumplir en el caso de los productores de otros tipos de munición, dado que esas alternativas pueden contener plomo como impureza.

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Conviene reflejar la definición de «humedales» utilizada en la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convención de Ramsar), firmada el 2 de febrero de 1971 en Ramsar, a efectos de la restricción propuesta por la Agencia y confirmada en los dictámenes del CER y el CASE, ya que esta definición es exhaustiva y abarca todos los tipos de humedales (incluidas las turberas, donde también se encuentran muchas aves acuáticas), y dado que la Convención de Ramsar también ha desarrollado un sistema de clasificación de los tipos de humedales para ayudar a identificarlos.

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Debe darse tiempo suficiente a las partes interesadas para que tomen las medidas adecuadas destinadas a cumplir con la restricción y los Estados miembros deben destinar el tiempo suficiente a prepararse para garantizar su cumplimiento. Teniendo en cuenta las opiniones expresadas por el CER y el CASE sobre la viabilidad y adecuación de un período más breve que los tres años propuestos por la Agencia, y teniendo en cuenta, en particular, el impacto estimado de cada año adicional de introducción de plomo en los humedales mediante el uso de munición con plomo, la aplicación de la restricción debe aplazarse veinticuatro meses.

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En septiembre de 2018, la Agencia publicó los resultados de un informe de investigación (6) en el que se revisaba la información disponible relativa a diversos usos del plomo, que incluía, entre otras cosas, la munición utilizada en terrenos situados fuera de los humedales, es decir, en entornos terrestres. Dado que el informe de investigación reveló, entre otras cosas, que la información disponible sugería que el uso de munición de plomo en entornos terrestres presentaba un riesgo tanto para la salud humana como para el medio ambiente, la Comisión solicitó a la Agencia en 2019 que elaborara un expediente conforme al anexo XV con vistas a una posible restricción de la comercialización y el uso de plomo en municiones y en aparejos de pesca (7).

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Por otra parte, en sus dictámenes sobre el expediente del anexo XV relativo al uso de plomo en la munición para su utilización en humedales, el CER y el CASE expresaron su acuerdo con la opinión de la Agencia de que una prohibición de la comercialización y el uso de munición de plomo en todo tipo de terrenos daría lugar a un nivel más elevado de protección del medio ambiente y sería más eficaz desde el punto de vista práctico y ejecutorio.

(28)

En algunos Estados miembros, la restricción introducida por el presente Reglamento puede originar dificultades particulares debido a las condiciones geográficas específicas de dichos Estados miembros. En el caso de los Estados miembros con una proporción importante de humedales en su territorio, una prohibición de disparar y de transportar munición de plomo en los humedales y en sus inmediaciones podría tener, en la práctica, un efecto similar a una prohibición total en todas las actividades de tiro en todo el territorio, ya que los cazadores de todo tipo casi inevitablemente se encontrarían a menudo en humedales o cerca de humedales. Por otra parte, los recursos que tendrían que destinarse a reforzar el cumplimiento de una restricción dirigida únicamente a las zonas de humedales y sus inmediaciones puede que no fueran mucho menores, e incluso puede que fueran superiores a los recursos necesarios para reforzar el cumplimento de una restricción que abarque la totalidad del territorio de dichos Estados.

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Habida cuenta de las dificultades descritas, la necesidad de que la medida no solo sea eficaz, sino también sencilla y equitativa para la comunidad de caza en su conjunto, así como de los resultados del informe de investigación de la Agencia y de los puntos de vista del CER y del CASE, la Comisión considera que los Estados miembros en los que es probable que surjan tales dificultades deben tener la opción de imponer una restricción diferente en su territorio que prohíba tanto la comercialización de la munición de plomo como el disparo y el transporte de munición de plomo en todo su territorio, ya sea en humedales o en otros lugares, para cualquier tipo de disparos.

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En aras de la seguridad jurídica, es importante identificar claramente a los Estados miembros que pueden acogerse a esta opción. La opción debe estar disponible para los Estados miembros cuyo territorio está ocupado por zonas de humedales en al menos el 20 % de su extensión. Un umbral del 20 % debería abarcar aquellos Estados miembros que puede que experimenten las dificultades propias de las condiciones geográficas específicas.

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Puesto que la restricción que podrían imponer estos Estados miembros sería más estricta que la que se limita a las zonas de humedales y sus inmediaciones, es conveniente establecer un período más largo para la introducción de dicha restricción. Este período debe fijarse en treinta y seis meses, lo que corresponde al período propuesto inicialmente por la Agencia en el expediente del anexo XV.

(32)

En aras de la transparencia y la seguridad jurídica, los Estados miembros que hagan uso de esta facultad deben estar obligados a notificar a la Comisión su intención y a comunicar las medidas que adopten para hacerla efectiva en plazos concretos, y la Comisión debe publicar sin demora los avisos de intención y los textos de las medidas nacionales adoptadas.

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Varios Estados miembros han establecido disposiciones nacionales que prohíben o restringen de forma más severa el plomo en la munición para la protección del medio ambiente o la salud humana que como se establece en el presente Reglamento. Obligar a estos Estados miembros a reducir el nivel de protección existente para cumplir el presente Reglamento podría dar lugar a un aumento del uso de plomo en la munición en dichos Estados miembros. Tal resultado no sería compatible con el nivel de protección elevado exigido por el artículo 114, apartado 3, del Tratado. Por tanto, debe permitirse a los Estados miembros mantener estas disposiciones más estrictas.

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Procede, por tanto, modificar el Reglamento (CE) n.o 1907/2006 en consecuencia.

Las medidas previstas en el presente Reglamento se ajustan al dictamen del Comité creado por el artículo 133 del Reglamento (CE) n.o 1907/2006.

«11. Se prohíbe realizar cualquiera de los siguientes actos después del 15 de febrero de 2023 en humedales o a menos de cien metros de estos:

a) disparar munición que contenga una concentración de plomo (expresada en metal) igual o superior al 1 % en peso;

b) transportar cualquier munición de este tipo mientras se dispara en un humedal o dirigiéndose a disparar en un humedal.

A efectos del párrafo primero:

a) “a menos de cien metros” significa a menos de cien metros de cualquier punto de la linde exterior de un humedal;

b) “disparar en humedales” significa disparar dentro de los humedales o a menos de cien metros de estos;

c) si se comprueba que una persona transporta munición dentro de un humedal o a menos de cien metros de un humedal mientras dispara o se dirige a disparar, se considerará que está disparando en humedales, salvo que dicha persona pueda demostrar que se trata de otro tipo de disparos.

La restricción establecida en el párrafo primero no se aplicará en un Estado miembro si dicho Estado miembro notifica a la Comisión, de conformidad con el punto 12, su intención de hacer uso de la opción prevista en dicho punto.

12. Si al menos el 20 % del territorio de un Estado miembro, excluidas las aguas territoriales, son humedales, dicho Estado miembro podrá, en lugar de la restricción establecida en el punto 11, párrafo primero, prohibir los siguientes actos en todo su territorio a partir del 15 de febrero de 2024:

a) comercializar munición que contenga una concentración de plomo (expresada en metal) igual o superior al 1 % en peso;

b) disparar cualquier munición de ese tipo;

c) transportar cualquier munición de ese tipo mientras se dispara o dirigiéndose a realizar disparos.

Todo Estado miembro que tenga la intención de acogerse a la opción del párrafo primero lo notificará a la Comisión a más tardar el 15 de agosto de 2021. El Estado miembro transmitirá a la Comisión el texto de las medidas nacionales adoptadas por dicho Estado sin demora y, en cualquier caso, antes del 15 de agosto de 2023. La Comisión publicará sin demora los correspondientes avisos de intención y los textos de las medidas nacionales que reciba.

13. A los efectos de los puntos 11 y 12, se entenderá por:

a) “humedales”: extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros;

b) “munición”: perdigones utilizados o destinados a utilizarse en una sola carga o cartucho de escopeta;

c) “escopeta”: arma de ánima lisa, excluidas las armas de aire comprimido;

d) “disparo”: todo disparo de escopeta;

e) “transportar”: llevar consigo, o llevar o transportar por cualquier otro medio;

f) a la hora de determinar si una persona sorprendida con munición la transporta “para dirigirse a disparar”:

 i) se tendrán en cuenta todas las circunstancias del caso;

 ii) la persona que ha sido sorprendida con la munición no tiene que ser necesariamente la misma persona que dispara.

14. Los Estados miembros podrán mantener las disposiciones nacionales en materia de protección del medio ambiente o de la salud humana en vigor el 15 de febrero de 2021 y restringir el plomo en la munición de forma más estricta que lo dispuesto en el punto 11.

El Estado miembro comunicará sin demora el texto de dichas disposiciones nacionales a la Comisión. La Comisión publicará sin demora los textos que reciba de dichas medidas nacionales.»