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Decreto Ley 7/2011, de 23 de diciembre, por el que se establece el régimen sancionador en diversas materias en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y se fijan medidas administrativas urgentes en materia de juego

Exposición de motivos

I

El artículo 49.1 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears prevé la posibilidad de que el Consejo de Gobierno apruebe normas con rango de ley mediante decretos ley. Este artículo establece concretamente que ‘En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de Decretos ley que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, a las materias objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía, a los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, a la reforma del Estatuto, al régimen electoral ni al ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears’.

La redacción de este apartado adopta una configuración similar a la del artículo 86.1 de la Constitución Española. Por una parte, exige un presupuesto de hecho que lo habilite, en concreto una ‘extraordinaria y urgente necesidad’, y, de la otra, limita la aplicación del decreto ley, en el sentido que están vetados de esta vía normativa determinados ámbitos materiales, como los derechos que prevé el Estatuto, el régimen electoral, el presupuesto o las instituciones de la Comunidad Autónoma.

Esta configuración similar determina que sea de aplicación la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada en múltiples sentencias, tanto con respecto al presupuesto de hecho que lo habilita como a la definición de los límites materiales del decreto ley.

La extraordinaria y urgente necesidad, presupuesto que habilita el decreto ley, ha sido objeto de sentencias sucesivas del Tribunal Constitucional -como las sentencias 29/1982, 6/1983, 29/1986 y 23/1993-, que han moderado los términos literales de esta exigencia, de manera que son constitucionalmente admisibles los decretos ley dictados para circunstancias difíciles de prever o en virtud de coyunturas económicas que requieran una respuesta rápida.

II

El artículo 25 de la Constitución Española establece que nadie podrá ser condenado o no sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

Con respecto a la potestad sancionadora de la Administración, la jurisprudencia constitucional ha establecido que son aplicables los principios de reserva de ley, tipicidad, non bis in idem, irretroactividad de normas desfavorables, derecho a la defensa, presunción de inocencia y tutela judicial efectiva.

La previsión de reserva de ley se fundamenta en los principios de legalidad y tipicidad, en virtud de los cuales los límites de la actividad sancionadora de las administraciones públicas se deberán fijar por ley, de conformidad con el artículo 25 de la Constitución Española, que exige la reserva de ley en materia sancionadora, un rango necesario de las normas que tipifican las conductas ilícitas y que regulan las correspondientes sanciones con la finalidad de respetar y hacer respetar las garantías de la ciudadanía en un estado social y democrático de derecho.

El presente decreto ley, que cumple el mandato legal teniendo en cuenta las exigencias constitucionales citadas, toma en consideración, asimismo, lo establecido en las disposiciones comunitarias que exigen a los estados miembros de la Unión Europea la adopción de las normas necesarias para aplicar sanciones en caso de incumplimiento de las disposiciones nacionales y, por extensión, en el caso del Estado español, de las normas de las comunidades autónomas.

III

La Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, después de la reforma de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, reconoce en el artículo 30 una serie de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears:

‘29. Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas.’

‘34. Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos o energía nuclear. El ejercicio de la competencia se realizará de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general. Seguridad de las instalaciones, de los procesos y de los productos industriales.’

‘47. Defensa de los consumidores y de los usuarios, en el marco de las bases y la ordenación de la actividad económica general y en el marco de las bases y la coordinación general de la sanidad, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.’

La extraordinaria y urgente necesidad se evidencia, por una parte, por las recientes modificaciones de la normativa estatal. Así, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio, añadió dos nuevas infracciones graves a la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. La introducción de estos dos nuevos tipos de infracción es insuficiente para la consecución de un régimen sancionador consolidado que llegue a todos los incumplimientos de la normativa en materia de industria, particularmente con respecto a determinadas conductas constitutivas de incumplimientos normativos de naturaleza meramente formal o procedimental o que no comporten peligro o daño grave para las personas, las cosas o el medio ambiente, y que, en buena lógica, tienen que implicar infracciones de carácter leve. En este sentido, justamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 162/2008, de 15 de diciembre, declaró nulo e inconstitucional el artículo 31.3.a) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en materia de infracciones leves, lo cual exige una nueva tipificación por parte del legislador autonómico. Por otra parte, y en materia de juego, la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de Regulación del Juego, ha derogado la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, de potestad sancionadora de la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, y ha introducido un nuevo régimen sancionador en el marco de la competencia estatal en esta materia. De esta manera, y ante las dudas y la inseguridad jurídica que pueda suponer la aplicación supletoria de este régimen sancionador estatal, es preciso que el legislador autonómico establezca un régimen sancionador propio en el ámbito de sus competencias, con el fin de no caer en un vacío normativo que dificulte o imposibilite la persecución de los hechos constitutivos de infracción administrativa en este sector de actividad.

Finalmente, y con respecto a la legislación autonómica en materia de consumo, hay que actualizar las cuantías correspondientes a las sanciones que fijó inicialmente la Ley 1/1998, de 10 de marzo, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la comunidad autónoma de las Illes Balears, claramente desfasadas actualmente, a fin de que cumplan efectivamente su función preventiva y punitiva, inherente a cualquier norma sancionadora. En este último sentido, lo cierto es que hay una íntima conexión entre la tipificación de la infracción y cuantificación de la sanción. Tanto es así que el establecimiento de las tipificaciones de las conductas administrativas ilícitas consideradas infracción van precedidas siempre de la sanción correspondiente, siempre respetando el principio de proporcionalidad y guardando la adecuación debida entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y sanción que se deba imponer. En este contexto, y de la misma manera que hace el Estado en su ámbito competencial, se ha considerado conveniente trasladar al ámbito de las sanciones graves en esta materia de consumo la regla que la Ley 1/1998 fijaba únicamente para las sanciones muy graves, consistente en la posibilidad de incrementar la cuantía de la sanción hasta llegar al quíntuple del valor de los productos o servicios objeto de la infracción, de manera que la comisión de la infracción no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de la norma infringida.

IV

Con respecto a la adopción de medidas administrativas urgentes en el ámbito propio del sector del juego, se tiene que señalar que, atendiendo al marco jurídico estatal vigente aplicable a la instalación de máquinas, terminales o equipos de juego, y a la concesión de autorizaciones de actividades de juego, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears tiene la necesidad urgente de establecer un régimen jurídico propio que dé cobertura al régimen de autorizaciones de las actividades reservadas en los locales de hostelería y en el ejercicio de las actividades no reservadas con respecto a la apertura de establecimientos presenciales específicos.

V

El presente decreto ley consta de una exposición de motivos; una parte dispositiva (tres artículos) -cuyo objeto es regular el régimen sancionador de diversas materias atendiendo a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears de acuerdo con el Estatuto de Autonomía-; tres disposiciones adicionales, y tres disposiciones finales.

Artículo 1

Normas sancionadoras en materia de industria Se tipifican como infracciones leves en materia de industria las siguientes acciones:

a) Fabricar, importar, vender, transportar, instalar o utilizar productos, aparatos o elementos sujetos a seguridad industrial que no cumplan las normas reglamentarias cuando no comporten peligro o daño grave para las personas, la flora, la fauna, las cosas o el medio ambiente, o cuando el riesgo, el peligro o el daño sean leves o mínimos dadas las circunstancias concurrentes.

b) No subsanar las deficiencias de las instalaciones o de los establecimientos industriales detectadas en las inspecciones o en las revisiones reglamentarias, en el plazo otorgado, a no ser que de estas deficiencias se derive un riesgo o daño grave o muy grave constitutivo de infracción grave o muy grave.

c) No comunicar a la Administración competente, en los plazos establecidos reglamentariamente, los datos a que se refieren los artículos 22 y 23 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, cuando no constituya falta grave.

d) No colaborar con las administraciones públicas en el ejercicio de las funciones reglamentarias que se deriven de la Ley 21/1992 cuando no implique resistencia constitutiva de falta grave.

e) Incumplir los plazos otorgados por la autoridad competente a las personas a las que se requiera para presentar documentos solicitados por el órgano competente, cuando no implique resistencia constitutiva de falta grave.

f) No aportar cualquiera de los datos obligatorios, o de sus modificaciones, en la declaración responsable o en la comunicación que deban presentar las personas interesadas ante la Administración competente en materia de industria cuando no constituya falta grave.

Artículo 2

Normas sancionadoras en materia de juego 1. Son infracciones administrativas en materia de juego y apuestas las acciones u omisiones tipificadas en el presente decreto ley, incluso cuando impliquen mera negligencia. Las infracciones administrativas en materia de juego se clasifican en muy graves, graves y leves.

2. Son infracciones muy graves en materia de autorizaciones:

a) Realizar actividades de organización, gestión o explotación de juegos y apuestas sin las autorizaciones o inscripciones pertinentes, o con incumplimiento de los requisitos y las condiciones que se establezcan, así como organizar, gestionar o explotar juegos o apuestas en locales o recintos no autorizados, en condiciones distintas en las autorizadas, o por parte de personas no autorizadas.

b) Modificar de manera unilateral cualquiera de las condiciones en virtud de las cuales se concedieron las autorizaciones correspondientes.

c) Ceder las autorizaciones concedidas, a no ser que la cesión se realice con las condiciones o los requisitos que establezcan las normas vigentes. De esta infracción, serán responsables tanto el cedente como el cesionario.

d) Alterar la realidad u omitir información de los documentos y datos que se aporten para obtener la correspondiente autorización.

3. Son infracciones muy graves en relación con los juegos y las apuestas:

a) Publicitar los juegos de azar o las apuestas o los establecimientos donde se practiquen al margen de las normas establecidas o las autorizaciones concedidas.

De esta infracción, será responsable el titular de la autorización.

b) Promocionar los juegos o las apuestas, así como el complemento de los premios, al margen de las normas establecidas o autorizaciones concedidas.

c) Utilizar elementos o máquinas de juegos no homologados o no autorizados, o sustituir de forma fraudulenta el material o los elementos de juego.

d) Modificar los límites de las apuestas o de los premios autorizados.

e) Manipular los juegos en perjuicio de los jugadores o apostantes o de la Hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

f) Fabricar, importar, comercializar, mantener y distribuir los elementos o materiales de juegos o de apuestas con incumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente.

4. Son infracciones muy graves en cuanto a los derechos de los usuarios o jugadores:

a) Ejercer violencia, coacción o intimidación sobre los jugadores en los locales o recintos donde tengan lugar los juegos o las apuestas, por parte de las entidades o empresas titulares, organizadoras o explotadoras de estas actividades o de las personas al servicio de estas empresas, e igualmente del personal empleado o directivo de los establecimientos o las empresas.

b) Conceder préstamos o créditos por parte de las entidades o empresas titulares, organizadoras o explotadoras de actividades de juego o de apuestas, o de las personas al servicio de estas empresas, o del personal empleado o directivo de los establecimientos.

c) Permitir que se concedan préstamos o créditos a jugadores o apostantes en los locales o recintos donde tengan lugar los juegos o las apuestas, por parte de las entidades o empresas titulares, organizadoras o explotadoras de actividades de juego o de apuestas.

d) Producirse el impago total o parcial a los jugadores o apostantes de los premios o las cuantías de que sean ganadores.

e) Vender cartones de bingo, billetes, resguardos de juego, apuestas, papeletas o cualquier otro título parecido por un precio distinto al autorizado.

f) Producirse la participación como jugadores del personal empleado o directivo, así como de accionistas y de partícipes de empresas dedicadas a la gestión, la organización y explotación del juego o apuesta, directamente o a través de terceras personas en los juegos o apuestas que gestionen, organicen o exploten.

5. Son infracciones graves en relación con las autorizaciones, las garantías y los deberes documentales o procedimentales:

a) Tolerar o consentir expresamente o tácitamente la organización, realización o práctica de juegos o apuestas en locales no autorizados o por parte de personas no autorizadas.

b) No disponer de los libros o soportes informáticos exigidos por la normativa en materia de juegos y apuestas, o llevarlos incorrectamente.

c) No enviar al organismo competente en materia de juego los datos o documentos que les requiera.

d) No comunicar, en los plazos establecidos, cualquier modificación que afecte a la autorización inicial, cuando no requiera una nueva autorización previa.

e) Negarse a colaborar con los funcionarios o encargados del control o de la inspección, o no exhibir los documentos acreditativos de las autorizaciones, así como negarse a abrir o mostrar las máquinas o elementos de juego para su comprobación.

f) No cumplir el deber de comparecencia cuando sea requerido por el órgano que tenga atribuida las competencias en materia de juego.

6. Son infracciones graves en relación con las sociedades y empresas autorizadas:

a) Reducir el capital social de las sociedades autorizadas por debajo del límite legal o establecido reglamentariamente.

b) Reducir las garantías o fianzas exigidas a las empresas por debajo del límite legal o establecido reglamentariamente.

c) No comunicar, en el plazo máximo de tres meses desde que tengan lugar, las modificaciones en la composición, el capital y la titularidad de las acciones y participaciones de las sociedades autorizadas.

7. Son infracciones graves en relación con las máquinas y los otros elementos o materiales de juego:

a) Tolerar o permitir la instalación o explotación de máquinas con premio programado, o de máquinas de azar, sin las autorizaciones o sin cumplir los requisitos exigidos reglamentariamente.

b) Transmitir las máquinas con premio programado en cualquiera de sus modalidades, o máquinas de azar, con incumplimiento de las condiciones establecidas reglamentariamente.

c) Instalar o explotar un número de máquinas en premio programado en cualquiera de sus modalidades, o máquinas de azar, que exceda del autorizado.

d) Permitir el uso de materiales o elementos de juego sin cumplir las condiciones técnicas de homologación o mantenerlos en funcionamiento.

e) Cualquier incumplimiento de las normas técnicas de los juegos o las apuestas.

8. Son infracciones graves en relación con los usuarios o jugadores:

a) Permitir el acceso a juegos o apuestas a las personas que lo tengan prohibido.

b) Participar como jugador en juegos o apuestas no autorizados en establecimientos públicos o privados.

c) No disponer de ficheros o soportes informáticos de los asistentes en locales destinados a juegos o apuestas donde sea reglamentariamente exigible un registro de acceso, o llevarlos de manera incompleta o inexacta.

d) No tener hojas de reclamaciones en los establecimientos y locales autorizados.

e) No enviar en el plazo reglamentariamente establecido a la Vicepresidencia Económica, de Promoción Empresarial y de Empleo las reclamaciones que se formulen.

9. Son infracciones leves:

a) No exhibir en los establecimientos de juego o apuestas, así como en las máquinas con premio programado en cualquiera de sus modalidades y máquinas de azar, los documentos acreditativos de su autorización.

b) No cumplir los requisitos, las obligaciones y el resto de normas imperativas o prohibitivas establecidas expresamente en la ley o en la normativa reglamentaria de desarrollo en materia de juego o apuestas, cuando el incumplimiento de la norma no constituya una infracción grave o muy grave.

10. Las conductas constitutivas de infracciones previstas en el presente decreto ley podrán ser sancionadas mediante la aplicación de las sanciones, graduadas adecuadamente, que se prevén y de las que dispongan las normas de desarrollo.

En la graduación de las sanciones se ponderarán las circunstancias que concurran en los hechos y, especialmente, la intencionalidad del infractor, el daño producido tanto a terceros como a la Administración, la peligrosidad de la conducta, la trascendencia social y económica de la acción u omisión, la reincidencia o reiteración, aplicando, en todo caso, el criterio de proporcionalidad entre la infracción cometida y la cuantía y los efectos de la sanción.

11. Cuando una misma acción u omisión cometida por un mismo infractor sea constitutiva de diversos tipos de infracción, el órgano competente para sancionar deberá imponer la sanción que corresponda al tipo de infracción más grave, y considerará las otras infracciones como circunstancias agravantes para la graduación de la sanción que se tenga que imponer.

12. La sanción por una infracción muy grave consistirá en una multa cuya cuantía oscilará entre sesenta mil un euros (60.001 €) y seiscientos mil euros (600.000 €). Accesoriamente, podrán imponerse estas otras sanciones:

a) Suspensión temporal de la autorización por un periodo de hasta cinco años.

b) Inhabilitación temporal para desarrollar actividades de juegos o apuestas por un periodo de uno a cinco años.

c) Revocación de la autorización para la explotación y gestión de juegos o apuestas o de la habilitación del establecimiento.

d) Inhabilitación definitiva para el desarrollo de actividades de juegos o apuestas, sólo para al caso de reincidencia.

e) Comiso y destrucción de las máquinas, los materiales o los elementos de juego, en los casos de las infracciones recogidas en el apartado 2.a) y en las letras c), i) y f) del apartado 3 de este artículo.

f) Comiso del importe obtenido por los juegos o las apuestas, en los casos de las infracciones que recogidas en el apartado 2.a) y en las letras c), e) y f) del apartado 3 de este artículo.

13. La sanción por una infracción grave consistirá en una multa cuya cuantía oscilará entre seis mil un euros (6.001 €) y sesenta mil euros (60.000 €).

Accesoriamente, podrán imponerse estas otras sanciones:

a) Suspensión temporal de la autorización por un periodo de hasta un año.

b) Inhabilitación temporal para desarrollar actividades de juegos o de apuestas por un periodo de hasta un año.

14. La sanción por una infracción leve consistirá en una multa cuya cuantía máxima será de seis mil euros (6.000 €).

15. Las infracciones leves prescribirán a los seis meses; las graves, al año, y las muy graves, a los dos años, contadores desde el día en que se cometió la infracción. El plazo de prescripción quedará interrumpido desde la notificación de la iniciación del procedimiento sancionador al infractor. El cómputo de prescripción se reanudará desde el día que el expediente concluya sin sanción o se paralice durante más de tres meses, si no es por causa imputable a la persona interesada.

16. Las sanciones pecuniarias previstas en el presente artículo se podrán hacer efectivas antes de que se dicte la resolución del expediente sancionador, con una reducción del 15% sobre la cuantía propuesta en el acuerdo o la resolución de inicio o, en su caso, en la propuesta de resolución.

Igualmente, el cumplimiento debidamente acreditado ante la Administración competente de las obligaciones o los derechos formales del presunto infractor, por iniciativa propia, en cualquier momento del procedimiento administrativo sancionador, antes de que se dicte la resolución, supondrá una reducción del 15% sobre la cuantía propuesta en el acuerdo o la resolución de inicio o, en su caso, en la propuesta de resolución.

Las reducciones a que se refieren los párrafos anteriores de este apartado se podrán acumular.

Artículo 3

Normas sancionadoras en materia de consumo Se modifica el artículo 51 de la Ley 1/1998, de 10 de marzo, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que queda redactado de la manera siguiente:

Artículo 51

Cuantías de las sanciones de multa

Por la comisión de infracciones en materia de defensa del consumidor se podrán imponer las siguientes sanciones:

a) Multa de hasta 6.000 € en caso de infracciones leves.

b) Multa comprendida entre 6.000.01 y 24.000,00 € para las faltas graves, y podrá sobrepasar esta cuantía hasta llegar al quíntuple del valor de los productos o los servicios objeto de la infracción.

c) Multa comprendida entre 24.000.01 y 660.000,00 € para las faltas muy graves, y podrá sobrepasar esta cuantía hasta llegar al quíntuple del valor de los productos o servicios objeto de la infracción.

Disposición adicional primera

Régimen aplicable a la instalación de máquinas, terminales o equipos de juego

En el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears únicamente se podrán instalar en los establecimientos de hostelería, salones de juego, bingos, casinos o locales presenciales cuya actividad principal sea ajena a la comercialización de juegos, las máquinas, los terminales o los equipos de juego previstos en la normativa reglamentaria de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Disposición adicional segunda

Régimen de autorizaciones de establecimientos de juego En el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears no se podrá autorizar la apertura de locales presenciales cuya actividad principal sea la explotación de juegos en el ámbito de las actividades de juego no reservadas de competencia estatal hasta que no se regule el régimen de autorización mediante una disposición administrativa de carácter general.

Disposición adicional tercera

Informes preceptivos en materia de casinos, juegos y apuestas En el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears, con respecto a los expedientes de autorizaciones administrativas para la instalación, la apertura, el funcionamiento y la modificación de todo tipo de actividad de juego y de los establecimientos donde éstas se desarrollen, no se requerirán más informes preceptivos y vinculantes que los que expresamente establezca la normativa autonómica propia sobre la materia.

Disposición final primera

Efectos sobre normas estatales

Queda sin efecto en el ámbito de la comunidad autónoma de las Illes Balears el apartado 2, norma 1ª, de la letra B del anexo del Real Decreto 123/1995, de 27 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de casinos, juegos y apuestas.

Disposición final segunda

Normas reglamentarias

En un plazo máximo de 24 meses desde la entrada en vigor de este decreto ley, el Gobierno de las Illes Balears deberá aprobar la disposición administrativa de carácter general mencionada en la disposición adicional segunda.

Disposición final tercera

Entrada en vigor

El presente decreto ley empezará a regir al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de las Illes Balears.

Palma, 23 de diciembre de 2011

El presidente

José Ramón Bauzá Díaz

El vicepresidente económico,

de Promoción Empresarial y de Empleo

José Ignacio Aguiló Fuster