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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta; don Guillermo Jiménez Sánchez, Vicepresidente; don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1677-2001, interpuesto por el Letrado de la Junta de Extremadura contra el artículo 1, apartados 5, 6, 9 y 16 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Ha comparecido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 23 de marzo de 2001, el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que legalmente ostenta del Consejo de Gobierno de esa Comunidad Autónoma, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, apartados 5, 6, 9 y 16, de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
La impugnación se fundamenta en los motivos de los que seguidamente, de forma sucinta, se deja constancia:
a) Ante todo, el recurrente desarrolla los fundamentos de orden procesal, en los que se afirma la legitimación del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura para interponer el presente recurso de inconstitucionalidad «contra la Ley Orgánica 8/2000 desde el momento en que ésta incide unas veces de un modo directo y otras de forma colateral en el círculo de los intereses propios de esta Comunidad Autónoma. En definitiva, pues, por un lado, y en cuanto al alcance material del objeto del recurso de inconstitucionalidad, ya se ha sentado por ese Tribunal que está integrado por aquellos preceptos de una Ley que versen sobre cuestiones o materias acerca de las cuales los Estatutos de Autonomía atribuyen determinadas facultades a favor de las Comunidades Autónomas; y, de otro, se establece cómo dichas facultades son las que operan como punto de conexión entre los preceptos que se impugnan y el interés para recurrir, de donde surge la legitimación para ello.-A tales efectos debemos tener en cuenta que todos los ciudadanos extranjeros o no, residentes o no residentes, en cuanto se encuentran en el ámbito de actuación de las instituciones de la Comunidad Autónoma pasan a constituir un interés del Gobierno Autonómico, en tanto que institución representativa de la misma, que conlleva una serie de actuaciones y de objetivos hacia los mismos». Y es que «es interés de esta Comunidad cumplir con su primordial objetivo de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico de la región cifrado en un correcto nivel y calidad de vida para todos los que viven y trabajan en Extremadura con independencia de la nacionalidad o situación administrativa de éstos (art. 14.º EA)». Partiendo de la base de la Declaración universal de los derechos humanos, del convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales y del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, concluye que los derechos a que se refieren los preceptos aquí impugnados -reunión, asociación, sindicación, huelga y asistencia jurídica gratuita- conectan directamente con la dignidad de la persona, lo que tiene su reflejo en el artículo 10 CE y en la STC 91/2000.
b) Expuesto lo anterior, la representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura inicia el examen de los distintos preceptos impugnados, comenzando por el punto 5 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, que modifica el apartado 1 del artículo 7 de la Ley Orgánica 4/2000, relativo a la regulación de las libertades de reunión y manifestación, las cuales se reconocen para los extranjeros que hubieran obtenido autorización de residencia o estancia en España. Esta previsión se estima contraria al artículo 21 CE, en cuanto «modaliza de tal modo el ejercicio del derecho que lo hace imposible para quienes no tengan autorizada su estancia o residencia en España» que «de facto, no pueden utilizar su Derecho». c) Análogas consideraciones se realizan en torno a la libertad de asociación regulada en el punto 6 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000 que da nueva redacción al artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2000. Esta regulación, en cuanto condiciona el ejercicio del derecho de asociación de los extranjeros a la obtención de autorización de estancia o residencia en España vulnera el artículo 22 CE que proclama el derecho de asociación, en la interpretación que debe de hacerse del mismo en conexión con los artículos 10 y 13 CE y los tratados internacionales en la materia firmados por España. d) La modificación de la regulación de las libertades de sindicación y huelga contenida en el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/2000 constituye el objeto del punto 9 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000 asimismo impugnado. Esa regulación hace depender el derecho a la libre sindicación de los extranjeros de la autorización de estancia o residencia en España y el derecho de huelga de la autorización para trabajar. Ambas limitaciones se estiman contrarias a lo dispuesto en el artículo 28 CE, así como a los artículos 23. DUDH, artículo 22 PIDCP, 8.1 PIDESC, y el Convenio núm. 87 de la Organización Internacional del Trabajo. e) En cuanto a la regulación del derecho a la asistencia jurídica gratuita, derivada de la nueva redacción del artículo 22 de la Ley Orgánica 4/2000, dada por el punto 16 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, el recurrente considera que la expresión «residentes» que recoge la norma recurrida es contraria a los artículos 24.1 y 119 CE, pues, a tenor de la misma, se imponen límites a la titularidad y ejercicio del derecho de asistencia jurídica gratuita de los extranjeros que no sean residentes, reconociéndoles tal derecho únicamente a los efectos de los procedimientos administrativos y judiciales citados en el precepto recurrido, excluyéndolo respecto de todos los demás. Por ello, esta nueva redacción vulnera los artículos 119 y 24 CE, pues la titularidad de aquel beneficio, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, al tratarse de un derecho instrumental en aras de una mejor prestación de la justicia, ha de predicarse de todo aquel que acredite insuficiencia de medios económicos para litigar. Concluye el escrito de demanda solicitando del Tribunal Constitucional que, tras los trámites legales oportunos, dicte Sentencia en la que se declare la inconstitucionalidad y consecuente nulidad de las siguientes expresiones: «y podrán ejercer cuando obtengan autorización de estancia o residencia en España», contenida en los artículos 7.1, 8 y 11.2; «cuando estén autorizados a trabajar», contenida en el artículo 11.3 y «residentes», que se contiene en el artículo 22.2, todos ellos de la Ley Orgánica 4/2000, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
2. Mediante providencia de 22 de mayo de 2001, la Sección Cuarta del Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado», publicación ésta que tuvo efecto en el núm. 131, de 1 de junio de 2001. 3. Por escrito registrado el 31 de mayo de 2001, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció en el proceso y solicitó una prórroga del plazo para alegaciones por ocho días más, que le fue concedida por providencia de la Sección Cuarta del Tribunal de 5 de junio de 2001. 4. Por escrito registrado el 8 de junio de 2001, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado, en la reunión celebrada el 5 de junio, no personarse ni formular alegaciones en el presente proceso constitucional, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar. 5. Mediante escrito presentado el 15 de junio de 2001, la Presidenta del Senado comunicó que la Mesa, en su reunión del día 5 de junio, había acordado dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 6. El Abogado del Estado cumplimentó el trámite conferido mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el 22 de junio de 2001, en el que suplica que, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 8/2000: a) El escrito se inicia con una consideración previa señalando que nuestra Constitución no establece una equiparación absoluta en materia de derechos fundamentales entre extranjeros y nacionales, ya que el artículo 13.1 CE prevé la posibilidad de establecer un régimen especial, y, por otro lado, ello no puede deducirse de las expresiones utilizadas en los preceptos constitucionales, ni siquiera poniéndolos en conexión con los artículos 53.1 y 10 CE. La generalización de la equiparación entre españoles y extranjeros hace quebrar la argumentación de la demanda, que va en contra del criterio sostenido por el Tribunal Constitucional (STC 107/1984), y de ahí que no pueda aceptarse la afirmación de que los derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga son derechos propios de la dignidad humana.
b) A continuación, el Abogado del Estado señala que la cuestión planteada es la de si el legislador orgánico ha excedido su capacidad al establecer restricciones a los derechos de los extranjeros, y en este línea indica que las impugnaciones formuladas habrían atendido escasamente al presupuesto general de aplicación de la legislación española (el derecho de permanencia en el territorio español), abordando los derechos fundamentales como derechos extraterritoriales con vigencia universal independientemente de cualquier conexión territorial. De este modo, se habría olvidado que los derechos a residir y circular dentro de las fronteras del Estado no son derechos imprescindibles para la dignidad humana, y por tanto, no pertenecen a todas las personas en cuanto tales al margen de su condición de ciudadano (SSTC 107/1984; 94/1993).
Los preceptos impugnados no niegan a los extranjeros el disfrute de las libertades públicas que corresponden a los españoles sino que condicionan su ejercicio a la obtención de la autorización de estancia o residencia en España. Ello no implica que el ejercicio de estos derechos supuestamente preexistentes se vea supeditado a una ocasional autorización administrativa, sino que ésta tiene un significado constitutivo de un derecho de configuración legal, que nace con la propia autorización, dado que ningún extranjero tiene un derecho propio a residir o circular en España. En el presente recurso no se ha impugnado ninguno de los preceptos de la Ley que condicionan la estancia o residencia en España al cumplimiento de los requisitos legales (art. 25), ni se ha cuestionado el reverso de estas normas, es decir, la irregularidad o ilicitud de las situaciones que por falta de autorización determinan el deber de abandonar el territorio. Y si el presupuesto del ejercicio de los derechos fundamentales es la estancia o residencia en España, resulta difícil reconocer estos derechos en quienes no deben estar en territorio español. Los preceptos impugnados vienen a expresar una incompatibilidad material entre la situación legal de los extranjeros no autorizados a estar o residir y el presupuesto práctico de estos derechos, que es la residencia en España. El legislador, haciendo uso de las facultades de configuración legal (art. 13.1 CE) habría optado por una alternativa plenamente ajustada a la Constitución: definir los términos en que los extranjeros pueden ejercitar determinados derechos fundamentales, excluyendo a quienes con su presencia en España empiezan por vulnerar la propia ley española. No resulta pues consecuente admitir como legítima la expulsión del territorio, y al mismo tiempo combatir una restricción de derechos cuyo ejercicio y efectividad sólo es concebible en una situación normal y regular de residencia en España.
c) Las anteriores consideraciones serían aplicables a los derechos de reunión y asociación, de cuyo ejercicio se excluye a quienes se hallen en España en situación ilegal e irregular. La invocación de la STC 115/1987 por la parte recurrente no sería pertinente para el enjuiciamiento de la Ley impugnada, ya que en la propia Sentencia se establecía una distinción entre la competencia para la suspensión de las asociaciones y la legitimidad de las diferencias de tratamiento entre españoles y extranjeros. d) Por lo que hace a la limitación de los derechos de sindicación y huelga (nueva redacción del art. 11 de la Ley Orgánica 4/2000), la recurrente los sitúa en el ámbito de las relaciones de trabajo partiendo de que el trabajador extranjero, aún ilegalmente en España, puede ser sujeto de un contrato válido de trabajo (art. 38.3 de la Ley). Para el Abogado del Estado «los extranjeros no autorizados para estar o residir en España no están autorizados tampoco para trabajar válidamente». Y ello porque constituiría un absurdo irreconciliable con el sentido común permitir que quien no está legalmente habilitado para trabajar pudiera ejercer el medio de presión sobre el empresario que le otorga el derecho fundamental a la huelga. e) A continuación, el Abogado del Estado rechaza la pretensión de la parte recurrente de fundamentar la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados en su contradicción con los tratados internacionales ratificados por España en materia de derechos fundamentales. Y ello porque de acuerdo con lo previsto en el artículo 10.2 CE, la configuración de los derechos fundamentales en los tratados internacionales no es un parámetro de constitucionalidad de las leyes españolas, pues la citada disposición constitucional está destinada a la interpretación de aquéllos (ATC 195/1991). La constitucionalidad de los preceptos recurridos debe enjuiciarse utilizando como parámetro, en primer lugar, los artículos de la Constitución pero no comparando directamente los términos de los preceptos recurridos con las expresiones contenidas en los tratados internacionales. En el recurso se reconoce que los derechos regulados pueden ser restringidos para los extranjeros, de acuerdo con lo previsto en el artículo 13.1 CE y la STC 115/1987, pero se afirma que la restricción contenida en los preceptos recurridos vulnera la Constitución de acuerdo con el alcance que tiene de conformidad con los tratados internacionales ratificados por España. Tal planteamiento no puede prosperar porque los tratados invocados no contienen una previsión expresa sobre el alcance subjetivo que han de tener esos derechos en relación con los extranjeros, ni es posible deducirla de las expresiones que contienen. Por el contrario, en esos tratados sí es posible encontrar el «orden público» como motivo de limitación al ejercicio de los derechos que se regulan en la Ley impugnada. A lo anterior se añade que los tratados tienen una virtualidad propia que se desenvuelve a través de sus propios mecanismos de defensa, y desde este punto de vista ninguna objeción puede hacerse a los preceptos impugnados, pues la Ley Orgánica recurrida dispone en su artículo 1 que: «Lo dispuesto en esta Ley se entenderá, en todo caso, sin perjuicio de lo establecido en leyes especiales y en los Tratados internacionales en los que España sea parte», de modo que los preceptos impugnados no pueden haberlos infringido. f) En relación con la nueva redacción del art. 20 de la Ley Orgánica 4/2000, que pasa a ser el artículo 22, entiende el Abogado del Estado que la estimación del recurso garantizaría el derecho a cualquier extranjero que, acreditando insuficiencia de medios económicos, litigase ante los tribunales españoles con independencia de que se encontrase o no en España, considerando al respecto que la demanda no distingue el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del derecho constitucional de prestación de la asistencia jurídica gratuita que ha de ser configurado por el legislador. Seguidamente señala que el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/2000 (en la nueva redacción dada por el art. 1.1 de la Ley Orgánica 8/2000) establece que «lo dispuesto en esta Ley se entenderá sin perjuicio de lo establecido en leyes especiales y en los Tratados internacionales en que España sea parte». Dicha cláusula obliga a entender que el nuevo artículo 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000 deja a salvo las normas más beneficiosas que en materia de asistencia jurídica gratuita pudieran contener los tratados o las leyes especiales, entre éstas el artículo 2 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita (LAJG), y por ello no debe atribuirse a aquel precepto eficacia derogatoria de las normas internas o internacionales más favorables en materia de asistencia jurídica gratuita a extranjeros. En este punto, el Abogado del Estado se remite a las alegaciones vertidas en su día en el recurso de inconstitucionalidad 1555-1996, interpuesto por el Defensor del Pueblo contra el artículo 2 LAJG, en su inciso «que residan legalmente en España», planteando si el legislador español está constitucionalmente obligado a asegurar la asistencia jurídica gratuita a los extranjeros en los supuestos no comprendidos en el artículo 22 de la Ley Orgánica 4/2000 en su nueva redacción, o en el artículo 2 LAJG. De acuerdo con los convenios internacionales, especialmente el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la respuesta a tal cuestión es que salvo el supuesto del inculpado en un proceso penal, la denegación del derecho a la justicia gratuita supondrá infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, del que son titulares los extranjeros, sólo cuando en el caso sea indispensable para lograr un acceso efectivo a la justicia, para ejercer con efectividad el derecho al recurso o, en general, para evitar indefensiones materiales o padecimientos de la igualdad procesal de armas. Sobre esta base, el Abogado del Estado señala que la función tanto del artículo 22 de la Ley Orgánica 4/2000 en su nueva redacción, como del artículo 2 LAJG, es señalar el campo propio de la ley española en el reconocimiento del derecho de justicia gratuita a los extranjeros, quedando fuera del mismo los tratados y convenios internacionales de los que España es parte. Los numerosos convenios internacionales podrían ser invocados como fundamento para que se prestara asistencia jurídica gratuita a extranjeros más allá de lo dispuesto en las normas de derecho interno, y en consecuencia la falta de reconocimiento del derecho en la legislación interna respecto de los extranjeros que no residan en España no significa que aquéllos queden privados del derecho a la asistencia jurídica gratuita, sino que deben buscar el fundamento de su derecho en una norma convencional internacional. Sería por ello constitucionalmente lícito que el legislador se limitara a reconocer el derecho de los extranjeros residentes en España, y quedasen implícitamente confiadas a la norma internacional las ulteriores extensiones de este derecho a los demás extranjeros, tal como se hace en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000.
7. Por providencia de 17 de diciembre de 2007 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se plantea por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura contra el artículo 1, apartados 5, 6, 9 y 16, de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Los apartados 5, 6, 9 y 16 del artículo 1 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, dan nueva redacción, respectivamente, a los artículos 7.1, 8, 11 y 20 (que pasa a ser el art. 22) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.
El Letrado de la Junta de Extremadura considera inconstitucionales los preceptos legales que se acaban de relacionar porque condicionan el ejercicio de determinados derechos constitucionales -reunión, manifestación, asociación, sindicación, huelga y asistencia jurídica gratuita- por parte de los extranjeros a la obtención de la autorización de estancia o residencia o de trabajo en España, y, por tanto, circunscriben su disfrute exclusivamente a las personas que se encuentren en una situación de regularidad dentro del país. Con ello se vulneran los artículos 21, 22, 28, 24 y 119, todos ellos de la Constitución, así como los tratados internacionales ratificados por España en materia de derechos y libertades, los cuales tienen la virtualidad establecida en el artículo 10.2 CE. El Abogado del Estado se opone al planteamiento realizado por la parte actora y sostiene la plena constitucionalidad de los preceptos recurridos.
2. Ya, en este punto, es de señalar que las cuestiones planteadas en estos autos han sido ya resueltas por la STC 236/2007, de 7 de noviembre, y la dictada por el Pleno de este Tribunal 259/2007, de 19 de diciembre. De sus fallos, en lo que ahora importa, derivan las siguientes consecuencias: a) En cuanto se impugna el artículo 11.2 de la Ley Orgánica 4/2000, hemos de declarar la extinción de este proceso, por desaparición de su objeto, dado que la última de las citadas Sentencias declara su inconstitucionalidad y nulidad.
b) A la misma conclusión y por la misma razón conduce la STC 236/2007, en la medida en que es objeto del recurso el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 4/2000, en el texto establecido en la Ley Orgánica 8/2000. c) Finalmente, y en cuanto se impugnan los artículos 7.1, 8 y 11.1 de la Ley Orgánica 4/2000, exclusivamente respecto al derecho a sindicarse libremente, en la redacción señalada por la Ley Orgánica 8/2000, puesto que la STC 236/2007 (FJ 17) declara su inconstitucionalidad pero no su nulidad, ha de entenderse que el proceso mantiene su objeto, por lo que, con remisión a su fundamentación jurídica, procedente será también la declaración de inconstitucionalidad sin nulidad.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1677-2001, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura contra la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social y, en consecuencia:
1.º Declarar extinguido el recurso por desaparición sobrevenida del objeto respecto de la impugnación del inciso «cuando estén autorizados a trabajar» del artículo 11.2 y del artículo 22.2, ambos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. 2.º Declarar la inconstitucionalidad, con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 2 c) de los artículos 7.1, 8 y 11.1 (exclusivamente respecto al derecho a sindicarse libremente) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinte de diciembre de dos mil siete.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
Con expresión de mi sincero respeto al parecer de los Magistrados que con su Voto han constituido la mayoría sobre la que se basa la Sentencia, ejerciendo el derecho establecido en el artículo 90.2 LOTC, reitero en este Voto mi discrepancia con la argumentación de la Sentencia y la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 7.1, 8 y 11.1 (exclusivamente respecto del derecho a sindicarse libremente) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, por las mismas razones ya expresadas en mi 2. Es de señalar que las cuestiones planteadas en estos autos han sido ya resueltas por la STC 236/2007, de 7 de noviembre, y la dictada por el Pleno de este Tribunal 259/2007, de 19 de diciembre. De sus fallos, en lo que ahora importa, derivan las siguientes consecuencias Voto particular a la STC 236/2007, de 7 de noviembre, que a fin de evitar repeticiones innecesarias doy aquí por reproducido.
Madrid, a veinte de diciembre de dos mil siete.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.
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