Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
la siguiente
En recurso de inconstitucionalidad núm. 2870/1998, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 44.1, 47.1, 4, 6 y 8, 48, 52.2, 53.2 y el anexo I, B) de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco. Han intervenido el Letrado del Parlamento Vasco en la representación de éste y la Letrada de los Servicios Jurídicos Centrales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la del Gobierno Vasco. Ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Con fecha 25 de junio de 1998 el Abogado del Estado comparece ante el Tribunal en nombre del Presidente del Gobierno e interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 44.1, 47.1, 4, 6 y 8, 48, 52.2, 53.2 y el anexo I, B) de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco.
La argumentación que sustenta el recurso de inconstitucionalidad se resume a continuación:
a) El Abogado del Estado comienza su escrito reproduciendo los preceptos que son objeto de recurso señalando que pueden distribuirse en dos grupos. De un lado, los que incurren en inconstitucionalidad por determinar el órgano competente para realizar la declaración de impacto ambiental respecto de los proyectos y actuaciones del anexo I, B) que sean de competencia estatal. En este primer grupo se integran los arts. 44.1 y 47.1. En el segundo, y por conexión, se incluyen los restantes artículos, a los que se achaca que regulan diversos tipos de actuaciones complementarias de la principal que también invaden las competencias estatales en diversas áreas de actividad.
A continuación se precisa que el único objeto del recurso de inconstitucionalidad es la determinación del órgano ambiental competente en aquellos supuestos en los que la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto de obra o actuación reside en el Estado. Este matiz se resalta por el hecho de que, según el Abogado del Estado, la técnica normativa elegida en la Ley vasca recurrida no distingue, a los efectos de la determinación de la competencia ambiental, las obras o actuaciones de titularidad estatal y las de titularidad autonómica. La fórmula utilizada consiste en que, en relación con todas las obras o actuaciones que se contienen en el anexo I, B) de la Ley impugnada, ésta prevé que el órgano ambiental competente es el de la Comunidad Autónoma vasca, siendo así que en dicho anexo se incluyen todo tipo de obras y actuaciones, estatales y autonómicas. Por tanto, la fundamentación del recurso se dirige contra la atribución al órgano autonómico de la competencia para realizar la declaración de impacto ambiental en relación con las obras y actuaciones estatales, habida cuenta de que dentro del anexo I, B) aparecen supuestos en los que pueden incidir diversos títulos competenciales del Estado, siendo las más relevantes de entre aquellas obras y actuaciones reguladas en dicho anexo, las siguientes:
Los apartados 3.1, 3.2 y 4.1, en cuanto que afectan a proyectos relacionados con la producción y tratamiento de la energía nuclear y el almacenamiento de los residuos radioactivos, cuya gestión y control se encomienda a la Administración del Estado por la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear (arts. 2 y 3), la Ley 15/1980, de 22 de abril, del Consejo de seguridad nuclear (art. 3 y disposición adicional primera), el Real Decreto 1522/1984, de 4 de julio, por el que se autoriza la constitución de la Empresa Nacional de Residuos Radioactivos, S.A. (arts. 1 y 2) y el Real Decreto 1899/1984, de 1 de agosto, por el que se modifica el Real Decreto 2967/1979, de 7 de diciembre, de ordenación de actividades en el ciclo del combustible. La competencia estatal, dice el Abogado del Estado, se conecta con la habilitación contenida en el art. 149.1.25 CE.
Los apartados 6.5 y 7.1, relativos a instalaciones para la extracción de gas natural y petróleo y a refinerías de petróleo bruto, por cuanto la autorización de estas acti-vidades se atribuye a la Administración del Estado en la Ley 21/1974, de 27 de junio, del régimen jurídico de hidrocarburos para su exploración, investigación y explotación (art. 1) y en la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector petrolero (arts. 4 y 10), todo ello, también en este caso, con la cobertura del título competencial fijado en el art. 149.1.25 CE. Los apartados 8.1.6 y 24, relativos a instalaciones para la producción de explosivos y para la recuperación o destrucción de sustancias explosivas, cuya autorización corresponde al Estado en virtud de su competencia ex-clusiva en la materia (art. 149.1.26 CE), en los términos establecidos por el Real Decreto 230/1998, de 26 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de explosivos (arts. 2 y 32). Los apartados 9.1 y 9.2, referidos a determinadas actuaciones en el dominio público marítimo-terrestre donde el Estado tiene atribuidas facultades, con el alcance dado a las mismas por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas [art. 110 g), 111.1 a), b) y c)], como consecuencia de su titularidad demanial (art. 132 CE), y de acuerdo con la STC 149/1991, FJ 7, A, b). Asimismo con carácter genérico, plantea idéntico reparo competencial cualquier otro proyecto del anexo I, B) en el que pueden estar implicadas cualesquiera otras competencias sectoriales del Estado. Este sería el caso de las infraestructuras del transporte (apartado 1), en cuanto a la construcción de puertos de interés general (Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, modificada por la Ley 62/1997, art. 10), carreteras de la red de carreteras del Estado (Ley 25/1988, de 29 de julio, art. 4), aeropuertos de interés general (Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación del aeropuertos civiles, art. 3, y Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por el que se aprueba el Estatuto del Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea), vías ferroviarias de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma y estaciones relativas a transportes por carretera de ámbito supracomunitario (Ley 16/1987, de 30 de julio, de orde-nación de los transportes terrestres, art. 128.1 y 154), competencias estatales las antedichas que se amparan en el art. 149.1.20, 21 y 24 CE. A lo que hay que unir, entre otras actuaciones de competencia estatal, las de obras hidráulicas -apartado 2- de interés general o que afecten a varias Comunidades Autónomas (Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, arts. 15, 21, 22, 44 y 86), cubiertas por el art. 149.1.22 y 24 CE; etc.
b) A continuación, el Abogado del Estado manifiesta que la controversia competencial objeto del presente recurso de inconstitucionalidad se puede considerar zanjada por la STC 13/1998, que resuelve el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno vasco contra el Real Decreto 1131/1988, por el que se aprobó el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental. En dicho conflicto el mencionado Gobierno ya sostuvo su criterio sobre la distribución de competencias en materia de declaración de impacto ambiental, criterio que se mantiene sin matizaciones en los preceptos que ahora se recurren.
Ante ello, el Abogado del Estado señala que se limitará a reproducir la fundamentación de la STC 13/1998, la cual es incompatible y opuesta al contenido de los artículos que ahora se recurren. En este sentido, reproduce el fundamento jurídico 6 de dicha Sentencia en el que, según el Abogado del Estado, se pone de manifiesto la coincidencia de objetos entre el proceso constitucional entonces resuelto y el que ahora se plantea. Tras ello, también reproduce la doctrina contenida en su fundamento jurídico 7, extrayendo de la misma el criterio de que, para el Tribunal, cuando la declaración de impacto ambiental se refiere a obras o actuaciones de competencia estatal no pueden tenerse en cuenta exclusivamente los títulos correspondientes a la materia de «medio ambiente», pues dicha declaración se incardina en el ejercicio de las competencias sustantivas que dan cobertura a las actuaciones sobre las obras o actividades a las que se refiere aquélla. Por tanto, los títulos que reconocen al Estado competencias exclusivas en sectores incluidos en el ámbito del art. 149.1 CE son los que hay que tener en cuenta para resolver la controversia ahora planteada. La STC 13/1998, FJ 8, alude de modo expreso a los títulos competenciales del Estado recogidos en el art. 149.1 CE como ámbitos de encuadramiento de las correspondientes declaraciones de impacto ambiental, de manera que ha de ser la Administración que realiza o autoriza de obra, instalación o actividad la que haga lo propio respecto de la declaración de impacto. c) De acuerdo con ello, el Abogado del Estado sostiene que los arts. 44.1 y 47.1, en conexión con las obras y actuaciones descritas en el anexo I, B) de la Ley vasca 3/1998 objeto de recurso, incurren en inconstitucionalidad, pues atribuyen a la Administración vasca la competencia para emitir la declaración de impacto incluso en relación con obras o actuaciones que sean de la competencia estatal, criterio éste que, además, contradice lo establecido en el art. 5 del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio. d) Partiendo de que esa atribución de competencias se reputa inconstitucional, igual tacha tienen los artículos que reconocen facultades a la Comunidad Autónoma del País Vasco que están relacionadas con tal atribución. Así ocurre con el art. 47, apartados 4, 6 y 8 que se remiten al art. 44 para determinar el plazo de emisión de la declaración, para establecer una prórroga a dicho plazo y para prorrogar el plazo de inicio de ejecución de la obra o actuación. En todos estos casos y siempre que la obra sea de competencia estatal, la competencia correspondiente la tendrá el órgano medioambiental estatal. Del mismo modo, es inconstitucional el art. 48, que atribuye a órganos autonómicos la resolución de discrepancias, pues cuando el órgano sustantivo responsable o autor de las obras o actuaciones sea estatal, también lo será el ambiental, de modo que el órgano de resolución de discrepancias habrá de ser asimismo estatal, concretamente, según el art. 4.2 del Real Decreto legislativo 1302/1986, será el Consejo de Ministros, lo cual es reconocido por la tan citada STC 13/1998 (art. 20 del Reglamento para la ejecución de dicho Real Decreto Legislativo). El art. 52.2 es, asimismo, inconstitucional, porque se refiere a obras o actuaciones que pueden producir efectos medioambientales transfronterizos del anexo I, pues muchas de dichas obras o actuaciones son de competencia estatal. Finalmente, el art. 53.2 es inconstitucional porque atribuye al órgano autonómico previsto en el art. 44 la facultad de suspender en determinadas circunstancias los proyectos autorizados del anexo I, B), muchos de ellos de competencia estatal. El Abogado del Estado termina sus alegaciones solicitando que el Tribunal declare la inconstitucionalidad de los artículos recurridos, solicitando también que se suspendan, ex art. 161.2 CE, en cuanto que sean de aplicación a obras o actuaciones de competencia estatal.
2. Mediante providencia de la Sección Cuarta de 30 de junio de 1998, se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dándose traslado de la demanda y documentos presentados, conforme prevé el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y Parlamento vascos, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. También se acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados y, por último, publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado y en el del País Vasco. 3. El día 20 de julio de 1998 se registra en el Tribunal un escrito del Presidente del Senado mediante el cual se comunica al Tribunal que dicha Cámara se persona en el proceso y ofrece su colaboración. 4. El día 21 de julio de 1998 el Letrado del Parlamento Vasco, en la representación que ostenta, se persona en el proceso y formula sus alegaciones, que se sintetizan seguidamente: a) Con carácter preliminar realiza una serie de pre-cisiones sobre la iniciativa legislativa que culminó en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, objeto de este recurso de inconstitucionalidad.
Así, señala que el proyecto de Ley se presentó en el Parlamento vasco el día 12 de septiembre de 1997 y se publicó en el «Boletín Oficial del Parlamento Vasco» el día 19 de septiembre, detallando a continuación el número de enmiendas que fueron presentadas, las que se incorporaron al proyecto, las que fueron objeto de transacción y las que se rechazaron. Con ello, se dice expresamente en el escrito de alegaciones, se pretende alejar cualquier sospecha de confrontación deliberada en relación con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Una cuestión es legislar sobre una materia controvertida, se precisa, y otra actuar sobre aquéllas en las que ha mediado una Sentencia del Alto Tribunal. Pues, se añade, en el ámbito de la decisión parlamentaria, la cuestión objeto del presente recurso no ha sido materia de debate alguno. Tan sólo una de las 231 enmiendas presentadas, la 171 del Grupo Popular Vasco, afecta el núcleo de artículos a que se refiere el presente recurso, al 52.2, proponiendo que la información, en los supuestos de efectos transfronterizos, fuera facilitada a través de las Autoridades competentes del Estado. El 27 de febrero se aprueba el Dictamen de la Comisión correspondiente, que se convierte en Ley, sin que en el debate se suscitara controversia alguna (salvo la relativa al art. 52.2, ya mencionada) en las cuestiones atinentes a este recurso. Es evidente que la publicación en el «Boletín Oficial del Estado», el día 24 de febrero, de la STC 13/1998, que sirve de fundamento a las pretensiones del recurrente, tan sólo tres días antes de la fecha del Pleno, no dejó margen de maniobra a la Cámara y a los Grupos Parlamentarios que la componen y la Ley se aprueba sin haber tenido oportunidad material de contrastar su contenido con la Sentencia antes referida. Estamos pues en un supuesto de «Sentencia sobrevenida», lo que debe ser tenido en cuenta a los efectos de poner de manifiesto que el legislador vasco en modo alguno ha buscado una confrontación deliberada con el Alto Tribunal. b) En lo relativo a los motivos que determinan, según el escrito de interposición, el recurso de inconstitucionalidad y que se singularizan por el Abogado del Estado en la doctrina contenida en la STC 13/1998, de 22 de enero, la representación procesal del Parlamento vasco no comparte el criterio de aquél pues «la STC 13/1998 presenta suficientes matices en el voto particular que frente a la misma formulan cinco de los doce Magistrados como para sostener la constitucionalidad de los preceptos recurridos». Por tanto, la posición del Parlamento vasco se sustenta en el planteamiento del aludido Voto particular, planteamiento que se da por reproducido. En cuanto a la petición de suspensión de los preceptos recurridos, el Letrado del Parlamento vasco anuncia que, salvo cambios legales o jurisprudenciales, no se opondrá al mantenimiento de la suspensión. Por todo lo cual, solicita que el Tribunal declare la constitucionalidad de los preceptos recurridos.
5. El día 22 de julio de 1998 comparece en el proceso, mediante el correspondiente escrito, la Letrada de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en representación del Gobierno de esta Comunidad, y formula sus alegaciones en un sentido plenamente coincidente con las presentadas por el Letrado del Parlamento Vasco, que se han resumido en el antecedente cuarto, por lo que procede remitirse a éste.
6. El día 30 de julio de 1998 se registra en el Tribunal escrito del Presidente del Congreso de los Diputados mediante el cual se comunica que la Cámara no se persona en el proceso ni formula alegaciones. 7. Por providencia de la Sección Cuarta de 8 de octubre de 1998 se acuerda oír a las partes del proceso para que, estando próximo a finalizar el plazo de cinco meses desde que, ex art. 161.2 CE, se produjo la suspensión de los artículos recurridos, se pronuncien acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
El trámite fue evacuado por el Abogado del Estado con fecha 19 de octubre de 1998, solicitando al Tribunal que se mantuviera la suspensión de los preceptos impugnados. La Letrada de la Comunidad Autónoma hizo lo propio con fecha 20 de octubre de 1998, manifestando que nada tiene que alegar, en concordancia con lo ya expuesto en su «contestación a la demanda». La representación del Parlamento vasco no hizo alegaciones en el incidente.
8. Por ATC 259/1998, de 24 de noviembre, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión de los artículos recurridos. 9. Por providencia de 28 de marzo de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 30 del mismo mes y año.
1. El Presidente del Gobierno interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 44.1, 47.1, 4, 6 y 8, 48, 52.2, 53.2 y anexo I B) de la Ley 3/1998 de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, siendo ya de destacar que el ámbito objetivo del recurso se circunscribe a la aplicación de dichos preceptos a las obras y actividades cuya realización o autorización sean de la competencia estatal al amparo de los diversos títulos competenciales establecidos en el art. 149.1 de la Constitución.
Los preceptos impugnados regulan aspectos diversos de la declaración de impacto ambiental a que deben someterse determinadas obras y actividades. El motivo de la impugnación lo fundamenta el Abogado del Estado en que algunos de dichos preceptos (arts. 44.1 y 47.1) atribuyen la competencia para la emisión de la aludida declaración al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y ello sin distinguir entre los diferentes tipos de obras y actividades, de modo que si bien dicha atribución competencial no resulta reprochable cuando aquéllas sean de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sin embargo opera de modo indebido respecto de las que deban ser autorizadas o realizadas por el Estado a partir de los diferentes títulos competenciales previstos en el art. 149.1 CE. Los restantes artículos recurridos infringen, asimismo, según el Abogado del Estado, el orden constitucional de competencias por atribuir también a la Comunidad Autónoma diversas facultades conexas con la declaración de impacto ambiental. Importa destacar, por último, que el Abogado del Estado considera que este recurso de alcance competencial es idéntico en su objeto al conflicto positivo de competencia resuelto por la STC 13/1998, de 22 de enero, la cual se pronunció sobre las cuestiones ahora debatidas, haciéndolo de modo favorable al Estado. Por ello, indica el Abogado del Estado que «se va a limitar a reproducir la parte de la fundamentación jurídica de la Sentencia citada que establece el régimen constitucional de distribución de competencias en la materia, que es directa y palmariamente incompatible y opuesta al contenido de los preceptos» aquí impugnados. Por su parte, las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno Vascos ponen de relieve que la Ley recurrida vio la luz de modo casi simultáneo a la referida STC 13/1998, lo que impidió tener en cuenta sus consideraciones. Se trata de «un supuesto de Sentencia sobrevenida», lo que evidencia que «el legislador vasco en modo alguno ha buscado ... una confrontación deliberada con» el Tribunal Constitucional. Pese a ello interesan la declaración de constitucionalidad de los preceptos recurridos, basándose en los argumentos del Voto par-ticular de la referida Sentencia y que se limitan a dar «ahora por reproducidos».
2. El Abogado del Estado y los Letrados del Parlamento y del Gobierno Vasco han expresado la coincidencia existente entre la cuestión debatida en este recurso de inconstitucionalidad y la suscitada en el conflicto positivo de competencia promovido por el propio Gobierno Vasco contra el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que aprobó el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, conflicto resuelto por la STC 13/1998, de 22 de enero.
Para apreciar si verdaderamente se produce tal identidad, conviene recordar la controversia planteada respecto del Real Decreto 1131/1988, que se suscitó del modo siguiente:
a) «La normativa estatal objeto de análisis, en los términos expuestos, para dilucidar el presente conflicto competencial, tiene por finalidad incorporar a nuestro Derecho interno la ya citada Directiva comunitaria 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, concerniente a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos, públicos y privados, sobre el medio ambiente (recientemente objeto de modificación parcial por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997). Esa disposición comunitaria establece, con carácter de instrumento único y generalizado para todos los Estados miembros, la denominada "evaluación de impacto ambiental" como técnica de protección ambiental de carácter anticipado o preventivo ... dirigida a introducir la variable ambiental en la ejecución de proyectos tanto de obras y actividades públicas como de obras y actividades promovidas por particulares» (STC 13/1998, FJ 3).
b) «Tal procedimiento evaluatorio se establece con carácter preceptivo cuando concurran los dos siguientes requisitos: a) que se trate de obras o actividades, tanto públicas como privadas, comprendidas en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, y b) que la ejecución de la obra, instalación o actividad catalogada requiera la intervención administrativa previa, mediante autorización o aprobación del correspondiente proyecto a cargo del ente público que sea competente, a tenor de la legislación sectorial aplicable» (STC 13/1998, FJ 4). c) «Los proyectos cuya repercusión ambiental debe ser evaluada antes de su adopción, por encontrarse incluidos en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, comprenden la construcción de autopistas y autovías, de líneas de ferrocarril de largo recorrido, y de aeropuertos y puertos de determinada envergadura, las grandes presas, las refinerías de petróleo, las centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de cierta potencia, las plantas siderúrgicas integrales, las instalaciones productoras de amianto o productos derivados, las instalaciones químicas integrales, las instalaciones de residuos radiactivos, así como las de residuos tóxicos y peligrosos, la extracción a cielo abierto de minerales, y las primeras repoblaciones forestales cuando entrañen riesgos de graves transformaciones ecológicas negativas» (STC 13/1998, FJ 5). d) En el conflicto entonces planteado no se discutió «sobre la figura ni el alcance de la evaluación de impacto ambiental. Ninguno de los aspectos sustantivos de la normativa estatal ha sido impugnado. La controversia se limita a los aspectos competenciales de las normas que, entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE, ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un "órgano ambiental" distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una "declaración de impacto ambiental", en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma» (STC 13/1998, FJ 6).
3. Una vez recordado con precisión el marco de la controversia atinente al Real Decreto 1131/1988, debemos hacer lo propio con el de la que debemos ahora resolver y para ello habrá que examinar la Ley vasca recurrida, siquiera sea someramente.
La Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, según su exposición de motivos, «nace de la necesidad de concretar una voluntad colectiva de entender el medio ambiente, jerarquizando objetivos comunes de la política ambiental, articulando competencias y diseñando, a tal fin, procedimientos e instrumentos adecuados» y, en consecuencia, establece el marco normativo general de la protección del medio ambiente en la Comunidad Autónoma vasca (art. 1). Limitándonos a la cuestión que aquí interesa, la «evaluación de impacto ambiental», la propia exposición de motivos manifiesta que la Ley «diseña un sistema que permitirá estimar los efectos que sobre el medio ambiente puedan derivarse de la ejecución de los planes y proyectos que se relacionan en el Anexo I de la Ley, estableciéndose a tal efecto un procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental de planes a través del cual se evaluarán adecuadamente las posibles alternativas y se estimará la repercusión ambiental acumulada y conjunta de los proyectos en ellos contemplados, un procedimiento de evaluación individualizada de impacto ambiental de proyectos y un procedimiento de evaluación simplificada para aquellas actuaciones en las que por su menor envergadura e incidencia en el entorno se requiera de un procedimiento de menor complejidad». Ya veremos cómo, de estos procedimientos de evaluación ambiental, sólo el segundo de ellos se cuestiona en este proceso. Entrando ya en su articulado, el título III, capítulo II de la Ley 3/1998 regula la evaluación de impacto ambiental, definiéndola como «el conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar y corregir los efectos que sobre el medio ambiente pueden ser originados por la ejecución de los planes y proyectos contenidos en el Anexo I de esta Ley» (art. 40). Profundizando en la regulación que la Ley realiza de la evaluación de impacto ambiental desde la perspectiva que interesa para la resolución de este recurso de inconstitucionalidad, se aprecia lo siguiente:
a) «Deberán someterse preceptivamente al correspondiente procedimiento de evaluación de impacto ambiental los planes y proyectos, bien fueran públicos o privados, que, encontrándose recogidos en el Anexo I de esta Ley, se pretendan llevar a cabo en el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco» (art. 41).
b) Se configuran tres procedimientos para la evaluación de impacto ambiental (art. 43): la evaluación conjunta, dirigida a valorar los efectos que sobre el medio ambiente puede producir la aplicación de un plan [en concreto, se trata de los planes de ordenación territorial y urbanísticos que se detallan en el anexo I A), que no han sido recurridos], la evaluación individualizada, relativa a los proyectos de obras y actuaciones que se relacionan en el anexo I B), que constituye, justamente, el objeto del recurso, y la evaluación simplificada, que valora los efectos de proyectos de menor incidencia, la cual tampoco es objeto de controversia. c) La «evaluación individualizada de impacto ambiental» afecta a todos «los proyectos contemplados en el apartado B) del Anexo I de esta Ley» (art. 47.1). Dicho anexo ha sido impugnado en su totalidad «en cuanto se refiere a obras o actividades de competencia estatal». La mera lectura de las actuaciones recogidas en dicho anexo I B) pone de manifiesto la relación existente entre las mismas y las que se recogen en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, desarrollado, a su vez, por el anexo II del Real Decreto 1131/1988, que fue objeto de enjuiciamiento en nuestra STC 13/1998, y que hemos recogido en el anterior fundamento jurídico -apartado c). Así, el anexo al que se refieren estos autos incluye la construcción de autopistas y autovías, la construcción de vías ferroviarias y otras infraestructuras de transporte de pasajeros; puertos comerciales y pesqueros, aeropuertos y sus accesos; proyectos de infraestructura hidráulica, incluidas grandes presas, encauzamientos fluviales, centrales hidroeléctricas y trasvases de recursos hídricos; proyectos de infraestructuras para la generación, transporte y distribución de energía, entre ellos las correspondientes a centrales térmicas, instalaciones de energía nuclear e instalaciones de residuos radiactivos; instalaciones para la extracción de gas natural y petróleo y refinerías; proyectos de instalaciones químicas utilizables, entre otros fines, para la producción de explosivos; etc. Tal relación es reconocida, por lo demás, por la propia Ley vasca recurrida, que dispone la aplicación de la «evaluación individualizada del impacto ambiental» a «los proyectos contenidos en el Anexo I, B)» -art. 45- precisamente «de acuerdo con el procedimiento contemplado en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio y su normativa de desarrollo» (art. 43.b). d) En este recurso de inconstitucionalidad tampoco se discute la regulación de la evaluación de impacto ambiental por su contenido sustantivo o material, sino la Administración que resulta competente para emitir el informe y la declaración de impacto respecto de las actividades reguladas en el anexo I B). En suma, se rechaza que sea «el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma» (arts. 44.1 y 47.1), el que emita la declaración de impacto ambiental y asuma también las restantes facultades complementarias y accesorias a dicha declaración «en cuanto se refiere a obras o actividades de competencia estatal». Importa destacar también la relevancia que tiene la determinación del órgano ambiental competente (en la Ley impugnada, art. 44.1, el autonómico) para emitir la declaración de impacto ambiental en el seno del procedimiento de realización de las obras o actuaciones que se regulan en la Ley vasca 3/1998, pues dicha evaluación «tendrá efectos vinculantes en lo relativo a las medidas y condiciones para la ejecución de los proyectos contemplados en el apartado B) del Anexo I, así como respecto a la imposibilidad de su ejecución como consecuencia de una declaración desfavorable» (art. 47.2), estando previsto que las discrepancias entre el órgano materialmente competente y el órgano autonómico competente para la formulación de la declaración de impacto, «serán resueltas por el Gobierno de la Comunidad Autónoma o en su caso por la Diputación Foral correspondiente» (art. 48).
4. Todo lo expuesto nos conduce a apreciar, efectivamente, la coincidencia de la cuestión debatida, ya señalada por las partes que litigan en este proceso, en el conflicto resuelto por la STC 13/1998 y en el presente recurso de inconstitucionalidad. En definitiva, también aquí se discute cuál haya de ser el órgano ambiental competente, estatal o autonómico, para emitir la declaración de impacto en el supuesto de obras y actividades [las recogidas en el anexo I B) de la Ley vasca] que sean de la competencia estatal, toda vez que el texto del anexo impugnado no permite distinguir entre este tipo de obras y actuaciones y las que sean de la competencia sustantiva de la Comunidad autónoma vasca.
Una vez alcanzada la conclusión de que estamos en un caso que reitera una controversia ya planteada y resuelta, hemos de recordar los criterios que configuraron la ratio decidendi de la mencionada Sentencia y que han sido ya expresamente asumidos por el legislador, que en la exposición de motivos de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, subraya que «se incluyen en el art. 5 del Real Decreto Legislativo los cambios necesarios para adaptar la legislación estatal a los criterios recogidos en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de enero de 1998». El texto de dicho precepto ha quedado redactado así: «1. A efectos de lo establecido en este Real Decreto Legislativo y, en su caso, en la legislación de las Comunidades Autónomas, el Ministerio de Medio Ambiente será órgano ambiental en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado.-2. Cuando se trate de proyectos distintos a los señalados en el apartado 1, será órgano ambiental el que determine cada Comunidad Autónoma en su respectivo ámbito territorial.-3. Cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración de impacto ambiental, será consultado preceptivamente el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto». Y los ya anunciados criterios de la indicada STC 13/1998 fueron los siguientes:
a) «El conflicto sometido a nuestro conocimiento en este proceso constitucional no puede ser resuelto atendiendo exclusivamente al reparto competencial sobre el medio ambiente -art. 11.1 a) EAPV y art. 149.1.23 CE. Como hemos visto antes, la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal, que condiciona (ahora o en el próximo futuro) la práctica totalidad de la actuación estatal que se materializa físicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas. Asimismo, no se puede ignorar que la declaración de impacto ambiental determina "la conveniencia o no de realizar el proyecto" y, en caso afirmativo, debe fijar "las condiciones en que debe realizarse"; a su vez, el contenido de la declaración está llamado a integrarse en la autorización que concederá el órgano titular de la competencia sustantiva sobre el proyecto, formando sus condiciones "un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto", como señala el art. 18, apartado 1 y 2, del Reglamento.
La evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia. Muchas de esas obras, instalaciones y actividades forman parte de materias sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo "carácter complejo y multidisciplinar afecta a los más variados sectores del ordenamiento" (STC 64/1982, FJ 3)» (STC 13/1998, FJ 7). b) «El reparto competencial en esta materia -art, 11.1 a) EAPV y art. 149.1.23 CE- sólo resulta determinante respecto a aquellas intervenciones administrativas cuya razón de ser consiste en la protección del medio ambiente: es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad y efecto la preservación y la restauración del ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el caso de la autorización de actividades calificadas. Pero cuando la Administración general del Estado ejerce sus competencias exclusivas en distintos ámbitos materiales, como son administración de justicia, aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones eléctricas, obras públicas de interés general, minas y energía, patrimonio cultural y seguridad pública, hay que atenerse a la distribución de competencias que efectúan los Estatutos de Autonomía en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números 4, 20, 21, 22, 24, 25, 28 y 29 del apartado 1 de ese art. 149)» (STC 13/1998, FJ 8). c) «Por consiguiente, es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa impugnada confíe la evaluación del impacto ambiental a la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad. La Administración está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando asegura que el organismo o la empresa que promueve la obra u otra actividad proyectada realiza el estudio de impacto ambiental, cuando somete el proyecto, y el estudio de impacto, a información pública, cuando realiza consultas con otras autoridades, y les pide informes, y cuando finalmente, a la vista del resultado del estudio, de las alegaciones de los particulares y de los puntos de vista de los restantes Departamentos y Administraciones públicas, formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto» (STC 13/1998, FJ 8). d) «La conclusión anterior, empero, no puede hacer olvidar las competencias que ostenta el País Vasco, tanto sobre su medio ambiente como otras no menos significativas: la ordenación del territorio y el urbanismo, con carácter general (art. 10.31 EAPV) y, eventualmente, la competencia correlativa a la ejercida en cada caso por la Administración estatal: aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones eléctricas, obras públicas, minas y energía, patrimonio histórico, montes, agricultura, pesca y caza, industria, vivienda, turismo y ocio, etc., que son materias que le competen en los términos previstos por su Estatuto de Autonomía (núms. 8, 9, 10, 11, 19, 30, 31, 32, 33, 34 y 36 del art. 10 EAPV)». El reconocimiento de este dato nos hizo apreciar que «cuando la Administración general del Estado ejerce sus competencias sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, debe ejercerlas siempre atendiendo los puntos de vista de ésta (SSTC 56/1986, 103/1989, 149/1991, 102/1995 y concordantes), y cumpliendo el deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías» (STC 13/1998, FJ 9). Esta apreciación general la concretábamos después, señalando que la Comunidad Autónoma vasca debe intervenir de dos modos en el procedimiento de evaluación ambiental en las materias de competencia estatal que afecten a su territorio. En primer lugar, mediante «las consultas entre las dos Administraciones, antes incluso de formularse el estudio técnico de impacto ambiental» (FJ 10). Y, en segundo lugar, recabando el Estado de la Administración vasca los informes correspondientes «antes de formular la declaración de impacto ambiental ... informes cuyo contenido debe ser ponderado expresamente por la autoridad estatal que formule la declaración de impacto ambiental y, en su caso, por la autoridad que adopte la decisión final sobre el proyecto, asumiendo sus conclusiones o exponiendo las razones de discrepancia por las que no pueden ser aceptadas» (STC 13/1998, FJ 11).
5. De acuerdo con lo expuesto, podemos iniciar ya el estudio de los preceptos impugnados, distinguiendo al efecto dos grupos de preceptos (todos ellos en conexión con el anexo I.B). De un lado, los arts. 44.1 y 47.1 y, de otro, los arts. 47.4, 6 y 8, 48, 52.2 y 53.2.
a) Los arts. 44.1 y 47.1 disponen lo siguiente: «Art. 44. Competencias. 1. A los efectos de lo previsto en los arts. 46 y 47 se entenderá como órgano competente para la emisión del informe y de la declaración de impacto ambiental el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma.»
«Art. 47. Evaluación individualizada de impacto ambiental.
1. Con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización o, en su caso, autorización de los proyectos contemplados en el apartado B) del Anexo I de esta Ley, éstos se someterán a un procedimiento de evaluación individualizada que culminará con una declaración de impacto ambiental del órgano competente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 y determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de tal actuación y, en caso afirmativo, fijará las condiciones en que deba realizarse.»
Para el Abogado del Estado estos preceptos vulneran el orden constitucional de competencias por atribuir a un órgano de la Comunidad Autónoma del País Vasco la declaración de impacto ambiental correspondiente a las obras y actuaciones incluidas en el anexo I B) de la Ley recurrida, incluso cuando dichas obras y actuaciones sean de la competencia estatal por conectarse con alguna de las previsiones del art. 149.1 CE, supuesto éste, subraya el recurrente, en el que, como reconoció la STC 13/1998, el órgano que debe formular la declaración de impacto ambiental debe ser estatal.
Las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno Vasco consideran que la atribución competencial impugnada se acomoda al orden constitucional de competencias, de acuerdo con los razonamientos del Voto particular emitido en la STC 13/1998. Sobre esta base, hemos de concluir que asiste razón al Abogado del Estado: el listado de actividades contenido en el anexo I B) no distingue entre las que sean de competencia estatal -las que puedan resultar cubiertas por los títulos competenciales del art. 149.1 CE: 20, 21, 22, 24, 25, 26, etc.- o autonómica, por lo que, al ser de aplicación a ambas la atribución competencial impugnada, se vulneran las competencias el Estado respecto de las primeras, de acuerdo con la doctrina reproducida en el fundamento jurídico 4. En suma, la declaración de impacto ambiental correspondiente a las obras y actuaciones de competencia estatal debe ser emitida por el órgano estatal competente, previas las actuaciones de colaboración a que hemos hecho referencia. Por tanto, los arts. 44.1 y 47.1 conculcan las competencias del Estado para los supuestos señalados.
b) Los arts. 47.4, 6 y 8, 48, 52.2 y 53.2 prevén:
«Art. 47. Evaluación individualizada de impacto ambiental.
4. El plazo máximo para la emisión de la declaración de impacto ambiental será de cuatro meses a contar desde la remisión del estudio de impacto ambiental al órgano competente de cuerdo con lo dispuesto en el ar-tículo 44. Transcurrido dicho plazo sin que existiera pronunciamiento expreso podrá proseguirse con el proce-dimiento.
6. El órgano competente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44, podrá prorrogar, mediante resolución motivada, los plazos para la emisión de la declaración de impacto ambiental a los que se refieren los apartados 4 y 5 del presente artículo. 8. La declaración de impacto ambiental contendrá un plazo para el inicio de la ejecución de los proyectos, transcurrido el cual sin haberse procedido al mismo, por causas imputables a su promotor, aquélla perderá toda su eficacia. No obstante, si existieran causas debidamente justificadas, el órgano competente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44, podrá prorrogar al plazo de inicio de ejecución.»
«Art. 48. Resolución de discrepancias. Las discrepancias que pudieran generarse entre los órganos citados en el apartado primero del artículo anterior serán resueltas por el Gobierno de la Comunidad Autónoma o en su caso por la Diputación Foral correspondiente.» «Art. 52. Relaciones intercomunitarias y transfron-terizas. 2. En el supuesto de que la ejecución de las actuaciones contempladas en el Anexo I de esta Ley causara efectos transfronterizos sobre el medio ambiente de otro Estado, el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma facilitará a las autoridades competentes del territorio afectado el estudio de impacto ambiental que a tal efecto se elabore.» «Art. 53. Inspección y control. 2. El órgano competente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 podrá ordenar la suspensión de la ejecución de los proyectos ya autorizados contemplados en el apartado B) del Anexo I, cuando no hubiera tenido lugar la preceptiva evaluación o se descubra falseamiento, manipulación u ocultación de datos en el procedimiento de evaluación, así como un incumplimiento o transgresión de las condiciones ambientales contempladas en la declaración.»
Reprocha el Abogado del Estado a todos estos preceptos que atribuyan al órgano ambiental competente de la Comunidad Autónoma del País Vasco facultades de carácter ejecutivo que son complementarias de la declaración de impacto, por lo que cuando ésta corresponde a un órgano estatal ha de ser el propio Estado el titular de la competencia prevista en cada uno de aquéllos.
Efectivamente, así resulta de la aplicación de la ratio decidendi que ya hemos expuesto, pues las funciones objeto de controversia son complemento natural inseparable de la facultad principal ya reconocida al Estado (plazo para emitir la declaración de impacto y prórroga del mismo, establecimiento de plazo para la ejecución de proyectos y eventuales prórrogas, en su caso, resolución de discrepancias, traslado de información a otro Estado y suspensión de la ejecución de los proyectos). Y es de añadir que las mencionadas funciones se inscriben en un procedimiento de tramitación de la declaración de impacto, que cuando se refiera a obras y actuaciones de competencia estatal sólo puede ser regulado por el propio Estado, de acuerdo con nuestra doctrina sobre la competencia para regular los procedimientos administrativos especiales. En efecto, «hemos matizado que sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las leyes generales sobre la materia ... coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración» [STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), con cita de las SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, y 98/2001, de 5 de abril, y otras muchas]. Por tanto, los arts. 47.4, 6 y 8, 48, 52.2 y 53.2 infringen las competencias del Estado, cuando se refieren a obras y actuaciones de su competencia.
6. Queda aún precisar cuál sea el alcance de nuestro fallo.
Ya hemos visto que todos los artículos impugnados, en su aplicación a las actividades relacionadas en el anexo I B), vulneran las competencias del Estado cuando se trate de obras y actuaciones de su competencia exclusiva, según lo previsto en el art. 149.1 CE.
Sin embargo, ninguna tacha de orden competencial puede atribuirse a los preceptos legales recurridos en relación con el anexo I B), y así lo admite el Abogado del Estado, cuando las actividades en él recogidas se refieran a las numerosas materias en las que la Comunidad Autónoma del País Vasco haya asumido estatutariamente las competencias normativas y de ejecución. De aquí se sigue que la tacha de inconstitucionalidad apreciada no puede determinar en modo alguno la declaración de nulidad, pues existen ámbitos materiales en los que los preceptos recurridos en su relación con el anexo I B) resultan ajenos a todo reproche de orden competencial, siendo por tanto de concluir que aquéllos no vulneran el orden constitucional de competencias cuando se proyecten únicamente sobre obras y actuaciones de la competencia sustantiva de la Comunidad Autónoma vasca.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
Estimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco y, en consecuencia, declarar que los artículos 44.1, 47.1, 4, 6 y 8, 48, 52.2 y 53.2, en su conexión con el anexo I B), vulneran las competencias del Estado, y son por tanto inconstitucionales exclusivamente en cuanto se refieren a obras o actuaciones competencia de éste. Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado». Dada en Madrid, a treinta de marzo de dos mil seis.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
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