Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 2084/95 y 3406/97, planteadas, respectivamente, por la Sección Decimocuarta y la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona en relación con el art. 29.2 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria, por posible vulneración del derecho de propiedad. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 7 de junio de 1995 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito del Presidente de la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sección, de 14 de febrero de 1995, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 29.2 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria (LGP), por posible vulneración del derecho de propiedad (art. 33.1 CE).
2. La cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso de apelación núm. 828/93 promovido por el Abogado del Estado contra la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 7 de Barcelona, de 4 de septiembre de 1993, recaída en los autos del juicio declarativo de menor cuantía núm. 1495/92, que desestimó la demanda interpuesta por aquél contra la Caja de Pensiones para la Vejez y de Ahorros de Cataluña y Baleares (Caixa) y absolvió a esta entidad de la pretensión actora de que, con base en el art. 29.2 de la Ley general presupuestaria de 4 de enero de 1977, se declarase la obligación de la demandada de entregar al Estado los depósitos abandonados durante veinte años y se la condenara a entregarle todos aquellos saldos en que dicho plazo se hubiera cumplido con posterioridad a la promulgación del citado texto legal.
Celebrada la vista del recurso de apelación, la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona, con suspensión del término para dictar Sentencia, acordó por providencia de 16 de enero de 1995 oír a las partes, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, por un plazo común de diez días, para que formulasen las alegaciones que tuvieran por conveniente respecto «al posible planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 29.2 de la L.G. Presupuestaria, en relación con el art. 33 CE, en cuanto lesiona el derecho de propiedad la declaración de abandono de valores, dinero y demás bienes muebles constituidos en depósito, voluntario o necesario en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras, por no practicarse gestión por los interesados que implique el derecho de propiedad durante 20 años». En el trámite de alegaciones conferido la representación procesal de la Caja de Pensiones para la Vejez y de Ahorros de Cataluña y Baleares (Caixa) interesó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que el Abogado del Estado se opuso al mismo.
3. Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la Sala planteó por Auto de 14 de febrero de 1995 cuestión de inconstitucionalidad, registrada con el núm. 550/95, que fue inadmitida a trámite por ATC 136/1995, de 9 de mayo, por haberse omitido el trámite de audiencia previa al Ministerio Fiscal (art. 35.2 LOTC).
Recibido el anterior Auto, la Sala, por providencia de 16 de mayo de 1995, acordó dar trámite de audiencia al Ministerio Fiscal por plazo de diez días para que realizase las alegaciones que estimara convenientes en relación al posible planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Evacuado por el Ministerio Fiscal el trámite de alegaciones mediante escrito de fecha 24 de mayo de 1995, en el que no se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la Sala, por providencia de 26 de mayo de 1995, acordó tener por «subsanado el defecto sufrido» y remitir «nuevamente al Tribunal Constitucional, testimonio de las actuaciones a los efectos de lo acordado en el auto de esta Sala de 14 de febrero de 1995».
4. En el Auto de planteamiento de la cuestión, de fecha 14 de febrero de 1995, el órgano judicial proponente realiza, en síntesis, las siguientes consideraciones: a) Comienza por referirse a los requisitos procesales arbitrados en el art. 35 LOTC para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, manifestando al respecto que el precepto cuestionado tiene rango legal, así como que es la norma aplicable al caso y que de su validez depende el fallo del proceso, pues en él se sustenta jurídicamente la petición del Estado de que le sean entregados los saldos abandonados en poder de la Caixa.
Delimita a continuación el objeto de la duda de constitucionalidad, que circunscribe a la pretensión de la litis, es decir, a la declaración dominical de los saldos de cuentas corrientes o de imposiciones de cualquier naturaleza, no extendiéndose, por tanto, a la declaración dominical de los «valores y demás bienes muebles» a los que se refiere el art. 29.2 LGP. b) En cuanto al tema de fondo planteado el órgano judicial proponente, tras aludir a la configuración constitucional del derecho de propiedad (art. 33.1 CE), con cita de la doctrina recogida en la STC 37/1987, de 26 de marzo, entiende que el art. 29.2 LGP traspasa los límites de razonabilidad y proporcionalidad en la atribución legal al Estado de los saldos de las cuentas corrientes, ya que actúa sobre bienes con titular conocido y regula una presunción legal de abandono, sin valorar que dichos saldos siguen prestando una función social provechosa para la riqueza nacional, pues al titular le producen beneficios, el Estado obtiene ingresos a través de las obligadas retenciones y la entidad financiera con el pasivo obtenido destina el numerario a inversiones productivas. No se trata, advierte, de cuestionar la constitucionalidad en abstracto de la adquisición por el Estado de los bienes que por atribución legal le correspondan (art. 19 Ley del patrimonio del Estado, en adelante LPE) y, más concretamente, los abandonados o que estuvieran vacantes y sin dueño conocido. Derecho éste que constituía una regalía conforme al Decreto de Carlos III de 7 de noviembre de 1785 (Novísima Recopilación 10.22.6) y que luego pasó al Estado mediante la Ley de 9 de mayo de 1835. La posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada deriva de que, siendo atribuibles al Estado determinados bienes por Ley, vulnera el derecho de propiedad, al apropiarse el Estado de bienes de titulares conocidos con fundamento en unos presupuestos desajustados y sin la debida proporción. En efecto, el art. 29.2 LGP reputa los referidos saldos como «abandonados por su titular....[cuando]... en el plazo de veinte años no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad». Es cierto que la propiedad no es ilimitada y que la función social puede delimitar su contenido (art. 33.2 CE), por lo que puede estimarse que de una noción negativa de límites se puede pasar a un concepto positivo del deber de gestión de los bienes de manera más beneficiosa para la comunidad, que obliga a un facere por el particular. Ahora bien tales afirmaciones han de ser utilizadas con suma cautela, en tanto que la no gestión y el abandono, siendo conceptos paralelos, que no idénticos, han de fundarse para estimar constitucional la atribución legal al Estado en un juicio de razonabilidad, pues de lo contrario podría legitimarse una privación singular de los bienes que bajo la veste de una norma legal no proporcionada a la función social de la propiedad se convierta en una expropiación de hecho y sin causa legítima. El vínculo cliente-entidad financiera es una relación jurídico-privada, de Derecho mercantil, que se rige por las estipulaciones de las partes y los usos del comercio. Puede ser de duración indefinida y tiene unas modalidades diversas en las que la gestión del dinero depositado es encargado a la entidad financiera. No se encuentra el particular obligado a realizar ninguna gestión, sino que es la depositaria quien se obliga a la productividad del bien y con base en ello abona unos intereses y carga comisiones. Éstos se pactan en el momento de la suscripción de la cuenta corriente o la imposición a plazo y, consecuentemente, el dinero depositado produce unos rendimientos. No puede entenderse abandonado un bien que cumple la función social de productividad en manos de la gestora y que también al erario público y al particular, sin necesidad de realizar gestión, les rinde unos beneficios. Por tanto el deber de gestión no puede por imperativo de Ley invertirse y con dicho pretexto, sin causa legítima, concluir que se ha abandonado el bien. El Abogado del Estado en su escrito de demanda se refiere al concepto de no gestión, que en el caso examinado se presenta con contenido difuso y de difícil precisión. En este sentido dice que «debe plantearse, sin embargo, si la mera petición de noticias puede entenderse como un acto de gestión interruptivo del plazo de 20 años. Tan solo puede considerarse así cuando la petición es expresa durante el transcurso de dicho plazo, sin que el envío de noticias no pedidas por parte del Banco o de la Caja de Ahorros pueda considerarse interrupción del mencionado plazo. Tampoco puede incluirse en esta petición de noticias los datos que manda la Caja de Ahorros de oficio para que el titular de la cuenta pueda incluirlos en sus declaraciones de renta y patrimonio, pues dicho envío se produce sin que sea expresamente solicitado». Las transcritas aseveraciones del Abogado del Estado suscitan al órgano promotor los siguientes interrogantes: ¿La gestión de la entidad financiera y su destino en inversiones determinadas cumple la función social, con independencia de su gestión por el particular? ¿La petición de noticias expresa del particular sería razón suficiente para diluir la función social? ¿El hecho de que el particular, sin realizar gestión alguna, incluyera saldos y las correspondientes retenciones que son ingresados, de oficio, en el erario público, en su declaración de la renta o patrimonio sería un acto de gestión, sin que solicitara la comunicación expresa para su inclusión en las declaraciones de renta o patrimonio? En consecuencia, sin examinar siquiera las diversas modalidades de contratos bancarios que pueden pactarse entre cliente y entidad financiera y cuyo saldo se solicita que sea atribuido o transferido al Estado, la no gestión del titular no es razón suficiente ni proporcionada, en opinión de la Sala, para la atribución legal a favor del Estado de los saldos. Incluso en algunas operaciones, como en las imposiciones a plazo, renovables automáticamente por lapsos determinados a tenor de la cláusulas pactadas, se ha considerado que la propiedad de lo entregado pasa al dominio del depositario y la obligación de custodia se convierte en una obligación de disponibilidad de la cantidad (STS de 19 de septiembre de 1987), de modo que los saldos de dichas cuentas son un crédito a favor del cliente, y el Estado al solicitarlos pretende efectuar una subrogación en virtud de una falta de gestión que ni puede imponerse, ni razonablemente cabe estimar que constituya un abandono de su derecho de propiedad. El negocio jurídico entre dos partes contratantes no puede resolverse por una decisión imperativa del Estado en tanto sigue vigente el contenido pactado. c) Dado que el Estado no guarda relación jurídica ni posesoria con las cuentas corrientes, el órgano judicial proponente no estima aceptables para dejar de plantear la cuestión de inconstitucionalidad las normas relativas a la prescripción como forma de adquisición del dominio y el trato menos favorable de protección, en orden a los lapsos temporales, con referencia a los bienes muebles en relación con los inmuebles. Es la atribución de Ley (art. 19.1 LPE) el modo de adquisición del bien en el caso examinado y no las otras modalidades establecidas en la norma (titulo oneroso, herencia, ocupación, prescripción). Además para actuar una prescripción no basta el transcurso del tiempo, sino que ha de concurrir una determinada relación con la cosa que deslegitime al titular. En este caso el Estado se interfiere en un negocio jurídico privado, sin que tal interferencia quede legitimada por el art. 128.2 CE, que reconoce al Estado la iniciativa pública de la actividad económica, en tanto que el dinero continua siendo productivo, en poder de la Caja o Banco que lo gestiona y cumple un interés general. Ciertamente el plazo de veinte años podría estimarse proporcionado para deducir que el titular en algunos casos lo ha dejado abandonado, bien por ser de pequeña cuantía, bien por fallecimiento sin dejar herederos. No obstante para que el Estado sea declarado heredero se requieren unos presupuestos y el cumplimiento de unos trámites ante la jurisdicción civil. Asimismo no puede convertirse una hipótesis o conjetura en un juicio de certeza y posteriormente en una presunción legal iuris et de iure de abandono para estimar que los citados saldos no gestionados por el titular durante veinte años son, por atribución legal, del Estado. En el actual panorama financiero existen modalidades de ahorro en que el particular no realiza ninguna gestión, incluso durante plazos superiores a los veinte años, sin que por ello se haya de atribuir al Estado su propiedad. El cliente deposita su dinero en valores o en fondos de pensiones o activos monetarios y no precisa efectuar gestión, puesto que a mayor tiempo mayor rendimiento. El Estado incluso incentiva estas modalidades financieras, en tanto que interesan a todas las partes contratantes y a la colectividad. Respecto a un posible mejor derecho del Estado frente a las entidades financieras en la atribución de los saldos la Sala proponente afirma que no se plantea la constitucionalidad del Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929, a través del cual la Caixa pretende hacer suyos los saldos que le reclama el Estado en el proceso a quo, por tratarse de una norma preconstitucional, que puede ser inaplicada por el órgano judicial en cuanto desconoce y vulnera el art. 33 CE, pues también entiende inviable la reivindicación de la Caixa con base en la citada normativa. Al hilo de las anteriores afirmaciones la Sala se termina preguntándose si es legitimo realizar un juicio de intenciones negativo sobre la voluntad del titular, concluyendo que ha abandonado el depósito, cuando sigue gestionado y cumple la función social de la propiedad; así como a quién ha de dejarse la decisión sobre cuando se ha gestionado o no para que dicho saldo se transfiera al Estado. En definitiva, si es razonable y proporcionada la privación de la propiedad de un bien con titular conocido basada en una decisión unilateral de falta de gestión durante veinte años para su transferencia al Estado, cuando aquél cumple la función social y sigue en el tráfico económico.
5. La Sección Primera del Tribunal Constitucional, por providencia de 20 de junio de 1995, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, registrada con el núm. 2084/95; dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia e Interior, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo improrrogable de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por conveniente; y, en fin, publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el «Boletín Oficial del Estado». 6. Mediante escrito registrado en fecha 28 de junio de 1995 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar.
Mediante escrito registrado en fecha 29 de junio de 1995 el Presidente del Senado pidió que se diera por personada a la Cámara y que se tuviera por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 10 de julio de 1995, que, en lo sustancial, a continuación se extracta: a) Tras precisar que el objeto de la duda de constitucionalidad se circunscribe al inciso final del art. 29.2 LGP, es decir, a la declaración dominical de los saldos, provengan de cuentas corrientes o de imposiciones de cualquier naturaleza, no cuestionándose la de los valores y demás bienes muebles, el Abogado del Estado se refiere a continuación a los antecedentes del citado precepto para conocer la evolución legislativa que clausura y desvelar luego sus relaciones con otras normas simultáneamente vigentes, pues considera que sólo después de esa labor puede descubrirse la significación y el alcance del mandato legal y, en consecuencia, el modo en que incide en el derecho de propiedad del anterior titular de los bienes y derechos que, por efecto del precepto cuestionado, son atribuidos al Estado.
El análisis de la evolución normativa del precepto pone de manifiesto su vinculación con las reflexiones teóricas acerca del fundamento del régimen de adquisición por el Estado de los inmuebles vacantes y de la vocación del Estado a las herencias de quienes finaren sin parientes. Una primera manifestación de ese régimen se encuentra en el Decreto de Fernando VI de 8 de junio de 1750, que revela la finalidad marcadamente pública, en beneficio de la Tesorería General, de las normas que son antecedentes directos del precepto legal cuestionado, cuyo fundamento se descubre en la necesidad de dar seguridad y utilidad a los bienes abandonados por sus titulares. Buena prueba de ello es el Real Decreto de 17 de noviembre de 1785, inserto en una cédula del Consejo del siguiente 6 de diciembre, donde se afectan estos bienes a un concreto fin público: la construcción y conservación de caminos u otras obras públicas. Esta doble finalidad de dar seguridad y utilidad a los bienes y derechos, poniendo término a una situación de incertidumbre, en primer lugar, y afectar los bienes y derechos al cumplimiento de fines públicos, en segundo lugar, se consigue a través de una técnica concreta, cual es la atribución ex lege de su titularidad a la Hacienda Real. En definitiva, un camino semejante al que para los depósitos abandonados en la Caja General de Depósitos se estableció en la Ley de 7 de julio de 1911, aplicado luego a «los valores o metálico que se hallen constituidos en deposito tanto voluntario como necesario, en Bancos, banqueros, Sociedades de crédito y toda clase de entidades privadas, que no sean de carácter benéfico» por Real Decreto Ley de 24 de enero de 1928, que constituye el precedente inmediato del precepto legal cuestionado. Desde la perspectiva de sus conexiones con el conjunto del Ordenamiento vigente es necesario recordar su relación con el régimen general que para la adquisición de bienes y derechos por el Estado se dispone en los arts. 19 a 26 del Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de patrimonio del Estado. Con sujeción a dicho sistema el Estado puede adquirir bienes y derechos tanto por «atribución de Ley» como por «ocupación». b) El plazo de veinte años fijado en el art. 29.2 y en la disposición transitoria cuarta del LGP explican las escasas aplicaciones judiciales de la norma cuestionada y, en definitiva, la ausencia de una línea jurisprudencial que ayude a desentrañar su significado, aunque puede traerse a colación al respecto la Sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional de 18 de mayo de 1994, recaída en el recurso núm. 739/1993, interpuesto por la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Barcelona contra la resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda de 31 de mayo de 1988, que requirió a la citada caja la presentación de la declaración de saldos y cuentas corrientes incursas en abandono. El núcleo de la Sentencia versa sobre un problema que no guarda relación con este proceso, pero, sin embargo, se sientan en ella conclusiones que el Abogado del Estado considera conveniente resaltar, como la relativa a que el precepto legal cuestionado recoge una atribución legal de ciertos bienes y derechos al Estado. El dictamen de la Dirección General de lo Contencioso del Estado de 23 de noviembre de 1983 disecciona con rigor el mecanismo atributivo que desencadena el art. 29.2 LGP, al señalar que desde la perspectiva del propietario o titular del depósito se produce la pérdida de la propiedad por abandono y desde la perspectiva del Estado la adquisición de la propiedad se produce por atribución legal más que por ocupación. De manera que si el titular del saldo en cuenta corriente no hubiere practicado acto alguno de gestión que implique el ejercicio de su derecho durante un plazo de veinte años, el art. 29.2 LGP impone un doble efecto encadenado y automático: la extinción de la primitiva titularidad (efecto extintivo) y, un segundo lógico después, su atribución ex lege al Estado (efecto atributivo). Así pues, a diferencia de la adquisición por el Estado de bienes inmuebles vacantes y sin dueño conocido, en el caso del precepto ahora cuestionado la Ley presume abandonados (presunción iuris et de iure) los saldos de cuentas corrientes cuando su titular no realizó gestión alguna durante un plazo de veinte años; el abandono supone la pérdida de la titularidad de esos saldos; y, finalmente, se atribuye la titularidad de los saldos abandonados al Estado. c) Descifrada así la esencia del precepto cuestionado, el Abogado del Estado entiende que no vulnera el contenido esencial del derecho de propiedad (art. 33 CE). En su opinión el órgano proponente parece confundir la privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos y las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho, que «no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 11). Este tipo de medidas, no sólo no están vedadas por la Constitución, sino que vienen impuestas por ella, ya que «por imperativo constitucional la ley debe delimitar el contenido de ese derecho [de propiedad] en atención a su función social» (STC 227/1988, FJ 11). Por otra parte se ha demostrado que el efecto primario e inmediato que se sigue de la falta de gestión de la cuenta corriente durante un plazo ininterrumpido de veinte años no es la atribución de su saldo al Estado, sino la extinción del derecho del primitivo titular por abandono, por lo que no puede hablarse, como se hace en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, de consecuencia expoliatoria o de privación imperativa de derechos. Lo que en realidad ocurre es que la titularidad primitiva se extingue por abandono y, a continuación, se produce la atribución ex lege al Estado de los saldos abandonados. d) La Constitución no ha recogido una concepción abstracta del derecho de propiedad como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre la cosa, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos e intereses de terceros o el interés general. Como se declaró en la STC 37/1987, de 26 de marzo, «la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir» (FJ 2). En definitiva, el reconocimiento de los derechos de carácter económico-social «conduce a la intervención del Estado para hacerlos efectivos, a la vez que dota de una trascendencia social al ejercicio de sus derechos por los ciudadanos -especialmente los de contenido patrimonial, como el de propiedad- y al cumplimiento de determinados deberes» (STC 18/1984, de 7 de febrero, FJ 3). En consecuencia el legislador puede establecer «regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a las características generales de éstos» (SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 8; 6/1991, de 15 de enero, FJ 7), o, si se prefiere, está autorizado para regular (ex art. 33.2 CE) los diversos estatutos legales del derecho de propiedad de manera tal que haga conveniente para el particular el uso de los bienes y el ejercicio de los derechos para fines socialmente útiles. En esta tarea de delimitación del contenido de los derechos patrimoniales, el legislador no puede desconocer su contenido esencial, que viene marcado en cada caso por el elenco «de facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a este tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose, por decirlo así» (STC 37/1987, FJ 2). Pues bien, el art. 29.2 in fine LGP contiene una delimitación general del contenido de la titularidad sobre los saldos de cuentas corrientes en entidades financieras que impone al titular la carga de no dejar de practicar totalmente actos de gestión durante un plazo de veinte años si quiere evitar que el saldo se presuma abandonado, delimitación que es conocida desde el momento de apertura de la cuenta o libreta. Sobre esta base la cuestión planteada exige esclarecer, en primer lugar, si la causa a la que el precepto anuda como efecto inmediato la extinción del derecho del primitivo titular es razonable y responde a un fin constitucionalmente admisible, sin desnaturalizar el contenido típico del dominio. En este sentido el Abogado del Estado considera que la causa que provoca la pérdida del derecho del primitivo titular es razonable y ese efecto extintivo proporcionado por las siguientes razones. En primer lugar, porque los reglamentos internos y normas reguladoras de las cajas de ahorro y, en general, de las entidades financieras contienen normas habitualmente incorporadas a los contratos de adhesión impuestos a los clientes para la apertura de cuentas y libretas sobre la caducidad de las libretas o cuentas corrientes y de ahorro. Así el art. 54 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929, por el que se aprobó un régimen especial para las cajas de ahorros, es del todo similar al precepto cuestionado, que se limita a declarar que los saldos abandonados se atribuirán al Estado, en vez de permitirse su apropiación por la caja. Si razonable y proporcionado era aquel precepto, reflejo de la imagen tradicional del contenido de la titularidad sobre los saldos de cuentas y libretas, no puede tacharse de irrazonable y desproporcionado el art. 29.2 in fine LGP. Mas aún, si ese era el régimen tradicional, fácilmente se comprende que la norma cuestionada no altera ni modifica la imagen recognoscible del derecho, respetando así su contenido esencial. En segundo lugar el fundamento del efecto extintivo hay que encontrarlo en las exigencias que dimanan de la función social de la propiedad, factor delimitador de su propio contenido. Sostener que el saldo abandonado «cumple una función social de productividad en manos de la gestora» es artificioso, pues la inexistencia de todo interés o actividad del titular de la cuenta durante un plazo de veinte años supone que ese caudal resulta improductivo y no es utilizado, desconociendo así su titular las exigencias derivadas de la función social del dominio. La idea de seguridad jurídica, la necesidad de dar certidumbre a las relaciones, sirve también de legítimo fundamento constitucional al referido efecto extintivo, pues una «prolongada incertidumbre jurídica es contraria al interés social» (STS de 22 de diciembre de 1950), y la limitación del ejercicio tardío de los derechos constituye una exigencia de seguridad jurídica (STS de 22 de marzo de 1985). La función social del dominio y la necesidad de garantizar la seguridad y certidumbre en las relaciones jurídicas prestan suficiente cobertura constitucional al precepto, correspondiendo a la jurisdicción ordinaria determinar las conductas que pueden ser consideradas como gestión de la cuenta. Y, en tercer lugar, el inciso cuestionado impone la carga al particular de ejercitar su derecho, y si el no uso o la falta de gestión se prolonga más allá de veinte años ordena la extinción, por abandono, de su titularidad. Esta medida, en opinión del Abogado del Estado, es constitucionalmente irreprochable, ya que la Constitución autoriza al legislador a regular los diversos estatutos legales del derecho de propiedad de manera tal que haga conveniente para el particular el uso de los bienes y el ejercicio de los derechos para fines socialmente útiles. e) El segundo problema estriba en determinar si el efecto derivado del precepto, esto es, el efecto atributivo, es proporcionado y constitucionalmente lícito. Pues bien, la atribución a favor del Estado está en línea con las exigencias impuestas por el art. 33.2 CE, dado que los bienes y derechos del Estado siempre sirven a alguna finalidad de interés general. Además este efecto atributivo automático evita la vacancia de estos saldos y preserva de tal modo la seguridad jurídica y el orden social. Concluye su escrito de alegaciones, interesando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad.
8. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 14 de julio de 1995, que, en lo sustancial, a continuación se extracta:
a) Opone a la admisión de la cuestión de inconstitucionalidad el incumplimiento de lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, pues no puede entenderse debidamente cumplido el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal antes de elevar la cuestión al Tribunal Constitucional.
En efecto, en este caso no se había dado audiencia al Ministerio Fiscal antes del inicial planteamiento de la cuestión, lo que determinó su inadmisión por ATC 136/1995, de 9 de mayo. La Sala proponente pretendió subsanar la referida omisión dando un nuevo tramite de audiencia al Ministerio Fiscal, cuyas alegaciones no se hallan recogidas en ninguna resolución del órgano judicial, que se limitó, una vez evacuado aquel trámite por el Ministerio Fiscal, y sin dictar nueva resolución, a enviar de nuevo los autos al Tribunal Constitucional «a los efectos de lo acordado en el Auto de 14 de febrero», esto es, del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad inadmitida a trámite por la omisión del antes referido trámite de audiencia. Sin querer incurrir en una lectura meramente formal del art. 35.2 LOTC, el Fiscal General del Estado considera que el modo de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pretendiendo el órgano proponente que se entienda subsanada en la forma en que lo hizo la omisión del trámite de audiencia al Ministerio Fiscal, defrauda el texto, sentido y finalidad de la norma, habiendo existido una ignorancia de las razones expuestas por el Ministerio Fiscal en torno al dictamen que se le solicitó y que debía, cuando menos y por razón de coherencia procesal, haber alterado los antecedentes de hecho del anterior Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. b) En cuanto al tema de fondo planteado el Fiscal General del Estado, tras precisar que la duda de constitucional se circunscribe al inciso final del art. 29.2 LGP, comienza por referirse a la configuración constitucional del derecho de propiedad privada (art. 33 CE), cuyo reconocimiento no implica que el legislador constitucional haya querido modificar la regulación legal de tal derecho real contenida básicamente en el Código civil en cuanto al haz de facultades que la integran, sus limitaciones y sus modos adquisitivos y extintivos. Lo que resulta afectada por la Constitución es la orientación y finalidad del derecho que puede condicionar la función de la propiedad (art. 33.2 CE). De ahí que la STC 37/1987, de 26 de marzo, señalara que la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida, no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. De lo expuesto resulta que no puede ser estimado en principio como contrario al derecho de propiedad el sistema o la configuración de los modos de perder el dominio, dentro de unos baremos de razonabilidad y equilibrio, sobre todo cuando la extinción no supone la retirada efectiva del bien del tráfico jurídico sino el rendimiento del mismo en provecho de la sociedad en que está llamado a desenvolverse (expropiación, prescripción adquisitiva). Por otro lado no se puede negar un fundamento racional al instituto de la prescripción, que obedece a razones de carácter subjetivo (presunción de abandono basado en inacción de su titular) y objetivo (estabilidad de las relaciones jurídicas, certidumbre, utilidad o conveniencia social). Lo que lleva a la consecuencia de que un sistema equilibrado y ponderado de pérdida de la propiedad por efecto de la inacción o el desinterés del derecho por su titular y la adquisición del mismo con fines productivos para la sociedad por un tercero no puede ser estimado como inconstitucional. c) Los requisitos que el art. 29.2 in fine LGP configura para entender abandonada y a la postre perdida la propiedad son el transcurso del tiempo de veinte años y el no ejercicio del derecho por su titular derivado de acto de gestión de ningún género, lo que a su vez ha de ser interpretado como modo interruptivo de aquel plazo de prescripción. Pues bien, desde el prisma de la racionalidad y la proporcionalidad el Fiscal General observa que la presunción que establece el precepto legal cuestionado de bien abandonado lo es iuris tantum, en tanto en cuanto no se impide la acreditación por su titular de actos que impliquen el uso del derecho, acorde, por otro lado, con la previsión legal de las presunciones del art. 1215.2 CC, que exige el mandato expreso del legislador para entender que una presunción es iuris et de iure, lo que evidentemente no ocurre en este caso. En cuanto al plazo de los veinte años, al final del cual se entiende perdido el dominio, es proporcionado y comparativamente adecuado en relación con otros previstos en el CC. Así las acciones reales sobre bienes muebles prescriben a los seis años (art. 1962 CC), la hipotecaria a los veinte (art. 1964 CC) y las personales, como la incorporada a la exigencia de un crédito a los quince (art. 1964 CC). Por último, la cautela en orden a la preservación del derecho del titular queda plasmada en cuanto a la prueba del no abandono por la utilización del término «sin gestión alguna», lo que permite a aquél un manejo de posibilidades en orden a la retención del dominio admitiendo todo tipo de modalidades de gestión y su no reiteración derivado del determinante indefinido. Respecto a la argumentación de la Sala proponente referida a la relación entre la entidad financiera y el cliente y a la productividad del depósito o del saldo presuntamente abandonado el Fiscal General señala que el incremento del valor, aun sin acción de su titular, es propio de la mayoría de los bienes sólo por la circunstancia del transcurso del tiempo (fincas, edificios, joyas, muebles de valor, colecciones), y sin embargo ello no es obstáculo para la pérdida del derecho ni para la adquisición por un tercero, pues el término «inacción» como base del abandono se predica de su titular y ha de reflejarse en actos positivos de producción, revalorización o inversión, con lo que nos hallaríamos ya en el acto interruptivo de la prescripción. d) En cuanto a la atribución al Estado del saldo abandonado el Fiscal General del Estado considera que se hace difícil pensar que la entidad financiera tenga un mejor derecho para adquirir que el Estado por la razón de la pérdida del carácter benéfico con el que nacieron las cajas, que justificaba la atribución del importe de las libretas o cuentas caducadas (Real Decreto-ley de 1929). Además los argumentos para entender inconstitucional la atribución al Estado de los bienes abandonados resultan, en definitiva, residuales, al afirmarse que el Estado no puede adquirir por no haber tenido contacto previo con la cosa y por entenderse que la consecuencia de la aplicación del precepto, en este extremo, conculca todos los parámetros constitutivos de la definición, regulación y contenido del derecho constitucional a la propiedad privada conforme al art. 33 CE. En relación con el primer punto se confunde el modo de extinción (prescripción extintiva) con el de adquisición, que no lo es por usucapión, que exigiría los requisitos de los arts. 1940 y 1941 CC, entre los que se halla el de la posesión previa. Tal condicionamiento no existe en el presente caso, en el que la adquisición del Estado se produce a non domino en virtud del modo específico previsto en el art. 19 LPE, es decir, por atribución de Ley, y encuentra su fundamento, no en su condición de poseedor previo, sino en la de gestor de los intereses generales de la comunidad. Partiendo pues del abandono por su titular, no se puede considerar arbitrario ni infundado que el legislador atribuya al Estado la titularidad y gestión de unos bienes respecto de los cuales su primitivo titular no ha manifestado interés de ningún tipo en su administración y gestión, debiendo significarse que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad esta subordinada al interés general (art. 128.1 CE), sin que exista un portador más cualificado que el Estado para la atención a los fines antedichos. De ahí que no pueda ser considerada como contraria al derecho de propiedad ni tildada de expoliatoria la actividad consistente en la reclamación de los bienes abandonados a través de un procedimiento judicial en el que, si acaso, sería exigible una presencia procesal de los antiguos titulares para defender sus derechos en orden a desvirtuar la presunción de abandono del derecho sobre el saldo, lo que podría enlazar con el art. 24.1 CE, pero que, en definitiva, no valida las razones en las que se sustenta la duda de constitucionalidad del órgano promotor de la cuestión. Concluye su escrito de alegaciones interesando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad.
9. El día 30 de julio de 1997 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito del Presidente de la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sección, de 15 de julio de 1997, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 29.2 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria, por posible vulneración del derecho de propiedad (art. 33.1 CE). 10. La cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso de apelación núm. 163/97 promovido por el Abogado del Estado contra la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 29 de Barcelona, de 4 de abril de 1997, recaída en los autos del juicio declarativo de cognición núm. 338/96, que desestimó la demanda por aquél interpuesta contra la Caixa D`Estalvis de Sabadell y absolvió a esta entidad de la pretensión actora de que, con base en el art. 29.2 de la Ley general presupuestaria de 4 de enero de 1977, se declarase la obligación de la demandada de entregar al Estado los depósitos abandonados durante más de veinte años a 31 de diciembre de 1993 en su poder y se la condenase a entregarle la cantidad de 539.728 pesetas, importe al que ascienden los referidos saldos.
La Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona, por providencia de 19 de junio de 1997, acordó oír a las partes, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, por un plazo común de diez días, para que formulasen las alegaciones que tuvieran por conveniente respecto «al posible planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 29.2 de la L.G. P., en relación con el art. 33 CE, en cuanto puede lesionar el derecho de propiedad la declaración de abandono de valores, dinero y demás bienes muebles constituidos en depósito, voluntario o necesario en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras, por no practicarse gestión por los interesados que impliquen el derecho de propiedad durante 20 años». En el trámite de alegaciones conferido la representación procesal de la Caixa D`Estalvis de Sabadell y el Abogado del Estado se opusieron al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que el Ministerio Fiscal se pronunció a favor del mismo.
11. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona reproduce la argumentación recogida en el Auto de la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona, de 14 de febrero de 1995, por el que se acordó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad registrada con el núm. 2084/95. Argumentación de la que se ha dejado constancia en el apartado 4 de los antecedentes de esta Sentencia y que ahora se da por reproducida a fin de evitar reiteraciones innecesarias. 12. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 28 de octubre de 1997, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, registrada con el núm. 3406/97; dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia e Interior, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo improrrogable de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por conveniente; y, en fin, publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el «Boletín Oficial del Estado». 13. Mediante escrito registrado en fecha 14 de noviembre de 1997 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar.
Mediante escrito registrado en fecha 14 de noviembre de 1997 el Presidente del Senado pidió que se diera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
14. El Fiscal General del Estado se personó mediante escrito registrado en fecha 18 de noviembre de 1997, interesando que por la vía del art. 89 LOTC se recabase de la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona la remisión del testimonio del rollo de apelación, que no había sido aportado en las actuaciones enviadas al Tribunal Constitucional con el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, al objeto de poder formular sus alegaciones. 15. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 19 de noviembre de 1997, en el que, dada la identidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad con la registrada con el núm. 2084/95, dio por reproducidas las alegaciones efectuadas con ocasión de ésta, recogidas en el apartado 7 de los antecedentes de esta Sentencia, completándolas con las siguientes consideraciones: a) Un análisis del Derecho histórico español permite comprobar que el art. 29.2 LGP resulta un eslabón de una cadena, es decir, que no supone una ruptura institucional que haga sospechar por sí misma que nos encontramos ante una regla irrazonable o carente de fundamento. En este contexto precisa que el art. 1 de la Ley de mostrencos de 16 de mayo de 1835 atribuía al Estado «los bienes semovientes, muebles e inmuebles, derechos y prestaciones». La atribución legal contenida en este precepto abarcaba ya en 1835 no sólo bienes (derechos de dominio sobre bienes), sino derechos y prestaciones, lo que sin lugar a duda podía incluir hasta derechos de crédito.
b) El núcleo del art. 29.2 LGP puede analizarse en dos proposiciones: la primera y esencial relativa a la extinción o pérdida del derecho («son bienes abandonados por su titular» los saldos de cuentas corrientes abiertas en toda clase de entidades de crédito «respecto a los cuales y en el plazo de veinte años, no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad»); y la segunda, que es la atributiva del derecho al Estado (como tales bienes abandonados pertenecen al Estado). En realidad la pérdida de la propiedad del saldo del art. 29.2 LGP supone la pérdida del derecho a exigir de la entidad depositaria la restitución de la suma, mediante cuya devolución el depositante recobra el dominio sobre el dinero. Correlativamente, en virtud de la regla atributiva, puede defenderse que el Estado adquiere la titularidad del crédito de restitución frente a la entidad depositaria y mediante su ejercicio se convierte en dominus del dinero, una vez que le ha sido entregado mediante ingreso del saldo en el Tesoro. Las dificultades constitucionales de la Sala proponente de la cuestión se contraen a la primera de las proposiciones del precepto, esto es, la relativa a la pérdida o extinción del derecho de los titulares de las cuentas. De modo que, si se llega a la conclusión de que esta primera proposición normativa no es contraria a la Constitución, nada cabría oponer a la segunda proposición, es decir, a que la Ley haya atribuido al Estado el derecho sobre los saldos de las cuentas corrientes, en vez de permitir su apropiación por la entidad de crédito en que se abrió la cuenta, ya que es imposible imaginar su apropiación por un tercero distinto. La atribución al Estado determina el ingreso del importe de los saldos en el Tesoro Público para ser aplicado al pago de gastos estatales (art. 4 Orden Ministerial de 8 de junio de 1968). No hay irrazonabilidad alguna en que el legislador haya estimado que la aplicación de los saldos a fines públicos estatales deba preferirse a la apropiación por la entidad de crédito. c) En relación con la primera de las proposiciones normativas del precepto cuestionado, esto es, la referida a la pérdida de los saldos por abandono, el Abogado del Estado realiza una serie de puntualizaciones previas. La primera, que no estamos ante una privación injustificada de singulares derechos de dominio por el legislador, pues, conforme o no a la Constitución, la referida proposición normativa es una regla general abstracta y definitoria del régimen jurídico de los saldos de dinero de cuentas corrientes bancarias, de conformidad con la cual el saldo queda abandonado por su titular si en veinte años éste no realiza gestión alguna. La segunda, que la interpretación de la gestión de los interesados que excluye la pérdida del derecho es cuestión totalmente ajena a la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto y nada impide que los jueces y tribunales consideren que son gestiones hábiles para excluir el abandono, no sólo la verificación de apuntes de cuenta, sino cualquier petición de saldo, e incluso una petición verbal sobre el estado de la cuenta. Todo ello se inscribe en la ordinaria labor judicial de interpretación con la que se determinan y precisan los conceptos legales de abandono y de gestión mediante la que se ejerce o se afirma el derecho. La tercera puntualización estriba en que el supuesto regulado en el último inciso del art. 29.2 LGP se caracteriza porque existe un titular aparente del derecho extinguido por mandato de la Ley que está perfectamente identificado (es el titular o titulares de la cuenta) y porque además aparece un tercero, la entidad depositaria, que ha recibido el dinero para emplearlo en su propia actividad crediticia bajo un criterio de administración prudente de fondos que se le confían. Sin embargo el dato de la formal persistencia de un titular identificado del saldo no es por sí mismo óbice para considerar vacante o desamparado un bien o derecho, siempre y cuando se haya creado una situación duradera que permita entender fundadamente que se ha producido un abandono del derecho. La persistencia de un titular junto a la ausencia de gestiones es precisamente el síntoma de que aquél se ha desentendido del saldo o lo ha desamparado. Así pues, en el caso que nos ocupa, el legislador describe una situación que califica como de abandono o derrelicción del derecho sobre los saldos. La cuarta puntualización, el Abogado del Estado señala que la actividad de intermediación financiera de la entidad de crédito o su deber de prudente administración de los fondos que se le confían son irrelevantes para la cuestión de inconstitucionalidad planteada, pues, si es constitucional la decisión del legislador de configurar como supuesto de abandono el transcurso de veinte años sin gestión de los interesados, el efecto jurídico se produce con absoluta independencia de la actividad o de las especificas obligaciones de la entidad de crédito. Finalmente la quinta y última advertencia se refiere a que carece también de toda relevancia constitucional el hecho de que el saldo en cuenta produzca rendimientos gravados por impuestos estatales. El pago de tales rendimientos por la entidad de crédito no es por sí mismo razón para entender más o menos justificado constitucionalmente un supuesto legal de pérdida por abandono. En realidad toda la argumentación sobre el cumplimiento de la función social (art. 33.2 CE) tiene poco que ver, en su opinión, con el art. 29.2 LGP, pues la causa de la pérdida del derecho no es el incumplimiento de la función social, sino la decisión del legislador, que considera abandonado el derecho sobre el saldo por el transcurso de veinte años sin gestiones de los interesados. d) A continuación el Abogado del Estado procede a examinar en sí misma la especial regla de pérdida de derechos del precepto cuestionado. Argumenta al respecto que en el Código civil no hay una regulación detallada de la derrelicción (arts. 460.1 y 610 CC), y que la falta de esa regulación ha sido suplida por la jurisprudencia en su función complementaria del Ordenamiento (art. 6.1 CC) y por la común doctrina de los autores. Ahora bien, sería indiscutiblemente legítimo desde el punto de vista constitucional que el legislador decidiera emprender una regulación detallada del instituto de la derrelictio. Podría así, por ejemplo, determinar el concepto de derrelicción mediante un elenco de supuestos típicos de abandono, es decir, de conductas significativas de derrelicción (corpus derelictionis), sea configurándolas como presunciones legales iuris tantum, que admiten la prueba en contrario, o bien como presunciones legales de las llamadas iuris et de iure (art. 1251.1 CC), esto es, como hipótesis de pérdida del derecho en las que el legislador expresa una aequiparatio. Con una regulación de este tipo el legislador aclararía los perfiles del instituto del abandono o derrelicción y favorecería la seguridad jurídica y la certeza de la aplicación del derecho al reducir o limitar la libre apreciación judicial de si existe o no una conducta que deba valorarse como significativa de derrelicción. Como es lógico lo que se puede establecer o regular con carácter general cabe establecerlo o regularlo con carácter especial para determinado tipo de bienes o derechos homogéneamente caracterizados (en el caso del art. 29.2 LGP se trata de dinero, valores o muebles depositados en entidades de crédito), siempre y cuando se trate de relaciones que, por su propia naturaleza o configuración, exijan o hagan recomendables esa norma especial. De este modo el único problema constitucional que suscita una regla como la contenida en el art. 29.2 LGP es el de si la descripción de la conducta significativa de la derrelicción es arbitraria o se basa en un fundamento objetivo y razonable. En este caso los rasgos principales valorados por el legislador para considerar abandonados los saldos son la falta de gestión durante veinte años. Pues bien, ninguna duda razonable puede caber de que la ausencia de gestión respecto del saldo en cuenta es un mínimo necesario para poder hablar de abandono o derrelicción. Si existe gestión; esto es, si se produce cualquier acto de ejercicio demostrativo de la titularidad, queda excluido de raíz el abandono. En la interpretación de lo que es o no una gestión con virtualidad para excluir el abandono tienen un ancho margen de apreciación los Jueces y Tribunales, que pueden así estrechar o dilatar el campo de aplicación del art. 29.2 LGP. Por su parte el plazo de veinte años sin efectuar gestión demostrativa de la titularidad es un largo plazo, más aún en las condiciones de la vida actual caracterizada por el uso generalizado de los servicios de las entidades de crédito. El plazo coincide con el de la extinción de servidumbre por no uso (art. 546.2 CC); supera el plazo de usucapión de los bienes muebles sin buena fe ni título justo (art. 1955 II CC), e incluso el de los bienes muebles hurtados o robados (art. 1956 CC); es mayor, en fin, que el plazo general de prescripción para las acciones reales sobre bienes muebles y las personales (art. 1964 CC). Así pues la ausencia de gestión, esto es, de ejercicio del derecho, a lo largo de veinte años respecto de los saldos de las cuentas corrientes bancarias es un supuesto de desamparo del derecho al que razonablemente puede el legislador enlazar los efectos propios de la derrelicción o abandono, necesario presupuesto para su posterior atribución al Estado, por lo que el art. 29.2 LGP no vulnera el art. 33.1 CE. Concluye su escrito de alegaciones interesando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad. Por sendos otrosí, se solicitó la acumulación de la presente cuestión de inconstitucionalidad a la registrada con el núm. 2084/95, así como que se requiriera de la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona la providencia por la que acordó la apertura del incidente para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y las alegaciones formuladas al respecto por las partes y el Ministerio Fiscal.
16. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 24 de noviembre de 1997, tuvo por recibidos los escritos de personación y alegaciones del Fiscal General del Estado y del Abogado del Estado y, accediendo a lo interesado por ellos, acordó requerir al órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad para que en el plazo de diez días remitiese testimonio de la providencia de 19 de junio de 1997 de apertura del incidente del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, así como de las alegaciones formuladas por las partes en el proceso a quo y por el Ministerio Fiscal.
Por nuevo proveído de 9 de diciembre de 1997, la Sección tuvo por recibido el testimonio de particulares solicitado en la anterior providencia de 24 de noviembre y acordó dar traslado del mismo al Fiscal General del Estado y al Abogado del Estado para que en el plazo de quince días pudieran formular o completar las alegaciones que estimaren oportunas.
17. El Abogado del Estado, por escrito registrado en fecha 23 de diciembre de 1997, se ratificó en las alegaciones presentadas en su anterior escrito registrado el día 19 de noviembre de 1997. 18. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 5 de enero de 1998, en el que, dada la identidad de una y otra cuestión de inconstitucionalidad, se remitió, dándolas por reproducidas, a las alegaciones efectuadas con ocasión de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2084/95, recogidas en el apartado 8 de los antecedentes de esta Sentencia, salvo en el extremo relativo al óbice procesal que opuso a la admisión a trámite de esta última cuestión, interesando, en consecuencia, de este Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimatoria de la presente cuestión de inconstitucionalidad, previa su acumulación a la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2084/95. 19. El Pleno del Tribunal Constitucional por ATC 60/1998, de 3 de marzo, acordó acumular la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3406/97 a la registrada con el núm. 2084/95. 20. Por providencia de 16 de noviembre de 2004, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 18 de noviembre siguiente.
1. La Sección Decimocuarta y la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona plantean sendas cuestiones de inconstitucionalidad en relación con el art. 29.2 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria (LGP). Según el referido precepto legal: «Son bienes abandonados por su titular y, como tales, pertenecientes al Estado, los valores, dinero y demás bienes muebles constituidos en depósito, voluntario o necesario, en toda clase de Sociedades de crédito o Entidades financieras, respecto de las cuales y en el plazo de veinte años, no se haya practicado gestión alguna por los interesados que impliquen el ejercicio de su derecho de propiedad. Este mismo régimen es aplicable a los saldos de cuentas corrientes abiertas en los referidos establecimientos o Entidades.»
Los órganos judiciales contraen su duda de constitucionalidad al inciso final del precepto trascrito, y consideran, con base en idénticas razones, que en su momento se expondrán más detalladamente, que el mencionado inciso podría ser inconstitucional por vulnerar el derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33.1 CE, al declarar abandonados por su titular y, como tales, pertenecientes al Estado los saldos de cuentas corrientes abiertas en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras respecto de las cuales en el plazo de veinte años no se haya practicado gestión alguna por los interesados que impliquen el ejercicio de su derecho de propiedad.
2. Con carácter previo al enjuiciamiento de la cuestión de fondo suscitada es preciso examinar el óbice procesal que el Fiscal General del Estado opone a la admisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona, por estimar que no se ha cumplido debidamente el trámite de audiencia previa a las partes y al Ministerio Fiscal dispuesto en el art. 35.2 LOTC.
Como se ha dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia, por ATC 136/1995, de 9 de mayo, se inadmitió un primer intento por parte del referido órgano judicial de suscitar por Auto de 14 de febrero de 1995 una cuestión de inconstitucionalidad idéntica a la ahora considerada, registrada con el núm. 550/95, al haber omitido entonces el trámite de audiencia al Ministerio Fiscal antes de elevar la cuestión de inconstitucionalidad a este Tribunal. Pues bien, notificado el Auto de inadmisión, el órgano judicial procedió a subsanar la omisión apreciada confiriendo por providencia de 16 de mayo de 1995 un trámite de audiencia al Ministerio Fiscal, para a continuación, una vez evacuado por éste el referido trámite mediante escrito de fecha 24 de mayo de 1995, acordar por providencia de 26 de mayo de 1995, y una vez «subsanado el defecto advertido», enviar de nuevo los autos a este Tribunal «a los efectos de lo acordado en el Auto de 14 de febrero de 1995», esto es, del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad inicialmente inadmitida. A juicio del Fiscal General del Estado este modo de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pretendiendo el órgano judicial que se entienda subsanada en la forma en que lo hizo la omisión del trámite de audiencia al Ministerio Fiscal, defrauda el texto, sentido y finalidad de lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, al haber ignorado el órgano proponente las razones expuestas por el Ministerio Fiscal respecto al dictamen que se le solicitó sobre la procedencia de suscitar o no ante este Tribunal la cuestión de inconstitucionalidad. El precedente relato es por sí mismo suficiente para estimar el óbice procesal puesto de manifiesto por el Fiscal General del Estado y apreciar que la cuestión de inconstitucionalidad suscitada por la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona adolece de la falta de uno de los requisitos exigidos por el art. 35.2 LOTC, a saber, que se eleve por Auto tras haber oído a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de su planteamiento, lo que en este momento procesal ha de determinar, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, su inadmisión (por todas STC 133/2004, de 22 de julio, FJ 1). En efecto, este Tribunal ha tenido ocasión de declarar en numerosas resoluciones que el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, previsto en el art. 35.2 LOTC, y relativo a la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, no sólo tiene como objetivo garantizar la audiencia de aquéllos, sino también poner a disposición del Juez un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso. En consecuencia, la audiencia previa del art. 35.2 LOTC no es un simple trámite carente de más trascendencia que la de su obligatoria concesión, sino que su exigencia persigue poner a disposición del Juez un medio que le permita conocer con rigor la opinión de los sujetos interesados sobre la oportunidad o pertinencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad (por todas, STC 311/2004, de 20 de julio, FJ 2). Pues bien, en el presente supuesto el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, no sólo se ha efectuado sin tomar en consideración las alegaciones efectuadas por el Ministerio Fiscal, sino que además se ha realizado mediante un Auto que es de fecha anterior a la del trámite de audiencia al Ministerio público. En este sentido ha de concluirse, como este Tribunal ya tuvo ocasión de declarar en el ATC 218/2001, de 17 de julio, en relación con un supuesto sustancialmente idéntico al ahora considerado, que si, de conformidad con el art. 35.2 LOTC la decisión de plantear una cuestión de inconstitucionalidad ha de hacerse por Auto que ha de dictarse en el plazo de los tres días siguientes a aquel en el que haya finalizado el trámite de audiencia, el intento de resucitar la tramitación procesal de un Auto que, además de defectuoso, es de fecha anterior a la de la conclusión de dicho trámite de audiencia, circunstancia que ha determinado que el órgano judicial no tomara en consideración alguna las alegaciones efectuadas por el Ministerio Fiscal, ha de desembocar en la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad de esta forma planteada. Procede, por consiguiente, inadmitir por las razones expuestas la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona, quedando circunscrito, en consecuencia, el objeto del presente proceso a la suscitada por la Sección Decimoséptima de la referida Audiencia Provincial.
3. También con carácter previo al examen de la duda de constitucionalidad planteada hemos de pronunciarnos respecto a la incidencia que sobre el objeto del presente proceso puede tener la derogación o, cuanto menos, la modificación del precepto legal cuestionado como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas. En efecto, es la citada disposición legal, y no la nueva Ley general presupuestaria que entrará en vigor el día 1 de enero de 2005 (Ley 47/2003, de 26 de noviembre), la que en su art. 18.1 recoge una previsión sustancialmente similar a la del precepto legal aquí cuestionado, aunque la lectura de ambos textos permite apreciar diferencias en sus respectivas redacciones.
Conviene recordar en este sentido que, conforme a una reiterada doctrina constitucional, no cabe dar una respuesta unívoca y general al tema relativo a los efectos de la modificación, derogación o pérdida de vigencia de una disposición legal ulterior a su impugnación sobre la eventual desaparición del objeto de los diversos procesos constitucionales, la cual ha de venir determinada en función de la incidencia real de la modificación o derogación, no de criterios abstractos. Lo que en el caso de las cuestiones de inconstitucionalidad, que es lo que aquí importa, viene determinado por el hecho de que, tras su derogación o modificación, la norma cuestionada resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en el mismo (por todas, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 3; 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2; 125/2003, de 19 de junio, FJ 2; 202/2003, de 17 de noviembre, FJ 1; 51/2004, de 13 de abril, FJ 3; 178/2004, de 21 de octubre, FJ 5). Es evidente que en este caso el precepto legal cuestionado, aún después del cambio normativo que se ha producido en la materia como consecuencia de la entrada en vigor de la mencionada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, resulta aplicable y de su validez depende la decisión a adoptar en el recurso de apelación en el que la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona ha suscitado la cuestión de inconstitucionalidad, por lo que es forzoso concluir que el presente proceso constitucional no ha perdido su objeto.
4. El órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad considera, en síntesis, que el inciso final del art. 29.2 LGP vulnera el derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33.1 CE porque traspasa los límites de razonabilidad y proporcionalidad al atribuir al Estado los saldos de las cuentas corrientes abandonados, ya que actúa sobre bienes con titular conocido y sin valorar que dichos saldos siguen prestando una función social provechosa para la riqueza nacional, pues al titular le producen beneficios, el Estado obtiene ingresos a través de las obligadas retenciones y la entidad financiera destina el numerario a inversiones productivas. La Sala, tras advertir que no pretende cuestionar la constitucionalidad en abstracto de la atribución legal al Estado de los bienes abandonados, vacantes o sin dueño conocido, precisa que el Estado se apropia en este caso de unos bienes con titulares conocidos y con fundamento en unos presupuestos desajustados y desproporcionados. En este sentido argumenta, de un lado, que para considerar constitucional la atribución legal al Estado la presunción de abandono ha de apoyarse en un juicio de razonabilidad, lo que en su opinión no acontece en el caso enjuiciado, ya que no puede entenderse abandonado un bien que cumple la función social de productividad en manos de la entidad gestora y que también al erario público y al titular, sin necesidad de realizar gestión alguna, les rinde unos beneficios, de modo que la no gestión por el titular de los saldos de las cuentas corrientes no es razón suficiente ni proporcionada para concluir que han sido abandonados. De otro lado sostiene que, si bien es cierto que el plazo de veinte años podría estimarse proporcionado para deducir en algunos casos que el titular ha abandonado los saldos, bien por tratarse de pequeñas cantidades, bien por fallecimiento sin dejar herederos, no puede, sin embargo, convertirse una hipótesis o conjetura en un juicio de certeza y en una posterior presunción iuris et de iure para atribuir los citados saldos al Estado. En definitiva, el órgano judicial concluye el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad preguntándose si es razonable y proporcionada la privación de la propiedad de un bien con titular conocido con base en una decisión unilateral de falta de gestión durante veinte años para atribuírselo al Estado, cuando aquel bien cumple la función social, y sigue en el tráfico económico.
El Fiscal General del Estado interesa la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. En su opinión no puede considerarse en principio contrario al derecho de propiedad el sistema o la configuración de los modos de perder el dominio dentro de unos baremos de razonabilidad y equilibrio, sobre todo cuando la extinción no supone la retirada definitiva del bien del tráfico jurídico, sino el rendimiento del mismo en provecho de la sociedad en que está llamado a desenvolverse, de forma que un sistema equilibrado y ponderado de pérdida de la propiedad por efecto de la inacción o el desinterés del derecho por su titular y la adquisición del mismo por un tercero con fines productivos para la sociedad no puede ser estimado inconstitucional. En este sentido entiende que la presunción de abandono del art. 29.2 LGP se encuentra dentro de unos parámetros de racionalidad y proporcionalidad, ya que, de un lado, se trata de una presunción iuris tantum que no impide que por el titular del bien se acrediten actos que impliquen el uso del derecho y, de otro, el plazo de veinte años es en sí mismo proporcionado en relación con los previstos en el Código civil para la pérdida del derecho de propiedad por prescripción. Sentada la constitucionalidad de la regulación de la presunción de abandono de los saldos de las cuentas corrientes del art. 29.2 LGP, el Fiscal General del Estado concluye que no se puede considerar ni arbitraria ni infundada la atribución al Estado de la gestión y titularidad de unos bienes respecto de los cuales su primitivo titular no ha manifestado interés de ningún tipo en su administración y gestión, pues no existe un portador más cualificado que el Estado para la atención del interés general, al que el art. 128.1 CE subordinada toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad. Por su parte, el Abogado del Estado considera también que el inciso final del art. 29.2 LGP no vulnera el derecho a la propiedad privada (art. 33.1 CE). Tras precisar también que las dificultades constitucionales del órgano promotor de la cuestión se contraen a la primera de las proposiciones jurídicas del precepto, esto es, la relativa a la declaración de abandono de los saldos de las cuentas corrientes, y no a la segunda, es decir, la referida a la atribución al Estado de los saldos de dichas cuentas, el Abogado del Estado aduce, en síntesis, que es indiscutiblemente legítimo desde el punto de vista constitucional que el legislador regule el instituto de la derrelictio, derrelicción o abandono, bien con carácter general, bien con carácter especial para determinado tipo de bienes o derechos homogéneamente caracterizados, como acontece en el art. 29.2 LGP, siempre y cuando se trate de relaciones que, por su propia naturaleza o configuración, exigen o hacen recomendable esa norma especial, como ocurre con los bienes, valores y dinero depositados en las entidades de crédito. Sobre esa base estima que la ausencia de gestión, esto es, de ejercicio del derecho a lo largo del plazo de veinte años respecto de los saldos en cuentas corrientes bancarias, es un supuesto de desamparo del derecho al que razonablemente el legislador puede enlazar los efectos propios de la derrelicción o abandono, es decir, la pérdida del derecho, presupuesto necesario para su posterior atribución al Estado.
5. La duda de constitucionalidad se plantea, pues, en relación con la posible vulneración por el inciso final del art. 29.2 LGP del derecho a la propiedad privada, por lo que conviene evocar y traer a colación, siquiera sea someramente, la doctrina de este Tribunal referente al significado y extensión del referido derecho en lo que aquí y ahora importa.
El derecho a la propiedad privada, que mediante el Protocolo adicional primero de 20 de marzo de 1952 se incorporó al catálogo del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, está reconocido en el art. 33 de nuestra Constitución. Este derecho, en su doble dimensión, como institución y como derecho individual, ha experimentado una extraordinaria y profundo transformación en el último siglo que, como este Tribunal ya puso de manifiesto, «impide considerarlo hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo extremo descrito en el art. 348 del Código civil», habiéndose producido, por el contrario, «una extraordinaria diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diverso. De ahí que se venga reconociendo con general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio, que se manifiesta en el existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2). En efecto, el derecho constitucional a la propiedad privada puede recaer en la actualidad, y por lo que aquí interesa, como se infiere de la interpretación conjunta de los apartados 1 y 3 del art. 33 CE, tanto sobre bienes como sobre derechos, en este caso los del titular de la cuenta corriente sobre su saldo. Al derecho a la propiedad privada le es aplicable la garantía del necesario respeto a su contenido esencial, en virtud de lo dispuesto en el art. 53.1 CE. A este propósito es oportuno recordar sucintamente que sobre el concepto del contenido esencial de los derechos, a que se refiere el mencionado art. 53.1 CE, este Tribunal tiene declarado que la determinación del contenido esencial de cualquier tipo de derecho subjetivo -y, por tanto, también de los derechos fundamentales de la persona- viene marcada en cada caso por el elenco de «facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a este tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose, por decirlo así. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes a las sociedades democráticas cuando se trate de derechos constitucionales». Determinación que, desde otro ángulo metodológico, no contradictorio ni incompatible con aquél, ha sido expresada también por este Tribunal como «aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 10)» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2). A partir de esta doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, proyectándola sobre el derecho a la propiedad privada, este Tribunal tiene declarado, poniendo en estrecha conexión los tres apartados del art. 33 CE, que revelan la naturaleza del derecho en su formulación constitucional, «que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo, como un conjunto de derechos y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la comunidad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir. Por ello, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes» (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8.b; 89/1994, de 17 de marzo, FJ 4; ATC 134/1995, de 9 de mayo). Corresponde al legislador delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes, respetando siempre el contenido esencial del derecho, entendido como recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como practicabilidad o posibilidad efectiva de realización del derecho, sin que las limitaciones y deberes que se impongan al propietario deban ir más allá de lo razonable (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8.b; 89/1994, de 17 de marzo, FJ 4; ATC 134/1995, de 9 de mayo). Incumbe, pues, al legislador, con los límites señalados, la competencia para delimitar el contenido de los derechos dominicales, lo que no supone, claro está, una absoluta libertad en dicha delimitación que le permita «anular la utilidad meramente individual del derecho» o, lo que es lo mismo, el límite lo encontrará, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE, en el contenido esencial, esto es, en no sobrepasar «las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte recognoscible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho» [STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b)]. En este sentido ha de recordarse también que este Tribunal se ha referido ya en más de una ocasión al concepto de expropiación o privación forzosa que se halla implícito en el art. 33.3 CE, declarando en esencia, y por lo que aquí interesa, que debe entenderse por tal la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos por causa justificada de utilidad pública o interés social. De ahí que sea necesario, para que se aplique la garantía del art. 33.3 CE, que concurra el dato de la privación singular característica de toda expropiación, es decir, la substracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos, siendo distintas a esta privación singular las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido del derecho. Es obvio que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que, aun cuando predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 11).
6. El art. 29.2 LGP declara abandonados por su titular un tipo determinado de bienes -valores, dinero, demás bienes muebles en depósito y saldos de cuentas corrientes abiertas en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras- y los atribuye, en cuanto tales bienes abandonados, al Estado. El análisis de la evolución normativa que conduce hasta el art. 29.2 LGP permite constatar que, lejos de tratarse de una previsión aislada, presenta una evidente conexión con el régimen de atribución o adquisición por el Estado de bienes mostrencos, vacantes o sin dueño conocido.
El antecedente normativo más lejano de dicho régimen lo encontramos en la Novísima Recopilación, al atribuir a la Corona «toda la cosa que fuera hallada en cualquier manera mostrenca desamparada» (título XII, libro X). Este derecho de adquisición pasó luego al Estado mediante la Ley de mostrencos, aprobada por Real Decreto de 9-16 de mayo de 1835, cuyo art. 1 atribuía al Estado los bienes semovientes, muebles e inmuebles, derechos y prestaciones que estuvieran vacantes y sin dueño conocido. Con la aprobación del Código civil quedó desgajado el régimen de adquisición de los bienes inmuebles y muebles vacantes o sin dueño conocido, pues en tanto los primeros continuaron rigiéndose por la Ley de mostrencos y, en consecuencia, siguieron siendo atribuidos al Estado, los bienes muebles abandonados siguieron un nuevo régimen diferenciado establecido por el Código civil, cuyo art. 610 dispone que «Se adquieren por ocupación... las cosas muebles abandonadas». La atribución al Estado como bienes patrimoniales de los inmuebles que estuvieren vacantes y sin dueño conocido se contempló también en el Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de bases del patrimonio del Estado (arts. 21 y 22), que expresamente derogó la Ley de mostrencos (cláusula derogatoria), y aparece actualmente recogida en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas (art. 17). Descendiendo de lo general a lo particular en esa evolución normativa que conduce al art. 29.2 LGP, centrándonos ya, a los efectos que aquí interesan, en la expresa declaración legal de abandono de bienes muebles depositados en establecimientos de crédito o financieros y su correlativa atribución al Estado, ha de traerse a colación como antecedente más remoto la Ley de administración y contabilidad del Estado de 7 de julio de 1911, que declaró bienes abandonados, y en tal concepto pertenecientes al Estado, los depósitos constituidos en la Caja General de Depósitos, siempre que desde la fecha de su ingreso hubieran transcurrido o transcurrieren treinta años sin que los imponentes o sus herederos hubiesen percibido los ingresos ni hecho gestión alguna para cobrar el capital, renovar el resguardo u otro acto cualquiera que implique el ejercicio del derecho de propiedad. El Real Decreto-ley de 24 de enero de 1928, titulado «autorizando la declaración de bienes abandonados por sus dueños, los depósitos en metálico y valores cuando transcurra el plazo de veinte años sin que sus dueños hubieran ejercido su derecho de propiedad», va a extender, como gráficamente revela su rúbrica, la declaración de abandono y correlativa atribución al Estado recogida en la Ley de la administración y contabilidad de 7 de julio de 1911 a los depósitos en valores o metálico constituidos en bancos y demás entidades de crédito privadas, así como a los saldos de las cuentas corrientes abiertas en los citados establecimientos y entidades, reduciendo de treinta a veinte años el plazo previsto en aquella Ley. En la exposición de motivos del Real Decreto-ley se justificaba la aplicación a los supuestos en él contemplados de la declaración de bienes abandonados y su atribución al Estado contemplada inicialmente en la Ley de la administración y contabilidad, afirmándose al respecto que «un principio tradicional en nuestro Derecho es el que otorga al Estado la propiedad de los bienes muebles abandonados por sus dueños, [que] aplicándolo la Ley de 7 de julio de 1911, votada sin discusión por las Cortes, declaró bienes abandonados, y en tal concepto pertenecientes al Estado, los depósitos constituidos en la Caja General de Depósitos». Tras dejar constancia de que «la experiencia acredita que en la ejecución de la Ley citada no se han observado inconvenientes ni dificultades de ningún género», continuaba diciendo la exposición de motivos que «la presunción de abandono en que se basaba la Ley de 1911 puede establecerse con el mismo o mayor fundamento respecto de los depósitos en valores o metálico constituidos en los bancos, banqueros, sociedades de crédito y entidades privadas de toda clase cuando transcurra un largo plazo sin que ejerza en alguna forma las facultades propias del deponente. Respecto de las cuentas corrientes, dada la finalidad que las caracteriza y les dio vida, su inmovilidad durante un tan largo periodo, convierte la presunción en certeza. Por estas consideraciones, es lógico aplicar a aquellos depósitos y a los de estas cuentas la misma declaración que hizo la Ley citada». Finalmente, en cuanto a la determinación del plazo para que se presuma el abandono, se señalaba en la exposición de motivos que «como todos los términos, el plazo para que se presuma el abandono es arbitrario, representando una transacción entre el interés del deponente y el de la comunidad. Teniendo en cuenta el carácter mercantil que reviste el mayor número de los contratos a que afecta y la aceleración del ritmo de la vida en nuestros tiempos, así como la finalidad con que el plazo de la presunción de abandono puede interrumpirse, [por lo que] parece muy bastante el de veinte años». En consecuencia, en el articulado del Real Decreto-ley «se declaran bienes abandonados por su dueño, y como tales pertenecientes al Estado, los valores o metálico que se hallen constituidos en depósito, tanto voluntario como necesario, en bancos, banqueros, sociedades de crédito y toda clase de entidades privadas que no sean de carácter benéfico, respecto de los cuales en el plazo de veinte años no se hubiera percibido el importe del todo o parte de los intereses devengados, ni practicado gestión alguna por los interesados, para la devolución del capital, la renovación o sustitución del resguardo o para otro objeto que implique el ejercicio de su derecho de propiedad» (art. 1). Asimismo «se declaran bienes abandonados, y en tal concepto pertenecientes al Estado, los saldos de cuentas corrientes abiertas en los establecimientos y entidades indicados... cuando los titulares no hayan realizado ningún ingreso ni dispuesto pago alguno en el plazo de veinte años, a contar desde la fecha de la última operación realizada por los mismos» (art. 3). Y, por último, en lo que aquí interesa, se redujo a veinte años el plazo de treinta años que estableció la Ley de 7 de julio de 1991 para la presunción de abandono de los efectos y metálico depositados en la Caja General de Depósitos (art. 2). La atribución al Estado de los saldos de cuentas corrientes abandonadas por su titular en entidades o establecimientos de crédito tenía como excepción la contemplada en el Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929 sobre régimen de ahorro popular y estatuto especial para las Cajas de Ahorro Popular, claramente explicable en razón del carácter benéfico de estas entidades. En efecto, el citado Real Decreto-ley reproducía para el ámbito de las cajas de ahorro las previsiones del Real Decreto-ley de 24 de enero de 1928, si bien en el último párrafo del art. 54 establecía, en relación con los saldos de las libretas o cuentas corrientes abiertas en aquéllas, que «el importe de las libretas o cuentas de ahorros que se declaren caducados se aplicarán, en su totalidad, a la realización de obras sociales, culturales y benéficas por las propias Cajas». El siguiente eslabón en esta evolución normativa de la declaración de abandono por su titular de determinados bienes muebles depositados en establecimientos de crédito o entidades financieras y su atribución, como tales bienes abandonados, al Estado lo constituye ya el art. 29.2 de la Ley 11/1977, de 4 de enero, general presupuestaria, que fue incorporado con el mismo tenor literal e incluso número al Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria. La Ley general presupuestaria derogó la Ley de administración y contabilidad del Estado de 7 de julio de 1991 y los arts. 1, 2 y 3 del Real Decreto-ley de 24 de enero de 1928. En la actualidad, la materia que nos ocupa está regulada en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas, cuyo art. 18.1 dispone que «Corresponden a la Administración General del Estado los valores, dinero y demás bienes muebles depositados en la Caja General de Depósitos y en entidades de crédito, sociedades o agencias de valores o cualesquiera otras entidades financieras, así como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro u otros instrumentos similares abiertos en estos establecimientos, respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de veinte años». En los restantes apartados del precepto se atribuye la gestión, administración y explotación de estos bienes al Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado, la cual podrá enajenarlos (art. 18.2); se obliga a las entidades depositarias a comunicar al Ministerio de Hacienda las existencia de tales depósitos y saldos, en la forma que se determine por orden ministerial (art. 18.3); y, en fin, se prevé que en los informes de auditoría que se emitan en relación con las cuentas de esas entidades de crédito y financieras se haga constar, en su caso, la existencia de saldos y depósitos incursos en abandono. Finalmente se tipifica como infracción grave el incumplimiento del deber de comunicar la existencia de saldos y depósitos abandonados [art. 192.2 g)]. El análisis realizado de los hitos esenciales de la evolución normativa que ha conducido hasta el art. 29.2 LGP permite concluir que este precepto es el eslabón de una cadena y no supone ninguna ruptura institucional con nuestra legislación precedente reguladora de la titularidad dominical sobre los valores, el dinero y demás bienes muebles depositados en entidades de crédito o financieras.
7. En la estructura del art. 29.2 LGP cabe discernir, como el Abogado del Estado ha puesto de manifiesto acertadamente en su escrito de alegaciones, dos proposiciones jurídicas reveladoras de su verdadero alcance y significado. La primera es la relativa a la extinción o pérdida del derecho de propiedad por abandono, al definir como abandonados por su titular los valores, dinero y demás bienes muebles en depósito, así como los saldos de cuentas corrientes abiertas en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras, «respecto de los cuales, y en el plazo de veinte años, no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad». La segunda, que secuencialmente sigue a la anterior, es la relativa a la atribución al Estado de tales bienes en cuanto abandonados. Así pues, de un lado, el precepto presume abandonados por su titular el tipo de bienes a los que se refiere cuando en el plazo de veinte años no se haya practicado gestión alguna que implique el ejercicio de su derecho de propiedad, lo que supone la pérdida del derecho de propiedad sobre esos bienes por abandono, y, de otro, como tales bienes abandonados, atribuye su titularidad al Estado. El juego del precepto cuestionado supone una previsión alternativa al régimen general de prescripción de las acciones civiles en las entidades o establecimientos de crédito, que impide que éstas pudieran eventualmente beneficiarse de los efectos de dicha suscripción para reclamar los saldos abandonados por sus titulares, atribuyéndose dichos saldos al Estado.
La duda de constitucionalidad del órgano judicial en relación con el inciso final del art. 29.2 LGP gira esencialmente sobre la primera de las proposiciones jurídicas que conforman su estructura, esto es, la relativa a la extinción o pérdida del derecho de propiedad por abandono, en virtud de la cual, proyectada sobre el mencionado inciso, son bienes abandonados por sus titulares los saldos de cuentas corrientes abiertas en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras «respecto de las cuales, y en el plazo de veinte años, no se haya practicado gestión alguna que impliquen el ejercicio de su derecho de propiedad». La Sala estima, en síntesis, como ya se dejó indicado, que la presunción o declaración de abandono que recoge el precepto vulnera el derecho a la propiedad privada por resultar irrazonable y desproporcionada, pues no puede considerarse abandonado un bien que cumple la función social de productividad en manos de la entidad gestora y que al erario público y al propietario, sin necesidad de realizar gestión alguna, les rinde beneficios, de modo que la no gestión por el titular de los saldos de las cuentas corrientes en el plazo de veinte años no es razón suficiente, a su juicio, para concluir que dichos bienes han sido abandonados. El órgano judicial no cuestiona en momento alguno la facultad del legislador para regular con carácter general los modos de extinción o pérdida del dominio o, más concretamente, el abandono o la derrelicción como causa que es de extinción del dominio en relación con una determinada y homogeneizada categoría de bienes como la contemplada en el art. 29.2 LGP. Es más, como el Abogado del Estado señala en su escrito de alegaciones, en principio sería legitimo y no cabría estimar contrario al derecho de propiedad que el legislador emprendiera una regulación del instituto de la derrelictio, bien con carácter general, bien con carácter especial para determinado tipo de bienes en atención a su naturaleza o configuración, siempre, claro ésta, que aquella regulación respete el contenido esencial del derecho de propiedad. Sentado ello, la duda de constitucionalidad del órgano judicial se circunscribe exclusivamente a la concreta presunción o declaración de abandono contenida en el inciso final del art. 29.2 LGP. Pues bien, el citado precepto recoge una regla general y abstracta que define y delimita con criterios objetivos el régimen jurídico de los saldos de dinero en cuentas corrientes abiertas en toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras, de conformidad con la cual el saldo se entiende abandonado por su titular si en el plazo de veinte años no realiza gestión alguna que implique el ejercicio de su derecho de propiedad. De modo que en el precepto cuestionado el legislador describe una situación que define como abandono o derrelicción del derecho sobre los saldos de cuentas corrientes, que determina la extinción del derecho de propiedad sobre los citados saldos. En la descripción de aquella situación o, lo que es lo mismo, en la determinación del supuesto de abandono que se recoge en el precepto, en la que es fácil apreciar la diferencia existente con las definiciones legales de abandono de otros tipos de bienes, el legislador ha atendido, como no podía ser de otro modo, a la concreta y específica situación en la que se encuentran los bienes a los que se refiere el art. 29.2 LGP y, en consecuencia, al hallarse en depósito o, lo que es lo mismo, al no poseerlos el propietario, define el abandono, no a partir de la desposesión fáctica de dichos bienes, sino por medio de actos o conductas concluyentes o reveladoras de los que hace derivar la presunción de que el titular de los bienes los ha abandonado. En este caso la conducta de la que el legislador hace derivar la presunción juris tantum de abandono por el titular de los saldos de las cuentas corrientes consiste en que respecto de dichos saldos en el plazo de veinte años no se haya practicado gestión alguna que implique el ejercicio de su derecho de propiedad. Así pues, la falta o ausencia absoluta de gestión que implique el ejercicio de su derecho constituye el primero de los elementos que conforman esa conducta concluyente o reveladora a la que el legislador liga la presunción de abandono y que, obvio es, constituye el presupuesto mínimo y necesario para que en cualquier caso pueda hablarse de abandono, pues, por el contrario, la realización de cualquier gestión que implique el ejercicio del derecho excluye todo atisbo de abandono. Desde la perspectiva constitucional que nos corresponde basta con señalar que cualquier acto o conducta demostrativa o que ponga de manifiesto la titularidad de los bienes o cualesquiera de las facultades de dominio sobre los mismos excluye de raíz cualquier posibilidad de abandono. Es cierto que en el precepto legal cuestionado, a diferencia, por ejemplo, de sus precedentes normativos, no se identifican actos o conductas que impliquen o que pudieran implicar la falta de gestión. Ahora bien, la interpretación en cada caso de lo que pueda o no considerarse como gestión es una cuestión totalmente ajena a la constitucionalidad del precepto, que compete realizar, y determinar, en el ejercicio de su función jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, para lo que disponen de un amplio margen de apreciación. El segundo de los elementos integrantes de la conducta a la que el legislador ciñe la presunción de abandono y consiguiente extinción del dominio sobre los saldos de las cuentas corrientes es que aquella falta de gestión se prolongue durante veinte años. Este plazo, como señala el Abogado del Estado, es un plazo que ha de considerarse largo en las condiciones de vida actual, caracterizada por el uso generalizado de los servicios de la entidades bancarias y proporcionado, como subraya también el Fiscal General del Estado, si se compara con otros plazos previstos en el Código civil, tales como el de la extinción de servidumbre por no uso (art. 546.2), el de usucapión de bienes muebles sin buena fe ni justo título (art. 1955) o de los muebles bienes hurtados o robados (art. 1956) o, en fin, el plazo general de prescripción para las acciones reales sobre bienes muebles y las personales (art. 1964). Llegados aquí, no puede sino compartirse la opinión del Fiscal General y del Abogado del Estado, según la cual en modo alguno cabe tildar de irrazonable o desproporcionada la conducta omisiva -esto es, la falta absoluta de gestión que implique el ejercicio del derecho de propiedad durante veinte años- de la que el legislador hace derivar la declaración de abandono por su titular de los saldos de las cuentas corrientes abiertas en toda clase de entidades de crédito o financieras, con los consiguientes efectos propios de la derrelicción o abandono, esto es, la extinción del dominio sobre dichos saldos. Es más, desde la perspectiva de control que en este caso corresponde a este Tribunal ante la delimitación y regulación por el legislador del derecho de propiedad en relación con ese concreto y determinado tipo de bienes, ha de señalarse que la declaración de abandono por su titular de los saldos de las cuentas corrientes que se efectúa en el inciso final del art. 29.2 LGP respeta en este caso el contenido esencial del derecho de propiedad, pues ni modifica la imagen recognoscible del derecho en relación con el mencionado tipo de bienes, tal y como ha sido históricamente configurado (ATC 134/1995, de 9 de mayo), ni hace impracticable o imposibilita más allá de lo razonable el ejercicio por el titular del derecho propiedad sus facultades de dominio ni, en fin, le despoja de la necesaria tutela, resultando privado de una real, concreta y efectiva protección. En este sentido la carga que del precepto se deriva para el titular de la cuenta, esto es, la realización en el plazo de veinte años de cualquier acto de gestión que implique el ejercicio de su derecho no puede calificarse de irrazonable o desproporcionada o, más aún, no puede afirmarse que imposibilite, haga impracticable o dificulte más allá de lo razonable el ejercicio por su titular de las facultades dominicales sobre el bien ni, en fin, que despoje el derecho de una efectiva y real protección. Así pues, con independencia del juicio que pueda merecer desde el punto de vista de la oportunidad, conveniencia o pertinencia la previsión legal cuestionada, ha de concluirse, desde la perspectiva de control que compete a este Tribunal, que la declaración de abandono en relación con los saldos de las cuentas corrientes que el legislador efectúa en el inciso final del art. 29.2 LGP no es contraria al derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33.1 CE. A la conclusión alcanzada no cabe oponer que el titular del saldo de la cuenta corriente sea conocido, ni tampoco que se generen rendimientos gravados con impuestos, pues ni uno ni otro elemento son suficientes para justificar en este caso, por las razones que se acaban de exponer, un reproche de inconstitucionalidad, por vulnerar el derecho a la propiedad privada, a la situación que el legislador ha descrito y declarado en el precepto cuestionado como abandono o derrelicción de los saldos de cuentas corrientes.
8. La segunda de las proposiciones jurídicas que conforman el art. 29.2 LGP atribuye los bienes abandonados por su titular, en lo que aquí y ahora importa, los saldos de las cuentas corrientes, al Estado, en cuanto tales bienes abandonados. Esta regla atributiva en favor del Estado es la consecuencia jurídica del abandono de los bienes, que extingue el derecho de su titular sobre los mismos y los convierte, por consiguiente, en bienes nullius, susceptibles, por tanto, de apropiación.
El Estado, en cuanto bienes abandonados por sus titulares, esto es, en cuanto bienes nullius, los adquiere en este caso por atribución de la Ley, modo específico de adquirir bienes y derechos por el Estado previsto en la derogada Ley del patrimonio del Estado (art. 19 Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de bases del patrimonio del Estado) y contemplado hoy con carácter general para las Administraciones públicas en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas (art. 15). De forma que esta regla atributiva, expresamente establecida por el legislador, constituye una excepción al régimen general dispuesto en el Código civil de adquirir la propiedad de los bienes muebles por ocupación (art. 610 CC). Ha de resaltarse, en este sentido, que la regla atributiva en favor del Estado que se recoge en el precepto cuestionado es la plasmación de una específica y determinada opción del legislador, quien pudo, por tanto, haber previsto otra consecuencia jurídica a la declaración de abandono por su titular de los bienes a los que se refiere el precepto. Pues bien, ninguna objeción cabe oponer desde la óptica del derecho a la propiedad privada a la opción de legislador de atribuir al Estado unos bienes abandonados por sus titulares y, por tanto, bienes nullius, pues tal atribución encuentra fundamento en su condición de gestor de los intereses generales de la comunidad que el Estado representa, al objeto de destinarlos a la satisfacción de aquellos intereses, lo que se conecta con el mandato del art. 128.1 CE de subordinación al interés general de toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad. Como señala el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, no puede dirigirse reproche alguno al legislador por haber preferido la aplicación de los saldos de cuentas corrientes abandonados a fines públicos, mediante su ingreso en el Tesoro para se aplicados al pago de gastos públicos, en vez de preferir la apropiación de dichos saldos por la entidad de crédito.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
1.º Declarar la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2084/95, planteada por la Sección Decimocuarta de la Audiencia Provincial de Barcelona. 2.º Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3406/97, planteada por la Sección Decimoséptima de la Audiencia Provincial de Barcelona. Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado». Dada en Madrid, a dieciocho de noviembre de dos mil cuatro.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
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