Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los conflictos positivos de competencia acumulados 866, 897, 902 y 903/90 frente al Real Decreto 1.741/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de Costas. Los conflictos han sido promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, la Junta de Andalucía, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Ha comparecido el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llórente, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.

A) Mediante escrito de 3 de abril de 1990, suscrito por don Miguel I. Legarda Uriarte y registrado bajo el núm. 866/90, el Gobierno Vasco plantea conflicto constitucional positivo de competencia contra los siguientes artículos del Real Decreto 1.741/1989:

4 a); 6 (excepto su apartado 2, primer inciso); 8 b) y c); 9.3, 4 y 5; 18.2 y 3; 21.4; 28.2, 3 y 4; 31.3, 4, 5 y 6; 38.2, 3, 4 y 5; 41.2 y 3; 42.2, 3 y 4; 43.3, 4, 5 y 6 b) y último párrafo; 44.3 (excepto último párrafo) y 4; 45.2, 3, 4 y 5; 46.2 y 3; 48.3; 49; 50; 51.4; 52.3 y 4; 53.2; 55; 56.2 y 3; 57.2, 3 y 4; 58.2 y 3; 60.2 y 3; 61.2; 63; 64.4; 65; 66; 68.2, 3 y 4; 69; 70; 71.2; 72; 74; 76.1; 78.2 [excepto el segundo párrafo de la letra b)]; 80.2; 81.3; 85.3; 88; 89; 90.2; 92; 93; 94.2; 95.2; 102.3; 103.2 y 3; 104.3; 105; 106.2 y 3; 107.2 y 4; 108.3 y 4; 109.5; 110.3 y 4; 111.3 a 11 (ambos inclusive); 115.4; 118; 126; 128; 129.2 y 3 (excepto el inciso final); 131.3 y 4; 133.2; 134.2 a 7 (ambos inclusive); 135.2; 136.2; 137.3 y 5; 138.2, 3, 4 y 5; 139; 140.3; 141.2; 142.2; 143.1 y 3; .144.2; 145.2 y 3; 146.2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 [excepto en su letra b)], 9, 10, 11 y 12; 149.2; 150; 151; 152.3 y 4; 154 [excepto la referencia al «canon y tarifas» de su apartado 2, letra d)]; 155.2 y 3; 156.3; 157.2, 3 y 5; 158.2; 159.2 y 3; 161; 162.2; 164.2; 173.2 (en su referencia al «Servicio Periférico de Costas») y 5; 176.2 y 3; 177.2 y 3; 182.2; 184; 185.2; 186; 187.2 y 3; 189.5; 191; 194.4 a 14 (ambos inclusive); 203.3; 204.4, 5 y 6; 205.2, 3 y 4; 209.3 (en cuanto al plazo de notificación); 210.4 y 5; Disposiciones transitorias tercera, 2, 3 y 4; cuarta, 2 y 3; quinta, 2; séptima, 2 y 3; octava, 2 a 6; novena, 2 y 3; undécima, 3; duodécima, 2 y 3; decimotercera, 2 a 5 (ambas inclusive); decimocuarta, 3 a 8 (ambas inclusive); decimoctava, 2; vigésima, 2, y Disposición adicional primera, 2 y 3.

Aunque en el escrito de demanda, cuyo «petitum» no enumera los artículos impugnados, se denuncian también como viciados de incompetencia los arts. 112 a 132 y los apartados 4 a 6 de la Disposición transitoria tercera, estos preceptos no figuran en el requerimiento dirigido al Gobierno y no pueden considerarse en consecuencia impugnados.

El escrito fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril de 1990.

B) La Junta de Andalucía, por escrito de 6 de abril, registrado bajo el núm. 897/90 y suscrito por don Nicolás González Deleito, impugna el art. 103.2 del referido Real Decreto 1.741/1989.

Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril.

C) El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, mediante escrito de 6 de abril, suscrito por don P. A. Aguiló y don J. R. Ahicart Sanjosé y registrado bajo el núm. 902/90, promueve el conflicto respecto de los siguientes arts.: 41; 42; 43; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51.2; 51.4; 52.2; 52.3; 52.4; 56; 57; 58.1; 58.3; 64.3; 64.4; 65; 67; 68; 71; 72; 73; 74; 81; 103; 104; 105; 106; 107; 109.1; 109.2; 111; 112; 114.2; 203.1 b); 203.1 c); 203.1 d); 203.1 f); 203.1 h); 205.1 a); 205.1 b); 205.1 c); 205.1 d); 205.2; 208; 211 y las Disposiciones transitorias séptima, octava, novena, décima, undécima, decimotercera, punto 1, apartado c), y decimocuarta, apartado 1).

Fue admitido a trámite también por providencia de 23 de abril.

D) El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito de 6 de abril, registrado bajo el núm. 903/90 y suscrito por don Xavier Castrillo Gutiérrez, impugna los arts. 3.1 a); 6.5; 8 c); 39; 40; 41; 42.1; 43.1 y 2; 44.1 a 3, excepto el último párrafo del apartado 3; 45; 46.1 y 2; 47; 48.1 a 3; 50; 51.3 y 4; 52.1 a 4; 53.1 y 2; 54; 55; 56.1 y 2; 57.1; 58.1 a) y b) y 2; 59.1; 61.1 y 2; 63; 64.2 a 4; 65.1 y 2; 67; 68.1 a 3; 70; 71.1 a), b), c) y e); 79.2; 88; 89; 94.1 y 2; 95.1; 103.2 y 3; 104.1 y 3; 105; 109.1 y 5; 111.3 a 11; 113.1 y 3; 114; 115.1 a 3; 116; 117; 119.1; 120; 122; 123; 128; 129; 140.3; 141.2; 149.2: 150; 155.2 y 3; 162.2; 174 c), e) y f); 175.2 e), f) y h); 177.1 c); 201.1; 203.1 b), c), d), f), g), h) y l); 204.1 a), b) y c); 205.1 a 3; 206.4; 207.1; 208 b), c) y d); 210.1 a 5, y 211, Disposiciones transitorias séptima, 1; octava, 1; novena, 1; décima, 1; undécima, 2; duodécima 3; decimotercera1, b) y c), y 3 y 4; decimoctava, 1; vigésima, 1; y 2, y vigésimo tercera en su último inciso; Disposición adicional tercera, 3.

Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril.

2. Por Auto de 11 de junio, oídas todas las partes, que manifestaron su acuerdo, el Tribunal decidió la acumulación de los conflictos relacionados a los recursos 1.689, 1.708, 1.711, 1.715, 1.717. 1.723, 1.728, 1.729 y 1.740/88, interpuestos contra la Ley 22/1988, de Costas, y al conflicto 1.953/88 planteado por la Generalidad de Cataluña frente al art. 8 del Real Decreto 833/1988, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, y concedió al Abogado del Estado el plazo de veinte días para la presentación de alegaciones que efectivamente fueron presentadas dentro del plazo otorgado.

3. Con carácter previo, por lo que se refiere a la fundamentación jurídica general de los conflictos positivos de competencia planteados, debe tenerse en cuenta que en los promovidos por los órganos ejecutivos de las CC.AA. del País Vasco, Cataluña y Baleares se impugnan un amplio número de artículos del Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, a diferencia del conflicto suscitado por la Junta de Andalucía que queda circunscrito al art. 103.2 de dicho Reglamento.

Dejando ahora al margen ese último conflicto, en los tres primeros, con carácter general se realizan un conjunto de consideraciones previas de orden material que, en lo sustancial, son reproducción de las alegaciones ya formuladas en los correspondientes recursos de inconstitucionalidad planteados contra la Ley de Costas por dichas CC.AA. y resueltos por la STC 149/1991.

Sí conviene señalar ahora, en relación con la conexión existente entre aquellos recursos y estos conflictos que, como advierte la Generalidad de Cataluña la identidad del contenido material de muchos de los preceptos del Reglamento y de los preceptos de la Ley, hace que la aplicabilidad directa o, en su caso, supletoria de los preceptos reglamentarios quede predeterminada por la decisión adoptada respecto de los correlativos preceptos ,de la Ley.

Por su parte, también el Abogado del Estado toma en cuenta esta identidad para sostener que los preceptos del Reglamento que son reproducción de los de la Ley recurridos en su día por la Generalidad de Cataluña no han sido objeto de requerimiento solicitando del Gobierno de la Nación su derogación o la exclusión de su aplicabilidad directa, por lo que, sin perjuicio de que la decisión que se adopte sobre un artículo de la Ley se extiende ipso iure al enunciado reglamentario que lo reproduzca, dichos preceptos deben quedar ahora al margen del conflicto, al igual que deben quedarlo, por idéntica razón, las Disposiciones transitorias séptima, 2 y 3; octava, 2 a 6; novena, 2 y 3, y undécima, 3, impugnadas por la Generalidad de Cataluña, y el art. 109.2, impugnado por el Gobierno Balear.

Indica, por último que aun cuando en los conflictos planteados se suplica la anulación de los preceptos del Reglamento impugnados, lo cierto es que la total o parcial estimación de los mismos no puede entrañar la invalidación de precepto alguno del Reglamento sino solamente la declaración de ser supletoriamente aplicable en la correspondiente C.A. por su virtud del art. 149.3 de la CE.

Hechas estas precisiones, procede exponer ya muy sintéticamente las alegaciones efectuadas respecto del articulado del Reglamento objeto de los conflictos.

4. Dentro del Título I, relativo a los «Bienes de dominio público marítimo-terrestre» (arts. 3 a 38), el Gobierno Vasco plantea conflicto respecto de los arts. 4 a); 6 (excepto el apartado 2, inciso primero); 8 b) y c); 9.3, 4 y 5; 18.2 y 3; 28.2, 3 y 4, y 38.2, 3, 4 y 5.

Por su parte, la Generalidad de Cataluña circunscribe el conflicto a los arts. 6.5 y 8 c), así como al art. 3.1 a) que, no obstante, es mera reproducción del art. 3.1 a) de la Ley.

A) Alega el Gobierno Vasco que en los preceptos impugnados, incluidos en el Capítulo Primero, se observa una extralimitación en la interpretación dada por el Letrado en orden a la calificación de los bienes demaniales costeros, lo que conlleva que muchos de ellos no sean recognoscibles en la actualidad, pugnando así con la propia doctrina del T.C. según la cual el legislador no puede extender o reducir el objeto de referencia de las instituciones, bienes, etc., garantizados en la C.E., haciéndolos irreconocibles para la idea que de ellos se tiene, pues ello atentaría contra la C.E. Sin embargo, ese efecto se produce por la inconcreción del límite de las olas [art. 4 a)], e incurren, asimismo, en esa extralimitación las definiciones contenidas en los arts. 6 (excepto apartado 2, inciso primero) y 8 b) y c), extendiéndose en los arts. 6.1 y 8 c) la calificación de dominio costero a espacios que en la Ley de Costas no tenían tal calificación.

La consecuencia es que dada la incorrecta definición de los bienes costeros, los señalados preceptos devienen inconstitucionales, y por conexión, incurren también en ese vicio los arts. 18.2 (deslinde), 28.2, 3 y 4 (levantamiento de la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones, cancelación de anotaciones preventivas practicadas en el registro y amojonamiento una vez aprobado el correspondiente deslinde); 38.2, 3, 4 y 5 (efectos de la desafectación); Disposición transitoria tercera, 2, 3 y 4 (efectos del deslinde no practicado, o del parcialmente practicado, respecto de obras e instalaciones construidas legal o ilegalmente); Disposición transitoria cuarta, 2 y 3 (situación de los terrenos entre los deslindes de acuerdo a la anterior normativa costera y a la hora emergente), Disposición transitoria quinta, 2 (mantenimiento del dominio público de los terrenos sobrantes o desafectados conforme a la antigua Ley de Costas hasta que se proceda al nuevo deslinde, siempre que no hayan sido enajenados o recuperados), en la medida en que dichas previsiones se proyecten sobre los bienes definidos incorrectamente como demanio costero.

De otra parte, dada su influencia directa en los terrenos contiguos a la ribera del mar y dado que contemplan como único sujeto activo a la Administración del Estado, no sólo en la planificación de las medidas, sino también en el más ínfimo acto de ejecución de las mismas, cabe afirmar que desconocen las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, litoral y urbanismo los arts. 9.3, 4 y 5; 21.4, y 31.3 y 5.

B) Similar planteamiento lleva a la Generalidad de Cataluña a sustentar que es irregular la ampliación de la zona calificada por la Ley como de dominio publicó que produce el art. 8 c), ya que la reserva de exclusividad expropiatoria a favor del Estado prevista en esa norma carece de cobertura competencial. Además, se procede a dar la calificación de dominio público marítimo-terrestre a unos bienes —los que se obtengan por vía de expropiación de áridos— que, en todo caso, deberían serlo simplemente como de dominio público estatal, con lo que se extiende a terrenos que pueden estar situados bastante lejos del mar todas las consecuencias que comporta el integrarlos en un régimen jurídico tan específico como el marítimo-terrestre.

De otra parte, la Generalidad de Cataluña impugna el art. 6.5 por cuanto, en su opinión, efectúa una distinción artificial entre la concesión de ocupación del dominio y la concesión correspondiente para el ejercicio de cada actividad, tratando con ello el Estado de controlar directamente todos los actos de utilización del dominio a pesar de no tener competencia sobre la actividad de que se trate. En suma, con esa construcción técnica se pretende atribuir a la titularidad demanial, individualmente considerada, un valor de competencia general, al erigirse como condición indispensable para el ejercicio de las competencias autonómicas, debiéndose concluir, por ello, que el art. 6.5 no sólo atribuye al Estado una competencia de la que carece, sino que afecta indebidamente al ejercicio de las competencias de las CC.AA.

C) El Abogado del Estado se opone a las pretensiones de las CC.AA. promotoras de los conflictos razonando la constitucionalidad de los artículos del Título I impugnados en los términos siguientes:

a) La impugnación del art. 4 a) en línea de continuidad con la del art. 3.1 a) de la Ley, en lo referente a «los mayores temporales conocidos», se basa en la supuesta arbitrariedad de la definición adoptada, por lo que la impugnación no es propia de un conflicto de competencia, careciendo el T.C. de jurisdicción para examinarla.

b) En relación al art. 6, la imputación que se formula no supone, en ningún caso, lesión del orden de competencia, ya que determinar si se respeta o no la reserva de Ley (estatal) del art. 132.2 CE. o, en general, los principios que gobiernan la relación entre Ley y Reglamento de ejecución no es propio del proceso constitucional de conflicto.

Y en cuanto a la impugnación del art. 6.5, el problema que se plantea tiene más apropiado encaje en otros preceptos del Reglamento (arts. 103.2; 129.3 ó 150), ya que el art. 6.5 nunca infringiría por sí mismo el orden de competencia, sino sólo como consecuencia de la hipotética infracción imputable a otros preceptos.

c) Asimismo, la cuestión que se plantea a propósito de los apartados b) y c) del art. 8 —relativa a la extensión indebida y arbitraria de las categorías de bienes incluidos en el dominio público marítimo-terrestre— no puede examinarse en un conflicto de competencias, ya que encierra un mero problema de legalidad, al referirse a su adecuación o no a la delimitación del dominio público marítimo-terrestre que ha llevado a cabo el legislador de acuerdo con el art. 132.2 C.E. Todo ello, en fin, sin perjuicio de la manifiesta condición demanial de los bienes a que se refieren los apartados del art. 8 impugnados.

d) Los arts. 18.2; 28.2, 3 y 4; 38.2, 3, 4 y 5, y las Disposiciones transitorias tercera, 2, 3 y 4; cuarta, 2 y 3, y quinta, 2, se impugnan «por conexión con la incorrecta definición de cada uno de los bienes costeros», pero descartada ésta, nada cabe reprochar ya a los referidos preceptos.

e) Finalmente, lo mismo puede decirse de los arts. 9.3, 4 y 5; 21.4, y 31.3 y 5, ya que «la influencia sobre terrenos contiguos a la ribera del mar» no es, por sí mismas, razón para apreciar ningún vicio de incompelencia y porque su conexión con las normas del Título II es inexistente.

5.

A) Las impugnaciones de diversos arts. del Título II se sustentan en las siguientes consideraciones sintéticamente expuestas ahora.

a) A juicio de la Generalidad de Cataluña, el art. 40.3 no es simple repetición del art. 21.3 de la Ley, ya que al estar situado en el contexto del Reglamento tiene un distinto alcance y significado, ampliando la regulación que la Ley ya había fijado como mínima. De este modo, lo que la Ley estableció como mínimo, el Reglamento lo ha transformado en «mínimo de un nuevo mínimo», al incluirlo en un Título II que tiene un contenido sustantivo considerablemente más amplio que el correlativo de la Ley.

De otra parte, no cabe apelar a la competencia estatal sobre legislación básica en materia de medio ambiente para justificar la previsión adoptada, pues la referida competencia debe ejercitarse mediante Ley y, en todo caso, presentan carácter prevalente las competencias mucho más específicas sobre ordenación del litoral y urbanismo.

b) Los arts. 41.2 y 3 y 42.4 suponen una invasión de las competencias autonómicas y locales de ordenación del territorio, litoral y urbanismo, haciendo imposible, además, que la competencia prevista pueda ejercitarse por las CC. AA. competentes dada la referencia específica al MOPU.

Y por idénticas razones, igual consideración jurídica ha de recibir el art. 42.2 y 3.

c) Los arts. 43.3, 4, 5, 6 b) y último párrafo; 44.3 (excepto último párrafo) y 4; 45.2, 3, 4 y 5; 46.2 y 3;.48.3; 49.1, y 50.2, no debieran ser de aplicación directa a las CC. AA. con competencias exclusivas en la materia ordenación del litoral y urbanismo, debiéndose tener en cuenta que aun cuando, por razón de la materia, algunos de estos preceptos pudieran considerarse medioambientales, al hallarse en una norma infralegal sin cita de su carácter básico, ni deducirse de su estructura tal carácter con naturalidad, producen el efecto invasor de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución que en la materia puedan ostentar las Comunidades Autónomas. Además, algún precepto, como el art. 46.2, a pesar de su connotación de medida para !a protección medioambiental, dado su contenido excesivamente concreto, de carácter ejecutivo y uniformista, difícilmente puede ser considerado básico.

En idéntica inconstitucionalidad incurren las regulaciones procedimentales especiales contenidas en los arts. 49.2 a 7 y 50.1, sin que aquí las CC. AA. con competencia para ello puedan ejercer las competencias allí previstas al citarse de manera expresa en las mismas a organismos del Estado.

d) La Generalidad de Cataluña considera específicamente que el procedimiento previsto en el art. 50 no respeta siquiera los términos en que cabria entender la cooperación interadministrativa, viniéndose, incluso, en el apartado 2, a disponer lo contrario del art. 25.3 de la Ley.

e) Por lo que respecta al art. 51.4, tanto la Generalidad de Cataluña como el Gobierno Vasco estiman inconstitucional la atribución de competencia al MOPU para ampliar o sustituir la franja de servidumbre de tránsito, dadas las competencias autonómicas. Y se produce, además, una extralimitación de lo previsto por la propia Ley (art. 27).

f) Los arts. 52.3 y 4 y 53.2 se refieren a una materia que es típicamente de ejecución urbanística, correspondiendo, por tanto, las funciones en ellos previstas (tanto del Servicio Periférico de Costas como del MOPU) a las CC. AA. competentes en la ordenación del litoral y el urbanismo.

g) El art. 55 determina la incorporación de los terrenos que se expropien al dominio público marítimo-terrestre en lugar de hacerlo al demanio estatal, lo que a juicio de la Generalidad de Cataluña, conlleva una ampliación espacial de la Ley de Costas en menoscabo de las competencias autonómicas.

h) El art. 56.2 y 3 incurre asimismo en extralimitación competencial, porque prevé actuaciones de carácter ejecutivo que corresponden a las CC.AA., si bien, mientras que la Generalidad de Cataluña reconoce que ciertas actividades extractivas deben acomodarse a la legislación básica estatal, establecido, no obstante, mediante la oportuna norma con rango de Ley formal, el Gobierno Vasco alega que la previsión referida a! informe del Servicio Periférico de Costas anterior a la resolución del expediente de extración de áridos por el Organismo de Cuenca o Administración Hidráulica competente en un curso fluvial concreto conlleva un desconocimiento de las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca en aguas continentales que discurran íntegramente por cuencas intracomunitarias, al convertir una competencia exclusiva en compartida.

i) Por su parte, el art. 57.2, 3 y 4 no contempla actuación alguna de las CC.AA. en relación al ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, siendo por ello, a juicio del Gobierno Vasco, inconstitucional dicha regulación, tanto desde un enfoque material de la ordenación del territorio y litoral como desde la consideración del medio ambiente, debiendo estarse a lo ya señalado al respecto en la STC 170/1989.

j) Por último, el art. 58.3 no puede ser de aplicación en el ámbito de las CC.AA. con competencia en la materia de ordenación del territorio y litoral, por cuanto no cabe condicionar el ejercicio de una competencia (urbanística) por otra (vertidos) cuando el ejercicio de ambas no se yuxtapone.

B) Comienza el Abogado del Estado sus alegaciones respecto de la impugnación del Título II señalando que de la separación entre titularidad dominical y competencia los promotores de los conflictos extraen a veces conclusiones erróneas, y ello porque las normas del Título en cuestión no han sido dictadas «ratione dominii», sino que se amparan, según los casos, en tres títulos principales de competencia estatal: el del art. 149.1 en relación con el art. 33.1 y 2; el del art. 149.1.8, y el del art. 149.1.23, todos de la C.E. Títulos éstos que no impiden, por principio, hacer uso de la potestad reglamentaria del Gobierno, sin perjuicio de que puedan cometerse excesos en su ejercicio concreto.

De otro lado, los promotores de los conflictos también malentienden las competencias autonómicas sobre urbanismo y ordenación del territorio y del litoral (arts. 148.1.3 C.E. y 10.31 EAP; 9.9 EAC y 10.3 EAB), ya que estas competencias no gozan constitucionalmente de prerrogativas de omnipotencia que fuerce a considerar siempre claudicantes o subordinadas a cualesquiera competencias estatales que incidan en los usos del suelo o del territorio. Antes bien, esas competencias autonómicas han de respetar las competencias estatales que se proyecten sobre el mismo espacio en que se ejercen las primeras, lo que supone respetar el resultado del ejercicio de las competencias estatales. Y a la inversa: el ejercicio de las competencias del Estado debe respetar las competencias autonómicas y locales.

Añade el Abogado del Estado que para lograr ese respeto recíproco existen diversas técnicas, dependiendo su elección de diversos factores, sin que la limitación recíproca del ejercicio de las competencias sobre un mismo espacio pueda identificarse sin más con las vulneración de competencias, siendo, por el contrario, resultado normal del ejercicio de esas mismas competencias, tal como se dijo en STC 170/1989, fundamento jurídico 9.º Por tanto, habrá que demostrar que la incidencia o afección de determinados preceptos del Reglamento en la competencia autonómica sobre urbanismo y ordenación del territorio o del litoral es contraria al orden de competencias, lo que ha sido demostrado, en cada caso concreto, por los promotores del conflicto.

Por lo demás, el art. 207.1 del Reglamento reproduce el art. 114 de la Ley, pudiendo ser considerado como cláusula general de savaguardia de las competencias autonómicas, sin olvidar que ese tipo de cláusulas no son indispensables (SSTC 95/1984, fundamentos jurídicos 2.º y 4.°, y 249/1988. fundamento jurídico 2.°), y que todas las normas estatales autonómicas deben interpretarse de conformidad con el orden de competencias (así, STC 188/1989, fundamento jurídico 7.°).

Tras estas precisiones iniciales, la impugnación en concreto de los preceptos del Título II es rechazada en atención a las siguientes consideraciones:

a) En relación al art. 40.3, es erróneo enfocar el problema como si con el referido precepto se hubiera «elevado» el mínimo legal (art. 21.3 de la ley) restringiendo más intensamente el ejercicio de las potestades autonómicas, ya que si las normas de! Reglamento (ejecutivo) no desbordan lo que es propio del desarrollo o ejecución de la Ley no podrá afirmarse que el Reglamento establece un «nuevo» mínimo. Como quiera, pues, que el Título II del Reglamento se limita a explicitar y a dar efectividad al mínimo legal, ningún reproche cabe efectuar a ese mínimo establecido reglamentariamente, ya que lo contrario supondría falsear la correcta relación entre la Ley y el Reglamento que la ejecuta.

b) Los apartados 2 y 3 del art. 41 tampoco son contrarios al orden de competencias, ya que no lo es el art. 22.1 de la Ley, limitándose aquellos a determinar el departamento de la Administración estatal competente y a apreciar un concepto legal en aras del principio de seguridad jurídica y del de legalidad (art. 9.3 C.E.).

c) Algo parecido debe decirse del art. 42.2, 3 y 4, debiéndose advertir que es imposible menoscabar las competencias autonómicas o locales cuando la aprobación de las normas requiere necesariamente el acuerdo de las tres partes implicadas.

d) El art. 43.3, 4. 5 y 6 se mantiene dentro de la concreción reglamentaria de lo básico.

c) En cuanto al art. 44.3, primer párrafo, sin perjuicio de que podría ser encuadrados en la materia urbanística, lo cierto es que la competencia de! art. 149.1.23 de la C.E. ha sido moldeada ideológicamente por el constituyente, de manera que la finalidad discernible de proteger el medio ambiente permite al Estado establecer mínimos incluso en materias de competencia autonómica, incluida la urbanística. Carácter de mínimos que cabe apreciar en los preceptos impugnados.

f) De otra parte, si el art. 25.1 de la Ley no contradice el orden de competencias, tampoco lo contradirán los apartados 2, 3, 4 y 5 del art. 45 del Reglamento, que determinan conceptos empleados por el precepto legal, favoreciendo así la seguridad en su aplicación. Dichos apartados tienen, por lo demás, carácter básico, ya sea al amparo del art. 149.1.1 o del 149.1.23, ambos de la C.E., ya que sería absurdo que en unas CC.AA, las edificaciones hoteleras se juzgaran incluidas en el art. 25.1 a) de la Ley y en otras no. Y «mutatis mutandi» lo mismo cabe decir de las vías transversales, el límite de intensidad del tráfico, los rótulos de establecimientos que no reduzcan el campo visual o los áridos aportados a las playas.

g) El art. 46.1 reproduce el art. 25.2 de la Ley y los apartados 2 y 3 del mismo son normas protectoras del medio ambiente, sin que el carácter básico se vea afectado por su rango reglamentario, máxime al poderse inferir ese carácter por !a naturaleza ejecutiva y claramente subordinada de dichos preceptos (STC 227/1988, fundamento jurídico 32).

h) El art. 47 reitera lo dispuesto en el art. 25.3 de la Ley, por lo que basta remitirse a lo alegado en relación a dicho artículo.

i) Los apartados 1 y 2 del art. 48 reiteran, asimismo, el art. 26 de la Ley, y el apartado 3 no invade tampoco las competencias urbanísticas autonómicas, por cuanto se trata de una norma dictada con el único fin de explicitar el deber que pesa sobre la Administración del Estado de respetar el resultado del ejercicio actual de la competencias urbanísticas autonómicas y locales («planeamiento urbanístico en vigor») o su posible ejercicio futuro (otorgamiento «sub conditione»).

j) En relación al art. 49, si el art. 26.1 de la Ley no vulnera el orden de competencias, tampoco lo vulneran los apartados 1 a 6 de dicho art. 49, que son claras normas ejecutivas.

Por lo demás, el apartado 7 del art. 49 se ampara en el art. 149.1.1 C.E., al ser norma reguladora del acceso al Registro de la Propiedad de ciertas fincas, obras y construcciones.

k) El art. 50 vulnerará o no el orden de competencia según se entienda que lo infringe o no el art. 25.3 de la Ley, debiendo ser negativa la respuesta.

Asimismo, la salvedad final del art. 50.2 se propone asegurar la concordancia entre actividad de autorización singular y planeamiento urbanístico, lo que no es sino un modo de respetar las competencias urbanísticas locales y autonómicas.

l) El apartado 2 del art. 51 reproduce el art. 27.2 de la Ley, por lo que no cabe sino reiterar lo ya dicho a propósito de ese precepto. Y, de otra parte, !a previsión de! apartado 4 del mismo art. 51 no hace más que concretar en el MOPU la atribución de potestad hecha a la Administración del Estado por el art. 27.3 de la Ley y comprensiva también del supuesto del art. 27.2 de la misma Ley. Además, estos supuestos de constitución o modificación heterónoma o forzosa de servidumbres, mediante resolución administrativa, poco tienen que ver con las competencias urbanísticas invocadas de contrario.

ll) En cuanto al apartado 2 del art. 52 cabe reiterar lo dispuesto por el art. 28.2 de la Ley; precepto éste que justifica también la precisión del vocablo «terminación» utilizado por el apartado 3 de! mismo art. 52.

De otra parte, el apartado 4 no representa otra cosa que un reenvío global a la legislación urbanística, dictada por quien en cada caso sea competente. Por ello, es competencialmente inocuo.

m) El art. 53.2 es directa consecuencia del art. 28.3 de la Ley.

n) En cuanto al art. 55, que concreta en su primer inciso las competencias atribuidas en general a la Administración del Estado por los arts. 28.3 y 4 de la Ley (y 53.1 y 54 del propio Reglamento), debe mantenerse que la distribución interna de competencias dentro de la Administración del Estado nunca puede vulnerar por sí misma el orden de competencia. Por ello, sólo derivadamente podría estimarse vulnerado ese orden; es decir, sólo si la competencia reconocida a la Administración estatal por el art. 38.3 y 4 de la Ley fuera contraria a la distribución constitucional y estatutaria de competencias.

Respecto del inciso segundo de este mismo art. 55, cabe repetir mutatis mutandis lo ya expuesto a propósito del art. 8, c):

ñ) El art. 56.1, que repite lo dispuesto en el art. 29.1 de la Ley, en su apartado 2, respeta expresamente la competencia resolutoria que pueda corresponder a la Administración hidráulica competente, siendo el informe favorable del Servicio Periférico de Costas un medio de preservar las competencias estatales sobre el demanio marítimo-terrestre y sus zonas colindantes y de influencia, conciliándolas con las competencias hidráulicas (sean estales o autónomas).

o) El art. 57.1 reproduce el art. 29.2 de la Ley. Y en sus apartados 2 y 4 se contienen preceptos materialmente civiles reguladores del régimen de los derechos de tanteo y retracto que atribuye al Estado el art. 29.2 de la Ley, por lo que el art. 149.1.8 de la C.E. ampara ambos apartados.

En cuanto a la competencia del MOPU, concretada por el apartado 2, no cabe sino reiterar lo ya dicho a propósito de otros preceptos similares (art. 41.2, 53.2; 55; etc.).

p) Finalmente, los apartados 1 y 2 del art. 58 son reproducción del art. 30,1 y 2 de la Ley. Y el apartado 3 se ciñe a precisar el concepto legal de «densidad de edificación», valiendo al respecto la argumentación expuesta en casos parecidos (entre otros, arts. 41.3; 45.2, 3, 4 y 5 y 52.3).

6. El Título III del Reglamento: Utilización del dominio público marítimo-terrestre (arts. 59-165) sigue la misma distribución en capítulos que el Título III de la Ley, dividiéndose en los siguientes: I, Disposiciones generales (arts. 59-94); II, proyectos y obras (arts. 85-100); III, reservas y adscripciones (arts. 101-107); IV, autorizaciones (arts. 108-128); V, concesiones (arts. 129-144), y VI, Disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones (arts. 145-164). Todas las Comunidades Autónomas impugnan preceptos incluidos en todos los capítulos de este Título, salvo la Junta de Andalucía, que se ciñe al apartado 2, del art. 103.

Son atacados todos aquellos preceptos del Reglamento que reproducen literalmente los artículos de la Ley de Costas que fueron recurridos en su día.

El Abogado del Estado formula, con carácter general, una alegaciones referentes a la totalidad del Título, reafirmando las tesis sustentadas con ocasión de la defensa del Título III de la L. C. Reitera que las competencias para ordenar, gestionar y tutelar los bienes del demanio marítimo terrestre corresponden al Estado, en virtud de la cláusula residual del (art. 149.3 de la C.E., dada la clara identificación de la materia «costas» en la legislación constitucional, y la ausencia de clásula de asunción de competencia al respecto en los Estatutos de autonomía. Subraya que la competencia estatal sobre su dominio público no excluye las autonómicas que puedan incidir en los usos posibles de las dependencias demaniales; pero en estos casos habrá competencias concurrentes, que deberán ser acomodadas o articuladas, debiendo ser estudiada cada hipótesis en particular, y pudiendo variar la solución para cada caso; sin que pueda admitirse, de ningún modo, una competencia autonómica general de desarrollo legislativo y ejecución en materia de utilización del dominio público estatal.

Los títulos competenciales aducidos por las partes adversas no son procedentes. La utilización del dominio público marítimo terrestre no puede encuadrarse en la ordenación del territorio y del litoral o en el urbanismo, pues la gestión demanial no persigue directamente un correcto asentamiento de las poblaciones y una adecuada distribución territorial de las actividades humanas, sino conseguir que unas res communis omnium sean utilizadas conforme a su naturaleza. Tampoco puede encuadrarse dentro de la materia «concesiones administrativas», porque éstas constituyen sólo uno entre varios modo de utilización de! demanio costero, y porque los Estatutos restringen la competencia autonómica a aquellas concesiones otorgada dentro del ámbito de competencia de la Comunidad Autónoma, que no alcanza a las Costas.

7. El Capítulo Primero, que establece las Disposiciones generales sobre utilización del dominio público marítimo terrestre (arts. 59-84) se divide en cuatro secciones. Todas ellas han sido impugnadas por el Gobierno Vasco, e! Consejo de Gobierno de las Islas Baleares y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.

a) De la Sección 3.ª, dedicada a disciplinar el régimen general de utilización, han sido impugnados los arts. 60 (aps. 2 y 3), 61.2 y 63. El Gobierno Vasco alega, con carácter general, que hace extensivo a los restantes artículos de este Capítulo, que estos preceptos desarrollan contenidos de la L. C., materialmente encuadrables en la ordenación del litoral, en el medio ambiente, en concesiones, en el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, en turismo, y en vertidos. Materias todas ellas en las que la Comunidad ostenta competencias normativas, ya plenas o ya de desarrollo, por lo que los desarrollos reglamentarios serán o bien inconstitucionales, o bien, de aplicación supletoria, salvo que no quepa desplazamiento por incluir referencias expresas a órganos estatales. La Generalidad de Cataluña impugna también el art. 61.2, por exceder, con mucho, cualquier competencia estatal para regular los aprovechamientos de las costas, y el art. 63, por vulnerar sus específicas competencias en materia de transportes marítimos (art. 9,15 EAC), de turismo (art. 9.12), además de las ordenación del litoral (art. 9.9).

El Abogado del Estado alega que los arts. 60 y 61 establecen criterios generales de utilización que sólo alcanzan sentido referidos a todo el demanio costero, por lo que jamás podrán tener las Comunidades Autónomas competencia para dictar unas normas semejantes. Igualmente, el art. 60 (aps. 2 y 3) sería una clara norma básica en materia de concesiones (art. 149.1.18 C.E.), y el art. 61.2 sería una norma básica de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 C.E.). El art. 63, que delimita los posibles usos lícitos del demanio costero para atracar, embarcar o desembarcar (art. 31.1 L. C.), queda comprendido en la cláusula residual del art. 149.3 C.E., o si no en el art. 149.1.18, como norma básica sobre concesiones, ya que determina un tipo de ocupación prohibida y otro sujeto a autorización (STC 227/1988, fundamento jurídico 23). En cualquier caso, el Abogado del Estado niega que el art. 63 vulnere la competencia autonómica sobre transportes marítimos o sobre turismo, pues no ordena directamente ni una ni otra actividad, sino que excluye o condiciona determinadas utilizaciones de la costa.

b) Los arts. 64 a 70, que integran la Sección 2.ª de este Capítulo Primero desarrollan el régimen de utilización de las playas. El Gobierno Vasco entiende que varios de los preceptos establecen un régimen acabado de utilización, son inconstitucionales por las razones genéricas apuntadas antes, juicio que alcanza a los arts. 64.4, 65, 66 y 68 (aps. 2, 3 y 4). La Comunidad Autónoma de Baleares impugna, por su parte, los arts. 64 (aps. 3 y 4), 65, 67 y 68, en cuanto que son reproducción y desarrollo del art. 33, L. C, e inciden sobre normativa propia de la ordenación del litoral. El Consejo Ejecutivo, de Cataluña también impugna el art. 65, en sus ap. 1 y 2, porque excede la regulación básica que sobre concesiones administrativas compete al Estado; el art. 68 (aps. 2 y 3), porque excede lo previsto en el art. 33.5 L. C., y entra en materias turísticas y la regulación es competencia exclusiva de la Generalidad; igualmente, el art. 70, que por el mismo hecho de prever su aplicación en defecto de planeamiento urbanístico muestra que se trata de una norma de tal carácter, por lo que no puede prevalecer sobre las que dicte la Generalidad en esta materia.

El Abogado del Estado alega que la idea general que preside a los arts. 64 a 70 es asegurar la supremacía para ciertos usos comunes generales de las playas y proteger su adecuada conservación y racional utilización; el Estado está legitimado para aprobarlos por los mismos títulos de competencia invocados en defensa del art. 31 L. C., e igualmente como mínimos estatales de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 C.E.), que permiten establecer lícitas limitaciones a la potestades autonómicas de ordenación del litoral y de urbanismo.

Es manifiesto que los arts. 69 y 70 c) tienen como fin preponderante asegurar la primacía de los usos comunes generales de la playa, sobre todo estar y bañarse. Las demás normas reglamentarias protegen, primordialmente, su racional utilización y adecuada conservación: así el art. 70 (aps. a y b), el art. 64.4, el 65, el 78 (aps. 2 y 3), que pueden considerarse, por ello, normas básicas medioambientales. El art. 68.4 regula la reintegración posesoria frente a los infractores de las prohibiciones reglamentarias. Finalmente, la prohibición del art. 66 parece responder a la protección del paisaje y a la seguridad de los usuarios.

c) La Sección 3.ª, sobre «normas» (arts. 71-74), desarrolla el art. 34 de la L. C., relativo a las normas sobre protección y utilización del dominio público marítimo terrestre. Tanto el Gobierno Vasco como el de las Islas Baleares impugnan los preceptos reglamentarios en cuanto desarrollo de una norma que es inconstitucional. Además, aquél estima que los arts. 72 y 74 son manifestaciones de procedimientos administrativos especiales en materia de competencia autonómica.

El Abogado del Estado entiende que ninguno de estos preceptos es inconstitucional, porque el art. 34 L. C. no vulnera el orden de competencias. Asimismo, el art. 72 se limita a prever un método de cooperación interadministrativa e integración competencial que es conforme con la doctrina de la STC 103/1989, [fundamento jurídico 4.b y 7.a)].

d) Los arts. 75 a 84 desarrollan, con el rótulo de «Otros principios comunes», los arts. 35 a 41 de la Ley. E! Gobierno Vasco impugna los arts. 76.1, 78.2 [Excepto el párrafo segundo de la letra b)], 80.2 y 81.3; todos ellos por las razones generales expuestas contra este Capítulo, y el art. 78.2.b, además, como procedimiento administrativo especial de competencia autonómica (a excepción de la referencia a la ejecución forzosa). El Consejo de Gobierno Balear impugna el art. 81, por las mismas razones que el art. 38.1 L. C. La Generalidad de Cataluña se opone al art. 79.2, en la medida en la que las facultades de policía sobre la costa que allí se atribuyen a la Administración del Estado correspondan a usos autorizados por la Generalidad, quien por ser la titular de la competencia material debe ser quien ejerza el control y vigilancia de los usos y aprovechamientos.

El Abogado del Estado señala que el art. 76.1 tiene como única finalidad desarrollar el art. 35.1 de la Ley en sentido favorable a los derechos de petición y audiencia de los interesados, en sintonía con los arts. 70.1, 71 y 91 L. P. A., y los arts. 29 y 105 c) C.E. Rechaza la impugnación del Gobierno Vasco, por considerar que su aprobación se justifica en el art. 149.1.18 C.E., en cuanto proyección de los principios y normas que definen el iter procedimental y preservan las garantías generales de los particulares (STC 227/1988, fundamento jurídico 32), y porque jamás podría ser considerada una especialidad procedimental derivada de la organización de la Comunidad Autónoma. Señala, además, que ninguna Comunidad Autónoma recurrió en su día el correspondiente precepto de la Ley. El art. 78.2 enlaza con la potestad de protección demanial en sentido estricto (STC 227/1988, fundamento jurídico 18), y, en cuanto contiene una norma sobre responsabilidad extracontractual y pretende garantizar su cumplimiento, aparece como una norma materialmente civil amparada por el art. 149.1.8 C.E. (STC 227/1988, fundamento jurídico 29). El art. 79.2 puede interpretarse de conformidad con el orden de competencias, ya que se ciñe a las facultades de tutela y policía sobre el demanio marítimo terrestre que hayan de reconocerse a la Administración del Estado en sus relaciones con el titular de la ocupación o actividad. El art. 80.2 regula el modo de llevanza de un registro estatal, reducido a aquellos usos cuya autorización corresponda a la Administración del Estado (art. 80.1), por lo que no alcanza a ver qué competencia vasca puede entenderse lesionada, y sin que el art. 37.3 L. C. hubiera sido recurrido por nadie. Por último, el art. 81.3 precisa las prohibiciones de publicidad establecidas en el art. 38 L. C, sin excederse de lo que corresponde a un Reglamento ejecutivo.

8. El Capítulo Segundo sobre proyectos y obras (arts. 85-100), ha recibido diversas impugnaciones por parte del Gobierno Vasco y del de Cataluña. Aquél estima que los arts. 85.3, 88, 89, 90.2, 92, 93, 94.2 y 95.2, pretenden imponer mandatos con una minuciosidad extraordinaria, a través de una norma reglamentaria no declarada básica, en materias en las que corresponden a la Comunidad Autónoma, cuando menos, el desarrollo legislativo y la ejecución. Por su parte, el Consejo Ejecutivo de Cataluña considera que los arts. 88 y 89 invaden sus competencias sobre ordenación del litoral y urbanismo, porque las características materiales y el contenido de los proyectos básicos de obra que hayan de ser aprobados por las Comunidades Autónomas competentes también deben ser fijados por ellas, por lo que no pueden ser de aplicación directa. Igualmente, impugna el art. 94.2, por ser contenido claramente urbanístico.

Por contra, el Abogado del Estado estima que es diáfano el carácter de norma básica de protección al medio ambiente costero del art. 85.3, que sólo procura que, cuando una actividad administrativa pueda provocar una «alteración importante» (art. 42.2 L. C.) sobre el dominio público, el proyecto considere expresamente este impacto ambiental y prevea las necesarias medidas correctoras, tanto en la fase de ejecución como en las más permanente de explotación. Los arts. 88, 89 y 92 precisan los documentos y los estudios de los proyectos, con el fin de lograr una mínima homogeneidad en la documentación y contenido de los proyectos relativos a obras y actividades que supongan ocupación o utilización del demanio costero, facilitando la eliminación de divergencias irrazonables y perjudiciales para éste. Ello justificaría su apoyo en el número 18 del art. 149.1 C.E., aunque atendida la transcendencia para el medio ambiente de las obras y actividades proyectadas es lícito convocar concurrentemente su núm. 23. El art. 90.2 es competencialmente inocuo, porque equivale a remitirse globalmente a la legislación profesional dictada por quien tenga competencia para ello. El art. 93 pretende preservar la integridad del demanio marítimo terrestre, por lo que la competencia del Estado es manifiesta (STC 227/1988, fundamento jurídico 18). El art. 94.2, que ha de conjugarse con la D. T. 20.2, pormenoriza la excepción contenida en la Disposición transitoria séptima, 3. de la Ley, dando aplicación al criterio general establecido por ésta de que los paseos marítimos deben tener un carácter peatonal para un caso concreto que podría ofrecer una excusa para desconocer el imperativo legal. Finalmente, el art. 95.2 es una norma básica de protección del medio ambiente, en la medida en que delimita el alcance de la prohibición del art. 44.6 L. C

9. El Capítulo Tercero de este Título III sobre reservas y adscripciones (arts. 101-107), concita la única impugnación en la que coinciden las cuatro Comunidades Autónomas que han interpuesto conflictos, dirigida contra el art. 103.

a) El Gobierno Vasco impugna en solitario el art. 102.3, por estimar que vulnera sus competencias para organizar su propio funcionamiento al establecer, para cualquier Administración Publica, las modalidades de gestión indirecta de las zonas reservadas para cumplir fines de su competencia. Impugna también los arts. 104.3, 105 y 107 (aps. 2 y 4). por los mismos motivos que los preceptos legales que desarrollan, además de que estos dos últimos preceptos regulan procedimientos administrativos especiales. El art. 106 (aps. 2 y 3) merece una referencia especial, en cuanto impone obligaciones económicas determinadas a la Comunidad Autónoma para financiar obligaciones derivadas de una materia que es competencia exclusiva plena del Estado (art. 149.1.20 C.E.). El Consejo de Gobierno de Baleares impugna los mismos preceptos, en cuanto desarrollo del art. 49 L. C., que vulnera el art. 10.5 de su EA. La Generalidad de Cataluña impugna el último inciso del art. 104.3, porque la competencia ejecutiva de gestión del canon por la utilización del dominio público corresponde a la Generalidad, cuando se trate de aprovechamientos en materias de su competencia, según declaró la STC 227/1988, fundamento jurídico 28. Igualmente ataca el art. 105, porque su párrafo c) prevé que las obras no podrán iniciarse hasta que se haya formalizado la adscripción; por lo que la previsión legal de que la adscripción sea implícita queda en nada, y una simple formalidad interadministrativa pasa a ser constitutiva del derecho a realizar el proyecto, lo que altera el sistema establecido por el art. 49.3 L. C., y condiciona negativamente el ejercicio de la competencia autonómica.

En relación con estos artículos, el Abogado del Estado enumera las razones de su constitucionalidad. En su opinión, el art. 102.3 no vulnera las competencias vascas, porque las modalidades de gestión que contempla se circunscriben a las reservas declaradas en favor de la Administración del Estado, de acuerdo con el art. 47.1 de la Ley. El segundo inciso del ap. 3 del art. 104 da simplemente aplicación al art. 84.1 L.C., sometiendo al canon estatal las concesiones otorgadas por las Comunidades Autónomas fuera de las porciones adscritas del dominio público costero. Al ser el reparto de competencias en materia de costas muy distinto del que rige para las aguas continentales, no se puede aplicar literalmente la declaración efectuada por la STC 227/1988, fundamento jurídico 28, de que los cánones deben ser gestionados, recaudados y percibidos en las cuencas intracomunitarias por la Administración hidráulica autonómica.

El art. 105 contiene una norma para preservar la integridad de la porción demanial adscrita mientras no haya quedado identificada con precisión, precepto razonable cuyo dictado sólo puede corresponder a la Administración que adscribe, en cuanto regulación del procedimiento para adoptar una resolución que corresponde al Estado, así como el modo de ejecutarla y formalizarla. No aprecia contradicción con el art. 49.3 L.C., pues que la aprobación de los proyectos lleve implícita la adscripción sólo significa que la determinación formal de la porción demanial se convierte en acto debido, pero nada dice acerca de la fecha efectiva de iniciación de las obras.

El art. 106.1 se ampara manifiestamente en el art. 149.1.20 C.E. por razón de su competencia exclusiva sobre iluminación de costas y señales marítimas —lo que incluye, sin duda, el balizamiento de los puertos— compete al Estado no sólo definir técnicamente las luces y señales, o dar instrucciones sobre su empleo, sino incluso suministrar oficialmente las ópticas y sus repuestos. Pero, como es lógico, estos elementos se incorporan al puerto autonómico, cuyos costes debe soportar la Comunidad Autónoma, quien si no abonara su importe al Estado que los suministra se enriquecería injustificadamente. Que se atribuya a la titular del puerto la responsabilidad del funcionamiento, mantenimiento y conservación de las luces y señales respeta la competencia portuaria autonómica. El ap. 3 de este art. 106 se justifica asimismo en el núm. 20 del art. 149.1 C.E., de acuerdo con el art. 3 de la Ley de Proceso Autonómico (Ley 12/1983, de 14 de octubre, y STC 76/1983, fundamento jurídico 12), siendo el cierre del puerto al tráfico una medida de seguridad de la navegación cuyos destinatarios son los particulares y las autoridades portuarias, y no una medida de control sobre los órganos autonómicos sin base constitucional o estatutaria. Finalmente, el art. 107 desarrolla razonablemente el art. 50 L.C., por lo que no lesiona el orden de competencias.

b) El apartado 2 del art. 103 dispone que la adscripción de bienes de dominio público marítimo terrestre a las Comunidades Autónomas procederá cuando el puerto o la vía de transporte sean o vayan a ser gestionados directamente; pero que en caso de gestión indirecta, el peticionario deberá obtener la correspondiente concesión de ocupación, conforme a lo establecido en el art. 64 L.C. El Gobierno Vasco y el Balear estiman inconstitucional este precepto por vulnerar su competencia exclusiva sobre puertos, en los términos expuestos con anterioridad. La Generalidad de Cataluña añade que este precepto del Reglamento supone una ampliación incorrecta de las competencias estatales en perjuicio de las que la Ley de Costas reconoce a las Comunidades Autónomas sobre los puertos de su titularidad, al introducir una arbitraria distinción según los puertos sean gestionados de manera directa o indirecta, negando en este último supuesto el régimen de adscripción que la Ley había establecido con carácter general y sin excepciones. La necesidad de obtener una concesión estatal en caso de gestión indirecta no puede justificarse por la protección del dominio público, puesto que la Administración estatal ya dispone del informe vinculante. Igualmente cuestiona el apartado 3 de este art. 103, pues entiende ilícito que el Estado condicione el cumplimiento de su deber de adscripción al hecho de haber aprobado el deslinde, porque siendo esta una función que sólo a él corresponde no puede utilizarse en perjuicio de las competencias autonómicas.

La Junta de Andalucía, tras recordar las competencias que en materia de puertos y conexas le otorga su Estatuto de Autonomía, y rechazar las que pudiera alegar el Estado central en virtud del art. 149 C.E. razona que la dualidad de concesiones que establece el art. 103.2 del Reglamento es inconstitucional. La competencia sobre la materia es presupuesto de toda concesión sobre una obra pública y sobre su posterior explotación, al consistir en la traslación de facultades administrativas, que requiere el tenerlas previamente atribuidas. También resulta imposible que se produzcan dos concesiones sobre el mismo objeto. Por lo que la concesión estatal, otorgada con posterioridad a la concesión portuaria de la Comunidad Autónoma, cuyo otorgamiento y clausulado se rige por criterios de oportunidad, y que permitiría la modificación de la adjudicada por la Comunidad que ostenta la competencia sobre puertos de interés autonómico, da lugar a una posición tutelar del Estado sobre la Comunidad Autónoma. Resulta pues que, o bien la Junta de Andalucía no está legitimada para otorgar concesiones de puertos, con lo cual quedaría derogado el art. 13 EAA y la titularidad del dominio público se convertiría en elemento determinante del reparto competencial, a despecho de la Constitución y de la jurisprudencia de este Tribunal; o bien, si se admite la competencia de la Junta de Andalucía, ésta podrá otorgar concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre cuando ello sea necesario para actuar sus competencias, lo cual resulta imprescindible para su plenitud competencial, y es acorde con la moderna conceptualización del dominio público como un conjunto de facultades más que como una titularidad dominical. En este caso, que es el constitucionalmente correcto, quien carece de legitimidad para otorgar tal concesión es el Estado. El sistema de dualidad concesional contrasta con el más racional y coherente arbitrado por el legislador andaluz (art. 10 de la Ley Andaluza, 8/1988, de Puertos Deportivos), basado en la inclusión de un informe preceptivo y vinculante del MOPU acerca de las prescripciones necesarias para garantizar el libre acceso y uso público del demanio, la restitución artificial de los bienes afectados por las obras e instalaciones, y la conservación de la titularidad del Estado sobre el demanio marítimo, que respeta simultáneamente la competencia del Estado y la de la Junta de Andalucía, y coincide con el pactado en la Comisión mixta de transferencias (R.D. 3.137/1983, de 25 de agosto).

El Abogado del Estado sostiene la constitucionalidad del art. 103.2, comprendido en su conexión con otros preceptos del R.C., cual son los arts. 6.5, 129, 3 in fine, 130, 150 y 207.2. Ha de quedar fuera del presente proceso el problema de si el artículo es conforme o contrario a la Ley de Costas, cuyo art. 49.1 desarrolla, precisando las hipótesis de aplicación de la regla legal. Hay que decir; sin embargo, que el art. 103.2 tiene muy buenas razones a favor de su legalidad, porque en nuestro Derecho Administrativo la adscripción es una relación entre entes públicos, por lo que no parece que pueda tacharse de irrazonable el reparto hecho por el Reglamento entre los supuestos de hechos propios del art. 49.1 L.C. (adscripción), y los pertenecientes a los arts. 64 y 65 L.C. (concesión).

Centrándonos en el único punto que aquí cabe dilucidar, hay que afirmar que no se han vulnerado las competencias autonómicas sobre puertos. Ante todo, es menester recordar que la elección de soluciones disfuncionales, ya para el administrado ya para una buena gestión administrativa, o el apartamiento de las construcciones dogmáticas corrientes, no suponen la infracción del orden constitucional de competencias. A partir de la STC 132/1989 (fundamento jurídico 10) podría decirse que no hay concesión administrativa de derecho natural; sin que la finalidad del conflicto de competencias sea hallar una articulación de competencias funcionalmente óptima, sino imponer el respeto del bloque de la constitucionalidad (STC 145/1989, fundamento jurídico 6.º; y 220/1988, fundamento jurídico 3.c). El sistema de dualidad concesional (concesión demanial otorgada por el Estado, y concesión portuaria autonómica) puede ser tan respetuoso del orden de competencias como un sistema de concesión única; y el hecho mismo de que se postule un sistema de concesión única, con informe favorable de la otra Administración, entraña el reconocimiento de que hay dos competencias concurrentes, correspondiendo la elección del modo en que deban acomodarse o integrarse a las Cortes Generales (según la STC 103/1989, fundamentos jurídicos 4.b y 7.a) y, por expresa previsión y autorización de éstas, también al Gobierno como titular de. la potestad reglamentaria en los términos del art. 97 C.E. Por lo demás el criterio de concurrencia acumulativa de concesiones es el tradicional (véase el art. 15 L.C. 1969). Y el propio R.C. no ha sido insensible a la conveniencia de aminorar los inconvenientes que para el ciudadano tiene la opción por la dualidad concesional, sobre todo por la duración de los procedimientos, ofreciendo su art. 150 un buen ejemplo de simplificación procedimental que no ha tenido en cuenta el Letrado de la Junta de Andalucía.

Finalmente, el Abogado del Estado observa que el art. 103.3 establece criterios razonables para la exacta identificación de lo adscrito, e inocuos por no afectar a las competencias de la Comunidad Autónoma.

10. El Capítulo Cuarto, sobre autorizaciones (arts. 108-128), aparece dividido en cuatro Secciones: disposiciones generales, servicios de temporada en playas, vertidos y extracciones de áridos y de dragados. El Gobierno Vasco objeta numerosos preceptos como desarrollo reglamentario de la Ley que no tienen naturaleza básica: concretamente los arts. 108 (aps. 3 y 4), 109.5, 110 (aps. 3 y 4), 111 (aps. 3 a 11), 115.4, 1!8, 126 y 128. Acepta como válido que el Estado delimite los usos y actividades que, al proyectarse sobre el demanio costero precisan de autorización o concesión administrativa, como base del sistema concesional (art. 149.1.18 C.E., STC 227/1988); pero no, en cambio, que regula acabadamente cada tipo de uso especial y su gestión administrativa. El desarrollo reglamentario relativo a los servicios de temporada de playas es materialmente ordenación del litoral, o, en su caso, medio ambiente; lo mismo ocurre con los vertidos, y con las extracciones de áridos y dragados. Igualmente, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares impugna los arts. 111 y 112, por constituir ordenación del litoral; el art. 109, aps. 1 y 2, que olvidan la gestión y las autorizaciones que corresponden a la Comunidad Autónoma, y el art. 114.2, que incide en las competencias autonómicas en materia de vertidos. La Generalidad de Cataluña, por su parte, pone reparos al art. 109.5, por referirse a autorizaciones que muchas veces son de su competencia material; el art. 111, apartados 3 al 11, porque establece normas de régimen local y de ordenación del litoral; y el art. 128, porque protege el medio ambiente, pero no como norma básica sino en el plano ejecutivo, que es competencia de la Generalidad.

El Abogado del Estado sostiene que el art. 108, aps. 3 y 4, son mero desarrollo de la Ley de Costas, justificable en virtud de la cláusula residual del art. 149.3 C.E. y del art. 149.1.18 como normas básicas en materia de concesiones. El art. 109 no es inconstitucional en su apartado 1 porque no lo es el art. 34 L.C.; y tampoco es ilícito su apartado 5, que es una norma de gestión demanial que, además, impone que las autorizaciones se otorguen, en todo caso, de conformidad con el planeamiento urbanístico aplicable, por lo que no afecta a la ordenación del litoral. Los aps. 3 y 4 del art. 110 se ciñen a regular algunas especialidades de procedimiento, por imponerlo así la lógica de la actividad administrativa, que resulta conexa a la competencia para proteger el demanio costerio, ex art. 149.3 C.E., o incluso bajo el art. 149.1.18. El art. 111 es mero desarrollo del art. 53 L.C., por lo que no es contrario al orden de competencias por las mismas razones que éste. Lo mismo cabe decir respecto ar art. 112, reproducción literal del art. 54 L.C., y del art. 114.2, reproducción del art. 57.2 L.C (y la concomitante Disposición transitoria decimocuarta, 1, trasunto de la Disposición transitoria quinta, 5 L.C). Los arts. 115.4 y 118 (y la Disposición transitoria decimocuarta, aps. 3 a 8) son normas sobre vertidos, que están regulados como uso especial para garantizar el uso público del mar y de su ribera, siendo la protección del medio ambiente un efecto reflejo o secundario, por lo que como se señaló en relación con la Ley se justifican en el art. 149.3 CE. El art. 126 es una regla de distribución interna de competencias en el seno de la Administración estatal, que nunca podría vulnerar por sí misma el orden de competencias (STC 32/1983, fundamento jurídico 3.°, 95/1984, fundamento jurídico 4.° y 20/1988, fundamento jurídico 4.°). Por último, el art. 128 se justifica como norma básica sobre protección medio ambiental (art. 149.1.23 C.E.), dada la necesidad de proteger las costas mediante esta competencia de gestión a título de decisión básica (STC 95/1986, fundamento jurídico 5.°), y como norma de protección demanial (STC 227/1988, fundamento jurídico 18).

11. El Capítulo quinto, Concesiones (arts. 129-144), y Disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones (arts. 145-164), son objeto de alegación conjunta por las partes. El Gobierno Vasco entiende que numerosos artículos inciden en las facultades de desarrollo normativo y ejecución de dicha Comunidad Autónoma en las materias de concesiones y contratos, medio ambiente, y procedimientos administrativos especiales, sin que el desarrollo reglamentario pueda tener la consideración de básico: concretamente los arts. 129 (aps. 2 y 3, excepto el inciso final), 131 (aps. 3 y 4), 133.2, 134 (aps. 2 a 7), 135.2, 136.2, 137 (aps. 3 y 5), 138 (aps. 2 a 5), 139, 140.3, 141.2, 142.2, 143 (aps. 1 y 3), 144.2, 146 (aps. 2 y 3), 146 (aps. 2 a 12, excepto el 8 b), 149.2, 150. 151, 152 (aps. 3 v 4), 154 (excepto el ap. 2 b), 155 (aps. 2 y 3), 156.3, 157 (aps. 2 a 4), 158.2 159 (aps. 2 y 3), 161, 162.2 y 164.2.

La Generalidad de Cataluña, a su vez, considera insuficiente la titularidad demanial para aprobar los artículos que impugna: el 129 (aps. 2 y 3, excepto el inciso final de este último), el 140.3, el 141.2, el 149.2, el 150, el 155 (aps. 2 y 3), y el 162.2. Sin que el reconocimiento que se efectúa respecto a las concesiones de la Comunidad Autónoma en las porciones adscritas pueda llevar a engaño, dada la drástica reducción operada por el art. 103 R.C. Por añadidura, señala que los arts. 140.3 y 149.2 establecen una preferencia a favor de un concesionario anterior en desacuerdo con lo previsto por el art. 74.3 de la Ley. Y que el art. 141.2 se extralimita de la competencia reglamentaria, al conceder al silencio administrativo un valor que comporta la opción en favor de la demolición de las instalaciones, cuando el art. 72.1 L.C. obliga a que haya una decisión expresa acerca del mantenimiento o levantamiento de las obras, sin que pueda aceptarse que el Estado imponga a las Comunidades Autónomas su propio criterio sobre el valor y efecto del silencio administrativo en este supuesto, y menos por la vía de una norma reglamentaria. Igualmente critica el art. 150, que introduce un singular mecanismo procedimental de otorgamiento conjunto de la concesión de ocupación y de la concesión de actividad, que quedan inevitablemente vinculadas, atribuyéndose de esta manera el Estado central una intervención directa en el ejercicio de potestades autonómicas administrativas de otorgamiento de concesiones y autorizaciones por razón de la actividad. No puede hablarse de una técnica de cooperación, ya que la base de la actuación estatal no es una competencia propia, sino la titularidad del demanio; por lo que se lesionan las competencias de la Comunidad Autónoma, a quien corresponde en muchas materias otorgar concesiones en exclusiva. Asimismo impugna el art. 155, aps. 2 y 3, porque amplía las condiciones definidas en la Ley para el otorgamiento de concesiones, en términos que han de ser de aplicación supletoria. Y el art. 162.2, porque subordina la competencia material autonómica a la concesión de ocupación del demanio, permitiendo la paralización de las obras y la suspensión del uso o explotación de las instalaciones por una actividad exclusiva y excluyente del Estado.

El Abogado del Estado contrapone la competencia estatal para ordenar y gestionar su dominio público, con apoyo en el art. 149.3 C.E., que justifica los preceptos impugnados. Por otra parte, observa que los órganos recurrentes plantean en diversas ocasiones cuestiones de mera legalidad, ajenas al cauce de este proceso constitucional, por lo que el Tribunal carece de jurisdicción para examinarlas en un proceso de conflicto de competencias. Estima que ninguna tacha puede ponerse al art. 150, por las razones mostradas al defender el art. 103.3 R.C.

12. El art. 173, aps. 2 y 5, es el único precepto objeto de conflicto del Título IV, dedicado al régimen económico financiero de la utilización del dominio público marítimo terrestre (arts. 166-173). El Gobierno Vasco afirma que, cuando la concesión sea otorgada por la Comunidad Autónoma, es a ella a quien corresponde determinar el beneficio medio anual y, en general, realizar la valoración de las concesiones en el supuesto de que sean rescatadas, y no al Servicio Periférico de Costas.

El Abogado del Estado alega que el art. 173 no configura un hecho imponible ni se refiere a ningún tributo, por lo que no guarda ninguna relación con la doctrina declarada por la STC 227/1988, fundamento jurídico 28. Es tan sólo una norma especial de valoración para determinar el justiprecio de rescate de las concesiones administrativas sobre el demanio costero estatal, que sólo podría vincularse con el art. 41 de la Ley de Expropiación Forzosa y que, en todo caso, sólo es aplicable a las concesiones otorgadas por el Estado para el aprovechamiento de parcelas de este dominio, y no a las concesiones otorgadas por la Comunidad Autónoma.

13. Del Título V, Infracciones y sanciones (arts. 174-202), el Gobierno Vasco impugna diversos preceptos por exceder la competencia estatal para establecer las normas básicas de la legislación sancionadora administrativa, infringiendo la potestad de la Comunidad Autónoma para introducir modulaciones de tipo y sanciones, dentro del régimen básico estatal, en las materias de su competencia (v. gr., medio ambiente), para establecer procedimientos especiales y para llevar a cabo su ejecución. Distribución de competencias que atañe también a las materias que se cruzan con el. régimen sancionador, como son la responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados en el dominio público, y el procedimiento administrativo común en cuanto a medios de ejecución forzosa. Así, quedan afectados los arts. 176 (aps. 2 y 3), 177 (aps. 2 y 3), 182.2, 184, 185.2, 186, 187.2, 188 (aps. 2 y 3), 189.5, 191, 194 (aps. 4 al 14), y 201.2.

El Abogado del Estado sostiene, en cambio, que el Derecho Administrativo sancionador corresponde a las Comunidades Autónomas cuando ostentan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate; lo que no es el caso, pues el bien jurídico protegido es el dominio público estatal. Por lo demás, el Reglamento respeta las competencias de las Comunidades Autónomas, como muestra la dicción de su art. 189.1. El órgano recurrente incurre en un planteamiento preventivo, que es incompatible con el conflicto de competencias, que tan sólo ofrece un cauce reparador (STC 166/1987, fundamento jurídico 2.°, 67/1983, fundamento jurídico 3.° y 95/1984, fundamento jurídico 2.°). Los arts. 176 y 177 complementan el régimen sustantivo legal; el 182.2 establece normas que forman parte del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18); los arts. 184 a 188 establecen criterios para el cálculo de la cuantía de las multas que aseguran un tratamiento común de los administrados en cualquier parte del territorio nacional; no se sospecha la razón que justifica la impugnación del art. 189.5; y el defensor de la Administración experimenta la misma sorpresa ante la impugnación del art. 191, que sólo es aplicable a las multas e indemnizaciones impuestas por la Administración del Estado; los aps. 4 a 14 del art. 194 son normas de procedimiento de cuyo carácter básico no puede dudarse; y el art. 201.2 tiene un primer inciso, que establece una regla abstracta y básica, y un segundo inciso inocuo por referirse a órganos pertenecientes a la Administración del Estado.

14. El Título VI, Competencias administrativas (arts. 203-212), sufre impugnaciones por parte de tres Comunidades Autónomas. El Gobierno Vasco estima que varios de los preceptos que en él se incluyen se ven afectados por los mismos motivos de inconstitucionalidad que la Ley, en cuanto reparten competencias entre órganos de la Administración del Estado que corresponden a la Comunidad Autónoma: así el art. 203.3, el 204 (aps. 4, 5 y 6), el art. 205 (aps. 2, 3 y 4), y el 210 (aps. 4 y 5). En relación con el art. 209.3, señala que la previsión de un plazo concreto de diez días para la notificación entre las Administraciones públicas del otorgamiento de toda clase de títulos administrativos sobre el demanio costero y sus zonas de servidumbre, excede el genérico deber de colaboración entre las Administraciones públicas, sin que pueda considerarse básico ni comprendido en ningún ámbito material de competencia estatal.

El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares impugna los arts. 103.1 [letras d).y f), y letras b), c) y h)]; el 205 [apartado 1, letras a), b), c) y d), y apartado 2], y el art. 208, porque vulneran el orden constitucional, de competencias en los mismos términos que lo hacían los arts. 110 y siguientes L.C., con una total ignorancia de las asumidas por la Comunidad Autónoma, tanto sectoriales como sobre el régimen local.

El Consejo Ejecutivo de Cataluña impugna, junto con los preceptos que transcriben los de la Ley recurridos en su día, otros tres. El art. 205 (apartados 2 y 3), por someter el ejercicio exclusivo de competencias autonómicas a informes previos y vinculantes, y además porque el Reglamento va más allá de la Ley, y somete a informe los estudios de detalle y otros instrumentos similares que no son planes ni normas de ordenación. El art. 206.4, párrafo 1.°, porque asigna al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones el ejercicio incondicionado de una serie de funciones sobre las cuales la Generalidad tiene competencias, por lo menos, de ejecución; así en materia de transportes marítimos, de ejecución de la legislación estatal sobre salvamentos marítimos y vertidos industriales y contaminantes, y la ejecución de los tratados internacionales en los ámbitos de su competencia (art. 27.3 EAC). También objeta el art. 210, apartados 4 y 5, porque subordina las competencias de la Comunidad Autónoma a lo que decida el MOPU, de manera que en vez de favorecer una leal colaboración y coordinación entre las Administraciones públicas, se aplican criterios de predominio centralista en materia urbanística.

El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de los preceptos atacados, en cuanto reproducen o desarrollan el contenido de preceptos de la L.C., que son plenamente adecuados al orden de competencias. Los arts. 203 (apartados 1 y 3), 204 (apartados 4, 5 y 6), 205.3 y 206.4, establecen reglas de distribución interna para el ejercicio de ciertas competencias estatales, por lo que no pueden incurrir en ningún exceso de competencia. El apartado 2 del art. 205 precisa el alcance de la referencia a los planes y normas de ordenación territorial o urbanística contenida en el art. 112 a) L.C., optando por un desarrollo amplio y comprensivo, cuya legalidad es cuestión ajena a la jurisdicción constitucional de conflictos, pero que, no obstante, es indudable dado que los estudios de detalle y los proyectos de delimitación tienen un carácter ordenador manifiesto en la legislación e indiscutido en la doctrina. Por su parte, el apartado 4 de este art. 205 se limita a regular el efecto jurídico anudado a un acto que proviene de un órgano de la Administración del Estado. El art. 208 reproduce literalmente el art. 115 L.C. El art. 209.3, al fijar un plazo para garantizar la eficacia del mecanismo de colaboración diseñado por el art. 116 L.C, sólo aspira a coordinar y «presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada» (STC 32/1983, fundamento jurídico 3.°; 42/1983, fundamento jurídico 3.°, y 27/1987, fundamento jurídico 2.°). Finalmente, los arts. 210 (apartados 4 y 5) y 211 son constitucionales por las mismas razones que lo son los arts. 117 y 118 L.C.

15.

A) En cuanto a las Disposiciones transitorias impugnadas, además de lo ya expuesto con ocasión de los preceptos impugnados con los que guardan conexión, se insiste específicamente por la Generalidad de Cataluña, que en las Disposiciones transitorias séptima, 2 y 3; octava, 2 a 6; novena, 2 y 3; undécima, 3; decimosegunda, 3; decimotercera, 3 y 4, y vigésima, 2, se invaden las competencias autonómicas en materia de ordenación del litoral y urbanismo, llegando esa invasión al extremo de que los órganos de la Administración periférica estatal asumen funciones claramente ejecutivas en el territorio de Cataluña, como, por ejemplo, en el procedimiento de legalización de las obras e instalaciones construidas sin licencia municipal con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas.

Por su parte, el Gobierno Vasco insiste en que las Disposiciones transitorias séptima, 2 a 6; octava, 2 a 6; novena, 2 y 3, y undécima, 3, que desarrollan la Disposición tercera de la Ley, así como las Disposiciones transitorias decimosegunda, 2 y 3, y decimotercera, 4 y 5, que regulan el régimen de obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas y que ocupen zona demanial o colindante, y Disposiciones transitorias decimoctava, 2, y 20.2, y Disposición adicional primera, 2 y 3, desconocen las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, litoral y urbanismo y, aunque alguna de ellas pudiese considerarse materialmente como medio-ambiental, no por ello merecería juicio de constitucionalidad al no tener carácter básico las regulaciones reglamentarias y, en todo caso, por no dejar margen alguno de desarrollo y ejecución a la Comunidad Autónoma.

B) El Abogado del Estado rechaza las imputaciones de inconstitucionalidad en atención a las siguientes consideraciones.

a) Las Disposiciones transitorias séptima a undécima, que reproducen o desarrollan la Disposición transitoria tercera de la Ley, sólo pueden ser tomadas en consideración desde el punto de vista del orden de competencias, dejando ahora al margen si vulneran o no el art. 33.3 de la C.E.

Pues bien, siendo manifiesto el carácter materialmente urbanístico de la mayor parte de estas Disposiciones transitorias (la undécima es excepción), no lo es menos que se justifican competencialmente en el art. 149.1.1, en relación con el art. 33.1 y 2 de la C.E., y también en el art. 149.1.23 de la C.E. Toda disposición de eficacia intertemporal lleva en su seno un elemento de medida, ya que trata de prever a las situaciones originadas por una sucesión normativa, de manera que si el contenido del Título II de la Ley y del Reglamento está dentro de la competencia estatal, nada cobra oponer a las referidas Disposiciones transitorias séptima a undécima, al ser medios apropiados (proporciona dos) para un fin, que es el de acomodar la ordenación urbanística vigente a las nuevas determinaciones del referido Título II.

Todo ello, además, sin perjuicio de la existencia de supuestos (por ejemplo Disposición transitoria novena, 2 y 3), en los que no se alcanza a ver dónde pueden estar la lesión del orden de competencia;

b) Por lo que respecta a Disposiciones transitorias decimosegunda y decimotercera, que enlazan con la Disposición transitoria cuarta de la Ley, debe estarse al art. 149.1.1, de la C.E., y a la doctrina de las SSTC 95/1986, y 189/1989 y 190/1989.

Más, en particular, el procedimiento legalizador al que se refiere la Disposición transitoria decimosegunda, 2 y 3 (reglamentado lo ya previsto en la Disposición transitoria cuarta, 1, de la Ley) respeta escrupulosamente las competencias ajenas, ya que las razones para la legalización deben ser apreciadas de común acuerdo por las Administraciones estatal, autonómica y local, y las Administraciones a quienes no competa la decisión harán valer su punto de vista mediante la técnica del informe favorable.

De otra parte, el apartado 2 de la Disposición transitoria decimotercera del Reglamento aclara la inclusión de un importante grupo de hipótesis bajo el apartado 2 a), de la Disposición transitoria cuarta de la Ley, y el apartado 4 de la misma Disposición transitoria decimotercera, 1, c), y octava, 3, ambas del Reglamento. Por ello, dadas sus características, tales preceptos son inocuos competencialmente.

c) La Disposición transitoria decimocuarta, que es trasunto de la Disposición transitoria quinta de la Ley es una norma sobre vertidos que guarda conexión con los arts. 115.4 y 118, persiguiendo lo dispuesto en sus apartados 3 a 8, garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre. Es decir, estas normas no tienden directamente a la protección del medio ambiente, encontrando su justificación en el art. 149.3 de la CE, por lo que no vulneran el orden de sus competencias.

d) En cuanto a la Disposición transitoria decimoctava, 2, que guarda conexión con la Disposición transitoria séptima, 1, de la Ley, debe reconocerse que sirve a la seguridad jurídica de quienes puedan resultar afectados por la delimitación no definitiva, aunque probable, del dominio público marítimo-terrestre, dándoles ocasión de defender sus derechos e intereses, lo que en manera alguna afecta a competencias ajenas.

e) Por último, el Abogado del Estado se refiere a las Disposiciones transitorias vigésima y vigesimotercera para señalar que la Disposición transitoria vigésima, 2, ha de estudiarse conjuntamente con el art. 94.2, en conexión, a su vez, con la excepción contenida en la Disposición transitoria séptima, 3, de la Ley. Y la Disposición transitoria vigesimotercera se refiere a una materia económico-financiera, al igual que el art. 104.3 del mismo Reglamento, por lo que al examen de este último queda remitida la cuestión.

16. El Pleno, por Auto de 2 de julio del corriente, acordó dejar sin efecto la acumulación de los conflictos positivos de competencia núms. 1.953/88, 866/90, 897/90, 902/90 y 903/90, a los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.689/88, 1.708/88, 1.711/88, 1.715/88, 1.717/88, 1.723/88, 1.728/88, 1.729/88, y 1.740/88, y mantener, no obstante, la acumulación de los recursos de inconstitucionalidad entre sí y, en otro grupo, los de los conflictos de competencia, a excepción del registrado con el núm. 1.953/88, que se resolverá por separado.

17. El Pleno, por providencia de 15 de octubre de 1991, acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 17 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1. En los presentes conflictos positivos de competencia acumulados, con la excepción del planteado por la Junta de Andalucía, los promovidos por el Gobierno Vasco, la Generalidad de Cataluña y el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares combaten la mayor parte de los preceptos del Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de Costas (en adelante L.C.). En todos ellos se reproducen en lo sustancial las argumentaciones de carácter general ya expuestas en los recursos de incostitucionalidad planteados por dichos órganos contra la L.C., proyectándolas, con algunas excepciones, sobre los preceptos reglamentarios ahora impugnados. Este planteamiento, que es el seguido también en las alegaciones del Abogado del Estado; obliga a que para la resolución de los presentes conflictos haya de partirse, dándola por reproducida a fin de evitar supérfluas repeticiones, de la fundamentación jurídica general y específica que ya se expusiera respecto de los preceptos de la Ley, recurridos por razones de orden competencial en nuestra anterior STC 149/1991. Por ello, en todos aquellos casos en los que el precepto reglamentario es simple reproducción del correlativo precepto de la L.C. o, aun no siéndolo, se impugna por las mismas razones utilizadas para atacar el artículo de la L.C. que viene a desarrollar, la fundamentación de nuestra decisión se hará por simple remisión a la STC 149/1991, con indicación de los fundamentos jurídicos de la misma en los que se analizan los artículos correspondientes de la referida Ley.

Hecha esta precisión inicial y antes de proceder al análisis de cada uno de los preceptos objetivo de la controversia suscitada, aun no preciso realizar otra más, de orden procesal, respecto de la objeción que formula el Abogado del Estado en atención a la falta de cita expresa en el requerimiento de incompetencia dirigido al Gobierno por la Generalidad de Cataluña de los preceptos del Reglamento que reproducen literalmente preceptos de la Ley también recurridos por el órgano ejecutivo catalán. A su juicio, esta omisión determina que dichos preceptos deban quedar fuera del enjuiciamiento de este Tribunal, pero esta opinión no puede ser acogida. Con independencia de la nula trascendencia que tal limitación tendría, toda vez que, como el propio representante del Gobierno de la Nación reconoce, la invalidación de los artículos o parte de artículos de la Ley se extenderá ipso iure al enunciado reglamentario que lo reproduce, en el presente caso no puede considerarse incumplido el requisito del requerimiento previo, puesto que expresamente se advirtió en el mismo que la no enumeración de los preceptos del Reglamento que reproducen los de la Ley, y que fueron ya impugnados en el recurso de inconstitucionalidad, «no se debe a un cambio en la actitud frente a ellos (...), sino a que, en aras del principio de economía procesal, no se considera necesario repetir las impugnaciones y alegaciones que ya han sido residenciadas ante el Alto Tribunal y están sometidas a su decisión», haciendo, además explícita referencia más adelante a que dichos preceptos reglamentarios no respetan el orden constitucional y estatuario de distribución de competencias.

Distinto es, no obstante, el alcance de la objeción, asimismo, planteada por falta de requerimiento previo de la Generalidad de Cataluña, en relación a las Disposiciones transitorias séptima, 2 y 3; octava, 2 a 6; novena, 2, y undécima, 3, así como la que se refiere, por idéntico motivo, a la controversia suscitada por el Gobierno Balear respecto del art. 109.2, si bien resulta aconsejable, por razones sistemáticas, posponer el examen de las mismas a un momento ulterior.

2. Dentro del Título I, los preceptos objeto de los conflictos suscitados son los siguientes: ‘

a) Art. 3.1 a).

La Generalidad de Cataluña lo impugna por las mismas razones que fundamentaban su impugnación del correlativo art. 3.1 a), de la Ley, del que es mera reproducción. Por ello, con independencia de que el art. 3.1 a), de la Ley no fue recurrido por la Generalidad de Cataluña por transgredir el orden constitucional de competencias, sino por otras razones ajenas al mismo, con lo que ninguna viabilidad procesal presenta el conflicto suscitado en este particular extremo, basta, en todo caso, con remitir a lo ya razonado en el fundamento jurídico 2.A de la STC 149/1991, para rechazar la pretensión deducida.

b) Art. 4 a).

Es atacado por el Gobierno Vasco argumentando que la inconcreción del límite de las olas hace imprecisa la determinación de los bienes demaniales costeros, violando la institución del dominio público marítimo-terrestre garantizada por la C.E. Sin embargo, lo ya razonado con ocasión de los arts. 3.1 a), y 4 y 5 de la Ley en los fundamentos jurídicos 2.A y B, respectivamente, de la STC 149/1991, descarta la pretendida nulidad del precepto reglamentario.

c) Art. 6.

Es también el Gobierno Vasco el que impugna en su totalidad, excepto el apartado 2, inciso primero, el art. 6, por extender la calificación de dominio costero a espacios que, a su juicio, en la Ley no tienen esa consideración.

Es evidente, no obstante, que la demanialidad marítimo-terrestre de las «rías y desembocaduras de los ríos hasta donde sea sensible el efecto de las mareas» declarada por el apartado 1 de este artículo, no supone una extralimitación por relación a lo establecido en los art. 3.1 a). párrafo primero in fine, y 5 de la Ley, sin perjuicio, además, de que, en principio, el simple exceso reglamentario no vulneraría o menoscabaría por sí sólo las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma Vasca, ya que, como bien afirma el Abogado del Estado, el cumplimiento o no de la reserva de Ley del art. 132.2 de la CE. no es cuestión propia del proceso constitucional de conflicto.

El apartado 2 in fine tampoco vulnera competencia autonómica alguna y lo mismo cabe afirmar de los apartados 3 y 4 que desarrollan ajustadamente los apartados 4 y 7 del art. 4 de la Ley, concretando, respectivamente, cuándo se considerarán los acantilados «sensiblemente verticales» y el momento en el que quedarán incorporados al dominio público los terrenos aportados por los concesionarios para completar la superficie de la concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido concedida.

Por último, el apartado 5 es objeto de controversia por la Generalidad de Cataluña, argumentando que la distinción entre la concesión de ocupación del dominio y la concesión correspondiente para el ejercicio de cada actividad no tiene otro sentido que el permitir al Estado controlar directamente todos los actos de utilización del dominio, a pesar de no tener competencia sobre la actividad de que se trate. Sin embargo, no cabe aquí sino dar por reiterado lo ya dicho en la STC 149/1991: Fundamento jurídico 4.G.a), a propósito del art. 64 de la Ley, debiendo estarse, asimismo, a lo declarado en el fundamento jurídico 4.D.b.a)., en relación con el art. 49, y en el fundamento jurídico 9.D, respecto de la Disposición adicional quinta, 2, todos de la Ley.

d) Art. 8 b) y c).

La imputación del Gobierno Vasco se apoya en los motivos ya esgrimidos con ocasión de la impugnación del art. 6, extensión de la calificación del dominio costero a espacios que en la Ley no tienen tal consideración, pero rechazados esos motivos y descartado, por tanto, que el art. 6 vulnere el orden constitucional de distribución de competencias, idéntica ha de ser la respuesta que ahora se de respecto de los referidos apartados b) y c) de este art. 8.

De otra parte, la Generalidad de Cataluña ciñe el objeto del conflicto a lo dispuesto en el apartado c), alegando que la reserva de potestad expropiatoria a favor del Estado carece de cobertura competencial. Alegato, no obstante, que no puede prosperar de acuerdo con lo ya dicho a propósito del art. 29.2, y Disposición adicional tercera, ambos de la Ley, en los fundamentos jurídicos 3.F y G, y 9.B, de la STC 149/1991.

e) Al quedar desechadas las razones por las que se impugnan los arts. 6 y 8 b) y c), decae también la impugnación que se extiende a los arts. 18.2 y 3; 28.2, 3 y 4; 38.2 a 5, y Disposiciones transitorias tercera, 2, 3 y 4; cuarta, 2 y 3, y quinta, 2.

f) Arts. 9.3, 4 y 5

Considera el Gobierno Vasco que la reserva de competencias ejecutivas que en estos preceptos se hace a favor del Estado vulnera la competencia autonómica sobre ordenación del territorio, litoral y urbanismo (art. 10.31 EAPV).

En primer lugar, es preciso señalar que en el apartado 3 no se menciona a la Administración del Estado como titular de la potestad de autorizar las obras de defensa cuando hayan de emplazarse en terrenos privados y de otorgar la pertinente concesión —o autorización— cuando las mismas hayan de ocupar el dominio público, aunque, desde luego, es al Estado a quien corresponde esa potestad cuando se trate de la ocupación directa del dominio público (arts. 51 y 64 de la Ley), tal como ya se analizó en el fundamento jurídico 4.G.a) de la STC 149/1991. Sin embargo, cuando los terrenos sean privados, el hecho físico de su contigüidad o colindancia con el dominio público marítimo-terrestre hace que entren en juego las previsiones relativas a la llamada servidumbre de protección y, entre ellas, lo dispuesto en el art. 26.1 de la Ley, habiéndose ya considerado que, frente a lo establecido en dicho precepto, corresponderá ejercitar esa potestad autorizatoria a los pertinentes órganos de las CC.AA. con competencia en la ejecución de la normativa sobre protección del medio ambiente o en la ordenación del territorio y/o urbanismo (fundamento jurídico 3.D de la STC 149/1991). En consecuencia, hecha expresa advertencia de que cuando las obras se emplacen en terrenos privados dentro de la servidumbre de protección, la potestad autorizatoria corresponderá a las CC.AA. con competencias en las materias de ordenación del territorio y urbanismo y entre ellas, a la Comunidad Autónoma del País Vasco, la impugnación del apartado 3 de este art. 9.º debe ser rechazada.

El apartado 4 prevé la suspensión de la tramitación de las solicitudes para la realización de obras mientras se encuentre pendiente de resolución el expediente de deslinde del tramo de costa correspondiente, salvo en el supuesto del art. 12.7 de la Ley. Nada cabe objetar, sin embargo, al precepto desde la consideración de las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por cuanto se trata de una suspensión ope legis, vinculada al desarrollo de procedimiento de deslinde, de competencia estatal y que encuentra una única excepción justificada en situaciones de emergencia de acuerdo con lo previsto en el art. 12.7 de la Ley, y correlativo art. 21.3 del propio Reglamento, que, por lo demás, no han sido objeto de impugnación alguna.

Son también circunstancias de emergencia las que justifican la atribución de competencia al Servicio Periférico de Costas para autorizar la adopción de medidas provisionales de defensa (apartado 5), sin que las condiciones añadidas a la autorización merezcan reserva ninguna atendiendo a lo ya razonado en el fundamento jurídico 4.B.f), con ocasión de la impugnación del art. 36 de la Ley.

Resta finalmente añadir que rechazada la impugnación del art. 9.3. a 5, automáticamente deben serlo las de los arts. 21.4 y 31.3 y 5, por cuanto se apoyan en idénticos motivos y razones.

3. El Título II (arts. 39 a 58) es impugnado en su totalidad a excepción del art. 54.

a) Con carácter previo, debe recordarse que los arts. 39; 40; 41.1; 43.1 y 2; 44.1.y 2; 45.1; 46.1; 47; 48.1 y 2; 51.2 y 3; 52.1 y 2; 53.1; 56.1; 57.1 y 58.1 y 2, que se impugnan, son estricta reproducción literal de los correlativos arts. 20; 21; 22.1; 23; 24; 25; 26; 27; 28.1, 2 y 3; 29 y 30 de la L.C., por lo que no fundándose ahora la controversia en motivos o razones distintas de las que sirvieron de apoyo a la impugnación de los señalados preceptos de la L.C., resulta suficiente remitirse a lo ya razonado en el fundamento jurídico 3 de la STC 149/1991, lo que nos lleva a estimar inconstitucional el art. 48.1 y a declarar que no invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña el art. 47 interpretado conforme a lo expuesto en el fundamento jurídico 3.D.C. in fine de la STC 149/1991, procediendo la desestimación de la impugnación de los restantes preceptos.

b) Art. 41.2 y 3.

Descartada la pretendida inconstitucionalidad del art. 22.1 de la L.C. y correlativo art. 41.1 del Reglamento, automáticamente decaen también las impugnaciones de los apartados 2 y 3, pues la facultad que se atribuye a la Administración del Estado para dictar normas para la protección de determinados tramos de costa es constitucionalmente legítima (STC 149/1991, fundamento jurídico 3.C), y la propia Ley encomienda ya su ejercicio al MOPU (Disposición final primera, párrafo segundo —STC 149/1991, fundamento jurídico 9.E—).

c) Art. 42.

Regula este artículo el procedimiento de elaboración y aprobación de las normas de protección para determinados tramos de costa, trayendo causa la impugnación de la formulada respecto de los arts. 22.1 de la Ley y 41 del Reglamento. Pero descartada, como acabamos de decir, la de éstos últimos, también ha de serlo la del art. 42, debiéndose significar, además, que la previsión reglamentaría ha venido sencillamente a dar respuesta al silencio de la Ley en orden a precisar las consecuencias dimanantes de la falta dé acuerdo expreso, estableciendo que, en tal caso, las normas no podrán ser aprobadas (apartado 3). En suma, se trata de una regulación respetuosa con las competencias autonómicas, tal como ya se señaló en el fundamento jurídico 3.C de la STC 149/1991.

d) Art. 43.

El apartado 3 se halla en estrecha conexión con el art. 41.1 del propio Reglamento, si bien no se cierra con ello la posibilidad de que la ampliación, en su caso, de la servidumbre de protección no pueda llevarse a cabo también por el planeamiento territorial o urbanístico, con lo que queda despejada toda duda acerca de su adecuación al orden constitucional de competencias. Además, la reducción de la dimensión de la servidumbre de protección lo será por razón de la aplicación de lo dispuesto en las Disposiciones transitorias octava y novena del Reglamento en desarrollo de la Disposición transitoria tercera de la Ley, debiendo quedar por ello remitida la cuestión al análisis de dichas disposiciones.

Por último, los restantes apartados, al margen de que ni siquiera son objeto de específicas alegaciones, tampoco menoscaban las competencias autonómicas de ordenación del territorio y urbanísticas una vez constatada la legitimidad de la previsión de la servidumbre de protección y no ser apreciable en los preceptos reglamentarios impugnados desbordamiento alguno en el ejercicio de la competencia estatal.

e) Art. 44.3 y 4.

En cuanto a la primera parte del apartado 3, relativo a las características de los cerramientos que pueden autorizarse, es incuestionable su carácter de norma mínima de protección medio-ambiental, susceptible de ser complementada mientras que el apartado 4, no es sino reiteración de lo dispuesto en el art. 44.6 de la Ley, ya examinado en el fundamento jurídico 4.C.a) de la STC 149/1991.

f) Art. 45.2 y 5.

En el apartado 2 se especifica el alcance de la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación, incluyendo expresamente en la misma, con total adecuación a la Ley, las instalaciones hoteleras y excluyendo, sin embargo, los campamentos con instalaciones desmontables autorizadas. Excepción ésta que guarda plena conexión con lo dispuesto en el art. 33.5 de la Ley ya examinada en el fundamento jurídico 4.B.C) de la STC 149/1991.

Asimismo, el apartado 3 viene a concretar el alcance de la prohibición del apartado b) del art. 25 de la Ley, que expresamente prevé la habilitación reglamentaria de la que se ha hecho uso, habiéndose dictado este precepto sin menoscabo de las competencias autonómicas.

El apartado 4 excluye, obviamente, de la prohibición del apartado c) del mismo art. 25 de la Ley, aquellos casos en los que el aprovechamiento de áridos se hace para su aportación a las playas, en coherencia con lo dispuesto en el art. 29 de la Ley que ya ha sido objeto de análisis en el fundamento jurídico 3.G. de la STC 149/1991.

Por último, el apartado 5, al permitir en determinados supuestos la existencia de rótulos indicadores de establecimientos, tampoco puede suscitar reparo alguno una vez considerado legítimo que el Estado haya establecido la prohibición de publicidad en la servidumbre de protección.

g) Art. 46.2 y 3.

Lo ya razonado en el fundamento jurídico 3.D.c) de la STC 149/1991, a propósito de la remisión reglamentaria prevista en el art. 25.2 in fine de la Ley y que ha venido a materializarse en lo dispuesto en el artículo ahora controvertido, despeja toda duda de inconstitucionalidad por inadecuación al orden constitucional de competencias, pues no cabe tampoco apreciar exceso en la fijación de lo básico, que, como ya hemos dicho, en materia medio-ambiental se lleva a cabo por la Ley y las normas reglamentarias dictadas en su desarrollo.

h) Art. 48.3.

Fácilmente se constata que el apartado 3 del art. 48 reitera el criterio ya .establecido en el art. 25.3 in fine, de la Ley exigiendo ahora que las autorizaciones que se otorguen respeten el planeamiento urbanístico en vigor, lo que en forma alguna puede conceptuarse como menoscabo de las competencias autonómicas sobre el urbanismo. Idéntica consideración ha de merecer el inciso final de este apartado, al establecer que en defecto de ordenación, podrá condicionarse el otorgamiento de las autorizaciones a la previa aprobación del planeamiento.

i) Art. 49.

En la medida en la que, como ya hemos dicho, no corresponde a la Administración estatal otorgar las autorizaciones relativas a los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección (art. 48.i), deben declararse nulas de pleno derecho todas las mencionadas que en el art. 49 se hacen a la «Administración del Estado», al «Servicio Periférico de Costas», y al «Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo», por ser contrarías al orden constitucional de distribución de competencias, correspondiendo ejercitar esas potestades ejecutivas a los pertinentes órganos de las CC.AA.

j) Art. 50.

Este precepto plantea un problema complejo. En principio cabría sostener que su apartado primero, en cuanto que se limita a regular el procedimiento a seguir para el otorgamiento de las autorizaciones previstas en los arts. 25.3 de la Ley de Costas y 47 de su Reglamento, no puede ser objeto de tacha alguna, una vez aceptada la validez constitucional de estos preceptos. De una parter, sin embargo, esa aceptación no se hizo en STC 140/1991, fundamento jurídico 3.D.c), de manera incondicionada, sino subordinada a una determinada interpretación, que no era la única posible a la vista de su tenor literal, del art. 25.3 L.C.; de la otra, en este mismo apartado se limita sólo a determinados supuestos la necesidad de audiencia previa de las restantes Administraciones territoriales competentes sobre la zona a la que se extiende la autorización.

Estas consideraciones que inclinan a pensar que la validez de este apartado primero del art. 50 no puede aceptarse sin alguna matización que remita a la interpretación constitucional adecuada de la norma legal que completa, se refuerzan con la lectura del apartado segundo, del que inequívocamente se desprende que, una vez otorgada la autorización por el Consejo de Ministros, podrán iniciarse sin más las actuaciones autorizadas y será forzosa la acomodación a esa nueva situación del planeamiento existente.

Esta regulación se acomoda mal a la doctrina sentada en el antes citado fundamento jurídico 3.D.c) de la STC 149/1991. Allí dejamos sentado, en efecto, que salvo cuando la autorización acordada se ampare en un título competencial que dote a la decisión estatal de un valor absoluto, o se otorgue en uso de la facultad que concede al Consejo de Ministros el art. 180 de la Ley del Suelo, las actuaciones autorizadas habrán de sujetarse al planeamiento ya establecido por la Administración competente, que por el contrario deberá ser modificado para acomodarlo a la nueva situación en estos supuestos excepcionales, aunque también en ellos una vez hecha la modificación, tendrán que respetar el planeamiento las actuaciones autorizadas.

El apartado que ahora comentamos convierte en regla general este caso particular al que reconduce todos los demás supuestos violando con ello las competencias que a las Comunidades Autónomas costeras hemos reconocido, de acuerdo con la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía y debe ser por eso declarado nulo.

Este vicio no se extiende, necesariamente, al apartado primero del mismo artículo que, como acabamos de señalar, podría considerarse como constitucionalmente adecuado, si se interpretase de conformidad con la doctrina ya antes citada. La complejidad de tal interpretación, que habría de permitir la integración de una norma incompleta y la conveniencia en aras de la seguridad jurídica de no acumular una declaración interpretativa sobre otra, y a propósito además de una norma reglamentaria, cuya sustitución puede hacerse con facilidad y rapidez, aconsejan sin embargo extender a todo el art. 50 la declaración de nulidad.

k) Art. 51.4

La previsión es mera concreción orgánica de la competencia que corresponde al Estado, atribuyéndose su ejercicio al MOPU, sin que se aprecie en ello extralimitación alguna respecto del art. 27 de la Ley, por lo que tampoco presenta fundamento la imputación formulada.

l) Art. 52.3 y 4

El apartado 3 se limita a establecer que la terminación de los accesos al mar se entenderá producida con la finalización de la ejecución de los mismos independientemente del momento de su recepción por el Ayuntamiento. respectivo, lo que es una simple concreción de la correspondiente norma legal que por sí misma en nada puede afectar al orden constitucional de distribución de competencias. Y la parte final del precepto remite a lo dispuesto en las Disposiciones transitorias tercera, quinta y sexta de la L.C. y undécima del propio Reglamento que más adelante serán examinadas.

De otra parte, el apartado 4 prevé que la obtención de terrenos para dar cumplimiento a las exigencias mínimas de accesos previstas en el apartado 2 del art. 28 de la Ley se realizará «por los mecanismos previstos en la legislación urbanística», lo que en manera alguna puede menoscabar las competencias autonómicas.

ll) Art. 53.2

La regulación del procedimiento previo de elaboración del proyecto para la realización o modificación de los accesos públicos al mar y aparcamientos es consecuencia directa de lo dispuesto en el propio art. 28.3 de la Ley, por lo que resulta incuestionable su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias de acuerdo con lo ya razonado en la STC 149/1991, fundamento jurídico 3.F.

m) Art. 55

Impugnado tanto por el Gobierno Vasco como por la Generalidad de Cataluña, es esta última la que expresamente alega la improcedencia de incorporar los terrenos al dominio público marítimo-terrestre en lugar de hacerlo al demanio estatal, ya que ello supone una ampliación espacial de la Ley de Costas en detrimento de las competencias autonómicas. Es evidente que la mera calificación demanial sin integración en el dominio marítimo-terrestre de los terrenos expropiados para accesos y aparcamientos abriría la posibilidad de que tales terrenos pasaran a integrarse en el dominio público de la respectiva Comunidad Autónoma, pero la eliminación de esa posibilidad mediante su incorporación al dominio público marítimo-terrestre, de incuestionable titularidad estatal, no viola competencia autonómica alguna, ya que no puede ser tachada de arbitraria dada la función instrumental que esos terrenos tienen respecto del libre uso de la costa.

n) Art. 56.2 y 3

Los apartados 2 y 3 del art. 56 no pueden reputarse contrarios al reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas promotoras de los conflictos, por cuanto se limitan a fijar el procedimiento que se seguirá para la emisión del informe preceptivo y favorable de la Administración estatal previsto justamente en el apartado 1 del art. 29 de la Ley sobre cuya constitucionalidad ya nos pronunciamos en el fundamento jurídico 3.G de la STC 149/1991.

ñ) Art. 57.2 a 4

Estos preceptos traen causa directa del derecho reconocido a favor de la Administración estatal por el apartado del mismo art. 57, de manera que, no vulnerando las competencias autonómicas dicho precepto tampoco las infringen los apartados ahora impugnados, en los que, por lo demás, no se advierte motivo específico de inconstitucionalidad.

o) Art. 58

Rechazada la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 de este mismo art. 58, ninguna tacha cabe ya oponer desde la consideración del orden constitucional de distribución de competencias a la concreción del significado y alcance que el precepto da al concepto de «densidad de edificación».

4. Titulo III. Como ha ocurrido en los Títulos anteriores, gran parte de la discusión procesal entre las partes de estos conflictos de competencia acerca del Título III, dedicado a reglamentar la utilización del dominio público marítimo terrestre (arts. 59 a 165), ha quedado zanjada al resolver en la STC 149/1991 los recursos dirigidos contra la Ley de Costas, a cuyo desarrollo y ejecución atiende el Reglamento.

Las conclusiones allí alcanzadas resuelven, sin más, la constitucionalidad de todos aquellos artículos del Reglamento que se limitan a reproducir los preceptos de la Ley que fueron objeto de nuestro conocimiento, e impone determinadas pautas interpretativas de los arts. 90.1 (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.C.a), 110.1 (idem, fundamento jurídico 4.E.c.a’), 133.1 (idem, fundamento jurídico 4.G.b), y 140.2 (fundamento jurídico 4.G.d).

Resta, pues, por examinar brevemente aquellas disposiciones del Reglamento que desarrollan o complementan los preceptos de la Ley, o que aluden a temas regulados en artículos de la L.C. que no fueron impugnados en su día.

A) Frente al Capítulo Primero de este Título III, sobre Disposiciones generales (arts. 59-84), se ha presentado una serie de impugnaciones que pueden ser agrupadas en relación con las cuatro Secciones que lo componen.

a) Los preceptos dedicados a desarrollar el régimen general de utilización (Sección 1.ª, arts. 59-63), no suscitan reparos de constitucionalidad. Los arts. 60 (apartados 2 y 3) y 61.2 se justifican holgadamente por la competencia exclusiva del Estado sobre el régimen jurídico del dominio público de su titularidad, en los términos expuestos con ocasión del art. 32 L.C. (fundamento jurídico 4.B.b). Lo mismo cabe decir del art. 63, cuyos apartados 1 y 2 se limitan a establecer con carácter general el régimen jurídico de unos usos que se encuentran incluidos sin violencia en los enumerados por el art. 51 L.C., y cuyo apartado 3 no obsta al cumplimiento dé la legislación sectorial que las Comunidades Autónomas con competencia en materia de turismo puedan establecer respecto a las embarcaciones destinadas a excursiones marítimas costeras de tal carácter, incluida la exigencia de las eventuales autorizaciones sectoriales que pudieran corresponder, tal y como prevé la Disposición adicional quinta L.C.

b) El régimen de utilización de las playas que dispone la Sección 2.ª (arts. 64-70) ha de ser enjuiciado de acuerdo con los mismos parámetros que se expusieron en relación con el art. 33 de la Ley. En cuanto establecen normas que constituyen el régimen jurídico del demanio estatal son inmunes a toda duda la constitucionalidad desde la óptica competencial los arts. 66, 68, 69 y 70. El último de los cuales sólo rige con carácter supletorio, como indica expresamente su texto, lo cual se acomoda a las conclusiones alcanzadas al enjuiciar el art. 33 L.C. en la STC 149/1991.

Estos mismos criterios llevan a declarar la licitud del apartado 1 del art. 65, pues como señalamos en nuestra Sentencia sobre la Ley (fundamento jurídico 4.B.c) no es contrario a la Constitución que el art. 33.3 L.C. habilite a la Administración del Estado a que establezca unos límites máximos y mínimos, sin que en los presentes conflictos se haya mostrado que los establecidos por este precepto del Reglamento restrinjan indebidamente las potestades de ordenación de las Comunidades Autónomas sobre sus playas. Por su parte, los apartados 2 y 3 del art. 65 no sufren tacha alguna de incompetencia, pues sus determinaciones integran el régimen jurídico del dominio público en conexión con lo dispuesto por el art. 32.3 L.C.

El apartado 4 del art. 64 R.C., que faculta al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo a autorizar determinados cambios en la ubicación de las edificaciones de servicio, es válido en cuanto pormenorización del principio general establecido por el art. 32.1 L.C. Pero no puede permitir un ejercicio de la facultad estatal de autorización que contradiga la ordenación establecida por las Comunidades Autónomas al margen del cauce dispuesto por el art. 35.2 L.C.

Por último, el imperativo de distribución homogénea a lo largo de la playa de las instalaciones que establece el art. 67 sólo puede tener un valor supletorio, por las razones ofrecidas al enjuiciar el art. 33.4 L.C. (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.B.c). Las cuales llevan, asimismo, a considerar inconstitucional que la Administración que puede autorizar una distribución distinta, cuando existan condiciones especiales, sea la del Estado.

c) La declaración efectuada por la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.B.d) de que el art. 34 L.C. es inconstitucional conlleva, por conexión, la anulación de los arts. 71 a 74, que componen la Sección 3.ª que desarrollaba aquél.

d) Los otros principios comunes que agrupa la Sección 4.ª (arts. 75-84) no incurren en vicio competencial alguno. El art. 76.1 es un mero desarrollo del art. 35.1 L.C., reflejando en el procedimiento para pronunciarse sobre las solicitudes de utilización del dominio público marítimo terrestre diversos principios básicos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo. El art. 78.2 es constitucional, a su vez, por las razones expuestas para confirmar la validez del art. 36 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.B.f). El art. 79.2 no es inconstitucional, siempre que su aplicación siga la interpretación indicada al examinar el art. 37.2 L.C. (fundamento jurídico 4.B.g), cuyo texto transcribe. El art. 80.2 regula las fichas que componen un registro estatal, y que se abren para consignar usos cuya autorización corresponde a la Administración del Estado, por lo que es innegable su licitud. Lo mismo cabe decir del art. 81.3, que desarrolla el régimen jurídico del demanio costero establecido por el art. 38 L.C. (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.B.h).

La excepción la ofrece el art. 77, que debe sufrir la misma poda invalidatoria experimentada por el art. 35.2 L.C., del que es mera transcripción (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.B.c).

B) El Capítulo Segundo, sobre proyectos y obras (arts. 85-100) no incide en los vicios de constitucionalidad que le reprochan el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de Cataluña. Los arts. 85.3, 88, 89 y 90.2 regulan proyectos de obras que, sean o no de competencia de las Comunidades Autónomas, precisan para su realización una concesión de ocupación demanial, otorgada por la Administración del Estado o, en las porciones adscritas, por la Administración autonómica. Esto explica que el contenido y documentación requerida para obtener dicha concesión, y que se integra en el acto de su otorgamiento, forme parte del régimen jurídico del dominio público estatal. Por su parte, las impugnaciones dirigidas contra los arts. 92, 93, 94.2 y 95.2 deben ser rechazadas, por las mismas razones que conllevaron a sostener la constitucionalidad del art. 44 L.C., y de su Disposición transitoria séptima, 3 (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.C.a y 8.G).

C) El Capítulo Tercero, sobre reservas y adscripciones (arts. 101-107), introduce en su art. 103.2. una novedad significativa respecto del régimen establecido por la Ley, que reclama un análisis por separado.

a) Las impugnaciones dirigidas contra los restantes preceptos de este Capítulo no requieren una fundamentación específica respecto a la desarrollada con ocasión del examen de la Ley en nuestra STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.D). La dirigida contra el art. 102.3 es evidentemente infundada, porque la norma se limita a establecer las modalidades de gestión indirecta utilizables por la Administración del Estado en las zonas reservadas, lo que resulta ajeno a las Comunidades Autónomas. Lo dispuesto en el art. 104.3 es ajustado a la regulación que sobre el canon de ocupación del dominio público establece el art. 84 L.C., así como a la previsión de su art. 49.1 de que la utilización y gestión del demanio marítimo terrestre adscrito a una Comunidad Autónoma corresponde a ésta.

El art. 105 R.C. se limita a pormenorizar el procedimiento que debe seguirse para formalizar la adscripción de porciones demaniales regulada por el art. 49 L.C. Es este precepto el que exige que la adscripción sea formalizada mediante acta suscrita por representantes de ambas Administraciones, la estatal y la autonómica. Suscripción que, como reconoce el Abogado del Estado, es un acto debido por parte de la Administración titular del demanio, quien no puede condicionarlo o retrasarlo de modo que impida el ejercicio de las exclusivas competencias autonómicas. El apartado c) de este art. 105 hace converger el régimen propio del acta de adscripción con el del replanteo de las obras que establece el art. 24 de la Ley de Contratos del Estado, en términos que facilitan antes que dificultan la realización efectiva de las obras de competencia de las Comunidades Autónomas litorales.

Las disposiciones que enuncia el art. 106.2 son adecuadas a la competencia exclusiva del Estado sobre la iluminación de costas y señales marítimas, que contempla el inciso 2 del art. 149.1.20 C.E. La impugnación dirigida contra el apartado 3 de este art. 106 no se encuentra mínimamente razonada, sin que aparezcan factores que aconsejen proceder a enjuiciar su contenido en este proceso (STC 11/1981, fundamento jurídico 3). Finalmente, lo expuesto en relación con el art. 50 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.D.b.b) lleva a declarar la inconstitucionalidad del apartado 2 del art. 107, y la validez de su apartado 4.

b) La crítica que efectúan unánimemente las cuatro Comunidades Autónomas que han planteado conflicto contra el apartado 2 del art. 103 se encuentra evidentemente fundada, porque este precepto restringe drásticamente el margen que el art. 49 L.C. deja para la, actuación de las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias sobre vías de transporte y, sobre todo, sobre puertos. No se trata de dilucidar, como presupone el Abogado del Estado, si el sistema de dualidad concesional (concesión demanial otorgada por el Estado, y concesión portuaria otorgada por la Autonomía) es o no tan respetuoso con el orden constitucional de competencias como el sistema de concesión autonómica única, previo informe con virtualidad adscriptoria por parle de la Administración del Estado. La opción entre estos dos sistemas para acomodar o integrar las competencias concurrentes sobre las dependencias demaniales que sirven de soporte a infraestructuras portuarias y viarias de titularidad autonómica ya ha sido realizada por quien tenía potestad para decidirla, las Cortes Generales, que han establecido en el art. 49 de la Ley un sistema que ha sido considerado constitucional en nuestra STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.D.b.a). La ilegalidad del Reglamento en este punto no es inocua para el bloque de la constitucionalidad, porque afecta a una norma de la Ley en la que se ha definido un determinado equilibrio entre las competencias de las instituciones centrales y de las instituciones autonómicas del Estado. Por lo que es preciso declarar, sin más, la nulidad de este segundo apartado del art. 103 R.C.

c) También incurre, en extralimitación el último inciso del art. 103.3, porque al subordinar la adscripción de terrenos —imprescindibles para el ejercicio de las competencias autonómicas, e informada con anterioridad favorablemente— a la previa aprobación del deslinde de la zona de dominio público marítimo-terrestre afectada, se impone un requisito no previsto por la Ley, y que el propio Reglamento tampoco impone cuando se trata de otorgar concesiones o autorizaciones a los particulares, ni mucho menos cuando se declaran reservas en favor del Estado.

Es indudable que la previsión reglamentaria es encomiable, pues el efectivo deslinde del dominio público redunda en una clarificación que es conveniente para los intereses públicos promovidos por todos los entes administrativos implicados en la adscripción. Pero tampoco está abierto a discusión que las omisiones o retrasos en que incurra la Administración del Estado no deben perjudicar la actuación de las Comunidades Autónomas más allá de lo que la propia Ley aprobada por las Cortes Generales haya estimado imprescindible. Ni tampoco que nada impide a aquélla iniciar el procedimiento para aprobar el deslinde en el momento en que se somete a informe el proyecto de obras, varios meses antes de su aprobación, en paralelismo con lo dispuesto por el art. 15.4 LC para el supuesto de inmatriculación de fincas en el Registro en favor de particulares.

D) Las impugnaciones suscitadas respecto al Capítulo Cuarto, sobre autorizaciones (arts. 108-128), pueden igualmente ser agrupadas en las cuatro Secciones que lo componen.

a) De los artículos que desarrollan las Disposiciones generales sobre autorizaciones (Sección 1.ª, arts. 108-110) no suscitan especiales problemas ni el art. 108 (apartados 3 y 4), ni el 110 (apartados 3 y 4), pues ambos completan con naturalidad el régimen jurídico del demanio costero dispuesto por los arts. 51 y 55 L.C., en términos que no resultan afectados por los matices interpretativos expuestos en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.E.c). En relación con el art. 109.5 nada se puede objetar una vez desaparecida la referencia que efectúa la primera parte del precepto a las normas dictadas en virtud del art. 34 L.C., que es nula por consecuencia de lo dicho respecto a éste, pues en lo restante el art. 109.5 se remite a los criterios generales sobre protección del demanio establecidos por la Ley, y sometidos al planeamiento autonómico en los términos declarados al conocer del art. 35.2 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.B.e). No puede olvidarse que este artículo del Reglamento contempla las autorizaciones demaniales, que son distintas e independientes de las autorizaciones sectoriales que puedan ser exigidas por las distintas Comunidades Autónomas, tal y como declara la Disposición adicional quinta L.C.

b) En cuanto a los servicios de temporada en playas (Sección 2.ª, arts. 111 y 112), no puede aceptarse la inconstitucionalidad del art. 111. Las impugnaciones dirigidas contra sus apartados 3 a 9 han de recibir idéntica respuesta que la emitida al rechazar la invalidez del art. 53.1 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.E.b). Lo dispuesto en estos apartados no impide el cumplimiento de las normas autonómicas en materias en las que ostenten competencia, y la articulación del otorgamiento estatal de estas autorizaciones demaniales con los actos que plasmen la eventual intervención administrativa sectorial no resulta impedida, precisamente porque no ha sido prevista. Lo dispuesto en el apartado 10 de este art. 111 constituye una norma general y abstracta que forma parte del régimen jurídico del dominio público demanial. Y la norma del art. 111.11 merece el mismo juicio que el art. 63 R.C.

c) Los preceptos que han sido objeto de los conflictos sobre vertidos (Sección 3.ª, art. 113-123) no son inconstitucionales, en la medida en que la reglamentación que establecen no excede de la habilitación legal, y no impide que su ejecución sea llevada a cabo por las Comunidades Autónomas lo mismo que la de los arts. 56 y ss. de la Ley que desarrollan (como vimos en el fundamento jurídico 4.F de la STC 149/1991). Tampoco impide que, en el caso de vertidos no industriales ni contaminantes, las Comunidades que ostentan tal competencia puedan adoptar normas adicionales de protección. Por supuesto, la referencia que hace el art. 114.2 a los arts. 34 L.C. y 71 R.C. es nula por conexión.

d) Los preceptos que reglamentan las extracciones de áridos y dragados (Sección 4.ª, arts. 124-128) no vulneran las competencias de las Comunidades Autónomas Vasca y Catalana. El art. 126 se refiere a actividades en las que ciertamente concurren las especiales circunstancias de intensidad y rentabilidad que menciona el art. 51.1 L.C., además de que afectan directamente a la integridad física del demanio costero (arts. 29 y 63 L.C.), por lo que caen sin duda dentro de las facultades propias del titular del dominio público (STC 227/1988, fundamento jurídico 18). Estas mismas razones justifican la facultad de declarar zonas de prohibición de extracción de áridos y dragados por razón de protección de las playas y la biosfera marina que contempla el art. 128.

E) El Capítulo Quinto, sobre concesiones (arts. 129-144), no suscita cuestiones competenciales, siempre que se tengan en cuenta las conclusiones interpretativas que se alcanzaron, en relación con los preceptos de la Ley que son desarrollados en este punto por el Reglamento, por la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.G). Ello obliga a rechazar las impugnaciones efectuadas contra los preceptos que lo integran, sin perjuicio de las observaciones que siguen.

El art. 129.2 somete a concesión, en vez de a autorización, la ocupación de la ribera del mar por instalaciones desmontables que por su naturaleza, finalidad u otras circunstancias requieran un plazo de ocupación superior a un año. Las impugnaciones formuladas contra este precepto no razonan ni justifican la incidencia que esta previsión provoca en el orden constitucional de competencias; pero en cualquier caso es manifiesto que la norma encaja en el sistema de la Ley, dado que su art. 56.4 limita a un año el plazo máximo de vencimiento de las autorizaciones demaniales.

El texto del art. 134 no es incompatible con la interpretación del art. 68 L.C. sustentado en el fundamento jurídico 4.G.C. de la STC 149/1991, lo que permite mantener su validez.

La regla establecida por el segundo párrafo del art. 141.2 (y la consecuencia que extrae el último inciso del art. 142.2), complementa un aspecto importante de la regulación de la facultad que el art. 72.1 L.C. pone en manos de la Administración del Estado para decidir sobre el mantenimiento de las obras e instalaciones de una concesión extinguida, o su levantamiento y retirada, al declarar que si no se pronuncia en el plazo de tres meses se entenderá que opta por la demolición, sin perjuicio de que en cualquier momento pueda manifestarse explícitamente. En consonancia con la interpretación efectuada respecto al art. 71.3 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4G.d), no cabe duda de que cuando el otorgamiento de la concesión se hubiese hecho de acuerdo con proyectos correspondientes a la competencia material de la Comunidad Autónoma y aprobados por ésta, la declaración estatal sólo podrá hacerse previa intervención de la Comunidad Autónoma competente ratione materiae, el silencio de la Administración estatal deberá entenderse favorable a la propuesta formulada por aquélla, y en caso de conflicto la situación se reconduciría al marco de lo dispuesto por los arts. 64 y ss. L.C., en los términos que entonces examinamos (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.G).

Finalmente, el art. 144.2 no impide la eventual aplicación de la legislación autonómica de desarrollo sobre contratos administrativos, cuando las instalaciones explotadas o utilizadas fueran competencia de la Comunidad Autónoma.

F) El capítulo sexto, disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones (arts. 145 y 164), da lugar a cuestiones competenciales de mayor calado.

a) Lo dispuesto sobre pliegos de condiciones generales por el art. 145 se reduce a desarrollar, en términos plenamente respetuosos con las competencias autonómicas, el art. 73 L.C. Lo mismo cabe decir del art. 146, en la medida en que se limita a regular la tramitación de aquellas concesiones y autorizaciones demaniales en las que la Comunidad Autónoma litoral no debe emitir actos de intervención en virtud de títulos competenciales propios, supuesto que es deferido al art. 150 del propio Reglamento. El defecto que, en apariencia, cabe apreciar se encuentra en el párrafo primero del apartado 6 de este art. 146. Se trata, sin embargo, de una pura apariencia pues resulta evidente que el informe de la Comunidad Autónoma no sólo resulta necesario para otorgar concesiones, sino también para otorgar autorizaciones, de acuerdo con las pautas generales establecidas por el art. 116 de la Ley de Costas, haciendo posible que aquélla formule las observaciones que estime precisas en ejercicio de sus competencias propias sobre ordenación del litoral u otros títulos competenciales que pudieran verse afectados por la autorización demanial en tramitación.

b) El capital art. 150 establece un procedimiento administrativo coordinado cuando una misma actividad precisa, simultáneamente, el otorgamiento de autorizaciones o concesiones competencia de las Comunidades Autónomas, y la concesión o autorización del Estado para la ocupación del demanio marítimo-terrestre. Una vez resuelto al enjuiciar la Ley en la STC 149/1991 (fundamentos jurídicos 4.A y 4.G.a) que, aunque no fuera el único sistema constitucionalmente lícito, tampoco es contrario al orden constitucional de competencias el de atribuir a la Administración del Estado la facultad de otorgar los títulos que permiten la ocupación y la utilización especial del demanio de titularidad estatal, caen por su base las principales objeciones expuestas por las Comunidades Autónomas que suscitan conflicto respecto de este art. 150, el cual se limita a ofrecer un medio para facilitar la colaboración interadministrativa, que deviene imprescindible cuando sobre el mismo medio físico coinciden la Administración del Estado y la de una Comunidad Autónoma, en ejercicio de títulos competenciales distintos (STC 149/1991, fundamento jurídico 4.G.c).

El art. 150 desarrolla las previsiones de la Disposición adicional quinta, 1, de la Ley, que en su día no fue recurrida. Su redacción puede incurrir en ciertas imprecisiones, que no revisten trascendencia competencial, pues v. gr., es indudable que el órgano autonómico competente ofertará al peticionario las condiciones adecuadas a su competencia, pero que se limitará a dar traslado de las manifestadas por la Administración del Estado en el ámbito de las suyas propias (aps. 4 y 5). También carece de trascendencia la omisión de cualquier previsión expresa acerca de una eventual desavenencia entre las dos Administraciones, que deberá ser resuelta de acuerdo con las reglas generales previstas por la Ley y, en su caso, por medio del oportuno control judicial.

c) El plazo para la emisión de informes que tasa el art. 151 no excede de lo necesario para regular el procedimiento que debe seguir el Estado para adoptar resoluciones en el ámbito de sus competencias; sin que el Gobierno Vasco haya efectuado alegación alguna que ponga en duda su razonabilidad, llevando a este Tribunal al convencimiento de que el plazo establecido impida de facto, el lícito ejercicio de las facultades autonómicas imbricadas en la decisión estatal.

Ningún exceso en la competencia estatal es perceptible en los arts. 152, 154, 155, 156, 158, 159, 161 y 164, que se limitan a desarrollar la regulación legal sobre las concesiones y las autorizaciones que, por ser de carácter demanial, corresponden a la competencia del Estado. No es preciso insistir en que la aplicación de los aps. 2 y 3 del art. 157 no puede impedir el ejercicio de las facultades autonómicas en el ámbito de sus competencias, en los términos que fueron expuestos con ocasión de los arts. 68 y 71 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.G). La misma observación hay que efectuar en relación con el art. 162.2, que se limita a desarrollar lo dispuesto por el art. 80.1.

5. El único artículo impugnado en el título IV del régimen económico-financiero de la utilización del dominio público marítimo-terrestre (arts. 166 y 173), que ha sido el 173, aps. 2 y 5, no vulnera las competencias del País Vasco. Nada hay en su texto que impida a la Comunidad Autónoma llevar a cabo las correspondientes valoraciones, cuando sea ella quien asuma la iniciativa del rescate en las circunstancias que fueron expuestas al analizar el art. 71.3 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 4.G.d), pudiendo acudirse en caso de discrepancia con las formuladas por la Administración del Estado a los adecuados mecanismos administrativos y contenciosos utilizables para fijar definitivamente la valoración del rescate de conformidad con lo dispuesto por el art. 89 L.C.

6. El título V, infracciones y sanciones (arts. 174 y 202), ha sufrido diversas impugnaciones cuyo sino viene en gran medida predeterminado por lo resuelto en relación con el correspondiente título V de la Ley en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 6).

Así es el caso, sin duda, de los arts. 176 (aps. 2 y 3), 177 (aps. 2 y 3) y 182.2, que se limitan al desarrollo reglamentario de las normas establecidas por los arts. 92, 93 y 96 L.C., respectivamente. La fijación por los arts. 184 y 185.2 de los criterios de cálculo para fijar la cuantía de las multas que deben imponerse por la comisión de infracciones graves y leves, respectivamente, no vulnera en principio las competencias del País Vasco; sin perjuicio de que, como se señaló al conocer de los arts. 90 y 91 L.C., la Comunidad Autónoma pueda dictar normas de. desarrollo y adicionales de protección dentro de los márgenes establecidos por el art. 97 L.C. en aquellos aspectos incluidos en su competencia, previendo para su infracción sanciones complementarias.

No se vislumbran las razones que podrían llevar a entender que vulnera el orden constitucional de competencias lo dispuesto en el art. 186, dado el tenor del art. 100.3 L.C.; el art. 188 (aps. 2 y 3), a la vista de lo establecido por el art. 98 L.C, y el art. 191, cuyo supuesto de hecho se ciñe a las multas e indemnizaciones impuestas por la Administración del Estado. La previsión de actualización mediante Real Decreto de la cuantía de las multas fijadas en el Reglamento, que contiene el art. 189.5, es irreprochable en la medida en que su ejercicio no exceda de la habilitación dispuesta por el art. 99.2 L.C. Finalmente, hay que concluir en la adecuación competencial del art. 201.2, que desarrolla el art. 108 L.C. sobre desahucios, pues ni su primer inciso impide a la Comunidad Autónoma organizar libremente sus órganos y servicios, ni su segundo inciso hace imposible que las autoridades autonómicas se dirijan a las fuerzas de seguridad del Estado, cuando sea necesario para obtener su colaboración en la ejecución de sus resoluciones de acuerdo con la legislación correspondiente.

Las normas de tramitación del procedimiento sancionador que detallan los arts. 187.2 y 194, en sus aps. 4 a 14, no pueden encontrar justificación en la reserva al Estado del procedimiento administrativo común que hace el art. 149.1.18 C.E., pues no se limitan ni a la determinación de los principios o normas que definen la estructura del iter procedimental, ni prescriben sus elementos esenciales; constituyen, por el contrario, las reglas especiales del procedimiento que debe encauzar la realización de un tipo de actividad administrativa ratione materiae, que es una competencia conexa a las que ostentan, tanto el Estado central como las Comunidades Autónomas, para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración (STC 227/1988, fundamento jurídico 32.7). Dado el reparto de competencias en la materia, que contemplamos al examinar el título V de la Ley, es preciso concluir que los preceptos reglamentarios controvertidos no vulneran las competencias autonómicas, pues cuando éstas se limitan al plano de la ejecución no conllevan la potestad de dictar reglamentos que no sean organizativos (STC 18/1982, 4 de mayo, fundamento jurídico 5), y nada hay en este art. 194 que restrinja indebidamente las facultades de aquellas Comunidades Autónomas cuya competencia alcanza a emitir normas adicionales de protección.

7. El título VI, competencias administrativas (arts. 203 y 212), sufre diversas impugnaciones que no pueden ser atendidas más allá de lo declarado en relación con los arts. 110 y siguientes L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 7). Es obvio que, en la medida en que los preceptos del Reglamento reproducen o reflejan artículos de la Ley que han sido declarados inconstitucionales han de tenerse, igualmente, por nulos [v. gr., la letra f) del art. 203.1]; y viceversa, hay que rechazar la impugnación de aquellos preceptos reglamentarios que reproducen textos legales que se han estimado conformes con el orden constitucional de competencias (como el art. 208, que reitera el art. 115 L.C., enjuiciado en el fundamento jurídico 7.c de la STC 149/1991). Pero en lo restante, los preceptos atacados de este título no pueden estimarse que vulneren las competencias de las Comunidades Autónomas recurrentes, siempre que en su interpretación y aplicación se tengan en cuenta las pautas interpretativas desarrolladas en su momento, con ocasión del título VI de la Ley [(v. gr., lo dicho por la STC 149/1991, fundamento jurídico 7.A.c)], en relación con los informes vinculantes previstos por el art. 112 L.C., al aplicar el art. 205.1 RC que lo transcribe; o las competencias atribuidas por el art. 203.1, subapartados c), g) e i) en relación con el correlativo art. 110 L.C. y el fundamento jurídico 7.A de la STC 149/1991; y el art. 208, que transcribe el art. 115 L.C., sometido a interpretación por la STC 149/1991, en el fundamento jurídico 7.C).

Varios de los preceptos impugnados constituyen meras normas de organización, que deben interpretarse en el sentido de que el Estado se limita a distribuir entre sus órganos competencias de las que es titular para que se ejerzan únicamente en el ámbito territorial que les corresponde (STC 95/1984, fundamento jurídico 4). Es el caso de los arts. 203.3, 204 (aps. 4 y 6), 205.3 y 206.4, párrafo primero. En relación con este último artículo hay que señalar que, aunque su texto no se ve afectado por la declaración parcial de inconstitucional del art. 110.1 L.C. en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 7.A.a), su interpretación y aplicación quedan limitadas decisivamente por la doctrina sentada entonces. Sin que ahora resulte procedente profundizar en el examen de los distintos títulos competenciales que menciona la Generalidad de Cataluña, dada la ausencia de actos concretos de ejecución en su territorio de las numerosas competencias involucradas, pues este Tribunal no tiene necesidad de pronunciarse sobre conflictos que no se han producido (SSTC 95/1984, fundamento jurídico 4, y 103/1989, 8 junio, fundamento jurídico 1).

Que el art. 204.5 incluya en las obras de creación, regeneración y recuperación de playas los trabajos de dragados que puedan ser necesarios, no va más allá de complementar reglamentariamente la norma que, en ejercicio de inequívocas competencias del Estado, establece el art. 111.1.b L.C. (STC 149/1991, fundamento jurídico 7.A.b). La previsión del art. 205.2 es irreprochable porque los estudios de detalle y los proyectos de delimitación del suelo urbano pueden lícitamente ser incluidos entre los planes y normas de ordenación territorial o urbanística a que se refiere el art. 112.a L.C, dado el indudable carácter ordenador que la legislación y la práctica les otorga. El art. 209.3 merece un juicio idéntico al art. 151 R.C.

Finalmente, los aps. 4 y 5 del art. 210 ofrecen un mero desarrollo complementario de lo dispuesto por el art. 117 L.C., que la STC 149/1991 (fundamento jurídico 7.D.a) no consideró inconstitucional; sin que pueda presumirse que las facultades de comunicar incumplimientos documentales que den lugar a interrupciones de los plazos van a sufrir un uso espurio por parte de la Administración del Estado, quedando en último término cualquier abuso que se pudiera cometer sometido a los controles administrativos, judiciales y políticos pertinentes.

8. Descartada ya la inconstitucionalidad de las Disposiciones transitorias tercera, 2 a 4; cuarta, 2 y 3, y quinta, 2 (fundamento jurídico 2.e), resta ahora por examinar la impugnación de las siguientes Disposiciones transitorias y adicionales:

a) Disposiciones transitorias séptima, octava, novena y undécima, 3.

Conviene señalar, en primer término, que el Abogado del Estado advierte que la impugnación por la Generalidad de Cataluña de algunos apartados de estas Disposiciones transitorias no puede tener viabilidad procesal alguna, al no haberse observado respecto de los mismos el requisito del requerimiento previo. Sin embargo, si consta en el escrito (folio 11) por el que se formuló el preceptivo requerimiento, la mención expresa a Disposiciones transitorias séptima, 2 y 3; octava, 2 a 6; novena, 2 y 3, y undécima, 3, del Reglamento, alegando que dichos preceptos invaden competencias urbanísticas de la Generalidad al reservar al Estado funciones claramente ejecutivas, aunque no es menos cierto que en la formalización de la demanda, la Generalidad de Cataluña no menciona en el suplico la impugnación de los referidos preceptos, citando únicamente las Disposiciones transitorias séptima, 1; octava, 1, novena, 1, y undécima, 2, que son reproducción literal de los apartados 1, 2, 3 y 6 de la Disposición transitoria tercera de la Ley.

En cualquier caso, el reparo señalado no presenta mayor trascendencia por cuanto el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares suscita también conflicto respecto de las Disposiciones transitorias séptima, octava, novena y undécima, en su integridad, mientras que el Gobierno del País Vasco extiende la impugnación a la Disposiciones transitorias séptima. 2 y 3; octava, 2 a 6; novena, 2 y 3, y undécima, 3. En todos los casos, el alegato es genéricamente idéntico, consistente en que tales previsiones invaden y desconocen, por tanto, las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, litoral y urbanismo, sin olvidar que, de otra parte, aun cuando algunas de esas previsiones pudiesen ser consideradas materialmente como medioambientales, formalmente no pueden serlo dado su carácter reglamentario. Y, en todo caso, tales previsiones suprimen todo margen para su desarrollo y ejecución por las respectivas Comunidades Autónomas.

Pues bien, para resolver la cuestión planteada basta atenerse a los razonamientos ya expuestos con ocasión de la impugnación de la Disposición, transitoria tercera de la Ley (STC 149/1991), fundamento jurídico 8.C), lo que conduce a desechar, sin necesidad ya de consideraciones más específicas, la pretendida infracción del orden constitucional de competencias que se imputan a los referidos preceptos.

b) Disposiciones transitorias décima, duodécima y decimotercera.

La Disposición transitoria décima reproduce literalmente lo dispuesto en la Disposición transitoria tercera, 4 de la Ley, debiéndose reiterar lo ya dicho con ocasión de ésta (STC 149/1991, fundamento jurídico 8.D), de manera que declarada la inconstitucionalidad del art. 34 de la Ley, la adecuación de la ordenación territorial y urbanística del litoral existente a la entrada en vigor de la Ley sólo habrá de producirse, en su caso, a las normas a que se refiere el art. 22 de la Ley, sin que ello suponga menoscabo de las competencias autonómicas.

Y en cuanto a las Disposiciones transitorias duodécima y decimotercera, que reproducen y desarrollan lo dispuesto en la Disposición transitoria cuarta, apartados 1 y 2, respectivamente, dado que el fundamento de las alegadas infracciones del orden constitucional de distribución de competencias coinciden plenamente con las imputaciones de inconstitucionalidad dirigidas contra la Disposición transitoria cuarta de la Ley, bastará estar a lo que ya se razonó en el fundamento jurídico 8.E de la STC 149/1991, de manera que la potestad autorizatoria atribuida a la Administración del Estado en el párrafo c) del apartado 1 de la Disposición transitoria decimotercera corresponderá ejercitarla a los pertinentes órganos de las Comunidades Autónomas, lo que asimismo alcanza a la referencia que en el apartado 3 de esta Disposición transitoria decimotercera se contienen, en relación a ese supuesto, al MOPU.

c) Disposición transitoria decimocuarta.

Frente a la genérica impugnación que realizan al Gobierno Vasco y el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, baste atenerse a lo razonado con ocasión de la. Disposición transitoria quinta de la Ley en el fundamento jurídico 8.F de la STC 149/91.

d) Disposición transitoria decimoctava.

El apartado 1 reproduce el apartado 1 de la Disposición transitoria séptima de la Ley, por lo que debe estarse a lo que ya se dijo en el fundamento jurídico 8.G, siendo inconstitucional la referencia a la Administración del Estado, pues corresponderá exigir la autorización a la Administración urbanística competente. Ello mismo lleva a extender la declaración de inconstitucionalidad al inciso «el Servicio Periférico de Costas» del apartado 2 de esta Disposición transitoria decimoctava.

e) Disposición transitoria vigésima.

En su apartado 1 reproduce lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición transitoria séptima de la Ley, por lo que no cabe ahora sino dar por reiterado lo razonado en el fundamento jurídico 8.G in fine de la STC 149/1991.

Por lo demás, el apartado 2 es plenamente respetuoso con las competencias autonómicas en materia de urbanismo, pues, en todo caso, la justificación de la excepción a la regla de que los paseos marítimos se localizarán fuera de la ribera del mar y serán peatonales queda remitida al correspondiente instrumento de planeamiento.

f) Disposición transitoria vigésima tercera.

Se impugna por la Generalidad de Cataluña únicamente en su inciso último, pero lo cierto es que, con independencia de que no se razona en forma alguna la impugnación, se trata de una norma temporal que por sí misma ninguna objeción desde la consideración del orden de distribución de competencias puede merecer.

g) Disposición transitoria primera.

En su apartado 1 se reproduce la Disposición transitoria tercera, 3, por lo que no cabe sino reiterar lo ya declarado en el fundamento jurídico 9.B de la STC 149/1991.

De otra parte, correspondiendo al Estado el ejercicio del derecho de tanteo y retracto en este supuesto, nada cabe objetar a la concreción procedimental y orgánica de dicho ejercicio que se prevé en los apartados 2 y 3 de esta misma Disposición transitoria primera.

9. Todo lo expuesto nos lleva derechamente a un fallo que estime parcialmente los conflictos de competencia de que aquí conocemos, sin sintonía con lo decidido en nuestra STC 149/1991. No tiene sentido declarar la inaplicabilidad de los preceptos del Reglamento de Costas que hemos juzgado incompatibles con el orden constitucional de competencias, a la vista de la unanimidad y el contenido de los Estatutos de Autonomía en esta materia, y dado que aquéllos son mera reproducción o desarrollo, con rango reglamentario, de preceptos legales declarados nulos en la STC 149/1991, o bien incorporan una interpretación de la Ley de Costas inconciliable con la que fue mantenida en dicha Sentencia constitucional. También procede subordinar la aplicabilidad de otros artículos del Reglamento de Costas a la interpretación exigida por la doctrina recogida en los fundamentos de esta misma Sentencia indicados en el fallo.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,

Ha decidido

Estimar parcialmente los conflictos positivos de competencia interpuestos por el Gobierno Vasco, la Junta de Andalucía, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares y la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 147/1989, de 1 de diciembre, y, en consecuencia:

1.º Declarar que invaden las competencias de las Comunidades Autónomas y son nulos de pleno derecho los siguientes artículos:

48.1 (en cuanto atribuye a la Administración del Estado el otorgamiento de autorizaciones en la zona de servidumbre de protección; 49, en sus apartados 2, inciso «en el Servicio Periférico de Costas»; 3, la referencia inicial al «Servicio Periférico de Costas»; 4, inciso «Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo», y 5, la referencia inicial al «Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo»; 50; 67, el inciso «del Estado»; 71 a 74 (y, en consecuencia, todas las referencias que a las normas aprobadas de acuerdo con estos preceptos se hacen en los arts. 101.3, 109.1 y 5; 111.1; 114.2 y Disposición transitoria décima); 77, el inciso «de oportunidad y otras»; 103, apartados 2 y 3; 107.2; 203.1, apartado b) (en cuanto incluye las autorizaciones en la zona de protección), h) (en cuanto referido a los vertidos de tierra a mar), y l) (en cuanto se refiere a la inspección y coordinación del cumplimiento de los Tratados internacionales por las Comunidades Autónomas); 204.1 d), el inciso «sobre acuicultura»; 211, y las Disposiciones transitorias decimotercera, 1, c) el inciso «de la Administración del Estado»; decimotercera, 3, el inciso «por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo»; decimoctava, 1, el término «del Estado», y decimoctava, 2, inciso «el Servicio Periférico de Costas».

2.º Declarar que no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia, que a continuación de cada uno de ellos entre paréntesis se indican, los artículos siguientes:

9.3 (FJ 2.f); 47 (FJ 3.a); 67, el inciso «y se distribuirá de forma homogénea» (FJ 4.A.b); 79.2 (FJ 4.A.d); 90.1 (FJ 4 in limine); 110.1 (FJ 4 i.l); 133.1 (FJ 4.i.l); 134 (FJ 4.E); 140.2 (FJ 4.i.l); 203.1, subapartados c), g) e i) (FJ 7); 205.1 (FJ 7); 206.4 (FJ 7); 208 (FJ 7), y Disposición transitoria decimocuarta (fundamento jurídico 8.c).

3.º Desestimar los conflictos de competencia en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y uno.—Firmado: Francisco Tomás y Valiente.—Francisco Rubio Llorente.—Fernando García-Mon y González-Regueral.—Carlos de la Vega Benayas.—Eugenio Díaz Eimil.—Miguel Rodríguez-Piñeiro y Bravo-Ferrer.—Luis López Guerra.—José Luis de los Mozos y de los Mozos.—Alvaro Rodríguez Bereijo.—Vicente Gimeno Sendra.—José Gabaldón López.—Rubricados.