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El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente, don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 743/1983, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, en relación con la Resolución de 7 de julio de 1983, de la Dirección General de Producción Agraria, por la que se dan normas para la realización de la campaña contra la «Thaumetopea pityocampa (Procesionaria del pino)», en la parte que se refiere a su aplicación en el ámbito territorial de Cataluña. Ha sido parte el Gobierno, representado por el Abogado del Estado, y ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

Primero.–El Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, formalizo el 11 de noviembre de 1983 conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, por entender que la Resolución de 7 de julio de 1983, de la Dirección General de Producción Agraria, en la parte que se refiere a su aplicación en el ámbito territorial de Cataluña, vulnera lo dispuesto en la Constitución, en el artículo 12.4 del Estatuto de Autonomía para Cataluña y el Real Decreto de Transferencias 1674/1981, de 13 de julio. En consecuencia, solicita del Tribunal Constitucional que declare que la totalidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad y se anule, en lo que a Cataluña concierne, la citada Resolución.

A) Refiere el Abogado de la Generalidad, en primer lugar, que la Resolución de la Dirección General de Producción Agraria de 7 de julio de 1983 establece normas para la realización de la campaña contra la «Thaumetopea pityocampa schiff» (Procesionaria del pino) para el año 1983, de aplicación en todo el territorio del Estado, mencionando en su Anejo, como zonas de tratamiento obligatorio y por lo que se refiere a Cataluña, determinados términos municipales de las provincias de Barcelona y Gerona.

El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña formulo, el 12 de septiembre de 1983, requerimiento de incompetencia al Gobierno de la Nación, sin que el requerimiento fuese atendido en el plazo de un mes que establece el artículo 63.5 de la LOTC.

B) Expone el abogado de la Generalidad que, en virtud del artículo 12.1.4 de su Estatuto de Autonomía, aquella ha asumido competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, de acuerdo con las bases y ordenación de la actividad económica general y de la política monetaria del Estado, en los términos de lo preceptuado en los artículos 38, 131 y en los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, lo que significa que, de acuerdo con el artículo 25.2 del Estatuto, corresponde a la Generalidad, en aquellos términos, la potestad legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección, según proceda, en materia de agricultura. Expone igualmente que, mediante el Real Decreto 1674/1981, de 13 de julio, quedaron transferidas a la Generalidad las funciones y servicios sobre prevención y lucha contra los agentes nocivos para los vegetales que hasta aquel momento correspondían al Servicio de Defensa contra Plagas e Inspección Fitopatológica, debiendo la Generalidad informar a la Administración Central sobre la incidencia, localización e intensidad de las enfermedades y plagas detectadas en su territorio y participando en la declaración de las campañas fitosanitarias de interés nacional que tengan incidencia en el mismo. Además señala dicho Real Decreto que la Generalidad ha asumido con carácter definitivo los servicios que le fueron transferidos en materia de agricultura por el Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, entre los que se encuentran la planificación, organización, realización y dirección de campañas para la protección vegetal en el ámbito territorial de la Generalidad, no reguladas por disposiciones de ámbito estatal, y la organización, dirección y ejecución, en Cataluña, de campañas fitosanitarias de interés nacional, reservándose en todo caso la Administración del Estado la vigilancia y control de las campañas realizadas y la coordinación de los trabajos a escala nacional.

Considera el Abogado de la Generalidad de Cataluña que del citado bloque, normativo se deduce que, a excepción de lo que atañe a la declaración de la existencia oficial de plagas del campo, todas las demás potestades inherentes a la prevención y lucha contra los agentes nocivos de los vegetales corresponden a su representada.

Alega, a continuación, que en el caso de la plaga cuyo agente es la «Thaumetopea pityocampa schiff» la declaración de su existencia oficial fue efectuada por orden del Ministerio de Agricultura de 7 de junio de 1982 y que, una vez realizada tal declaración, corresponde a la generalidad adoptar, dentro del margen de discrecionalidad decisoria que contempla la autonomía, todas las medidas que sean procedentes para la lucha contra aquella plaga. La Resolución en conflicto invade estas competencias de la Generalidad de Cataluña, puesto que viene a imponerle determinadas obligaciones incompatibles con aquéllas.

Así, los artículos 1. y 2.º de la mencionada Resolución delimitan las zonas del territorio catalán en que ha de ser obligatorio el tratamiento y fijan las técnicas con arreglo a las que debe tener lugar, facultades estas que caen en la órbita de las atribuciones de la Comunidad Autónoma. Los artículos 4. y 7.º de la resolución, al establecer que la organización, ejecución y dirección de los «tratamientos» no de las «campañas» corresponde a los Servicios de Protección de Vegetales u Organismos similares propios de los Entes Territoriales con competencia en materia de sanidad vegetal y que aquéllas podrán adoptar las medidas necesarias «para el mejor cumplimiento de lo que se dispone», parten de la equivocada creencia de que existe una relación de jerarquía entre tales Servicios y la Dirección General de Producción Agraria de la Administración Central, situación contraria a las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña. Además, las potestades de organización, ejecución y dirección que la Resolución reconoce en favor de los Entes Territoriales con competencia en la materia quedan limitadas a los «tratamientos» y no a las campañas, lo que supone una indebida reducción competencial, ya que las campañas comprenden no solo los tratamientos, sino todo el conjunto de actos y esfuerzos, «de índole diversa» aplicados a conseguir un fin determinado. Por su parte, el artículo 5.º de la resolución combatida incurre en similar planteamiento, pues dispone que los proyectos elaborados por los Servicios de Producción de los Vegetales de los Entes Territoriales deben remitirse al Servicio de Defensa contra las Plagas e Inspección Fitopatológica de la Dirección General de Producción Agraria en el plazo de quince días hábiles a partir de la publicación de la resolución en el «Boletín Oficial del Estado» con el fin de poder acceder a los beneficios que el artículo 3.º pretende otorgar, condición ésta propia de una relación de jerarquía, pues las exigencias constitucionales pasan exclusivamente por el deber de informar a la Administración Central y tan sólo al cumplimiento de este deber debería haberse vinculado, en su caso, la concesión de los auxilios de que se trata.

Segundo.–Por providencia de 23 de noviembre de 1983 la Sección acordó tener por planteado el conflicto de competencia y dar traslado al Gobierno de la Nación para que en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el artículo 82.2 de la LOTC aportase cuantos documentos y alegaciones considerase conveniente. Por providencia de 21 de diciembre de 1983 la Sección acordó, a solicitud del Abogado del Estado, en representación del Gobierno, prorrogar en diez días el plazo para formular alegaciones, a contar desde el siguiente de la expiración del ordinario, conforme a los artículos 306 y 307 de la Ley De Enjuiciamiento Civil, en armonía con el 80 de la LOTC.

Tercero.–El Abogado del Estado, mediante escrito de 3 de enero de 1984 se opuso a la demanda de promoción del presente conflicto, formulando las alegaciones que a continuación se resumen:

La plaga de la procesionaria «Thaumetopea pityocampa schiff» afecta a todos los pinares de todo el territorio peninsular y de las islas de Mallorca y Menorca, como declara oficialmente la Orden de 7 de junio de 1982, lo que parece justificar la necesidad de una coordinación en la lucha contra la misma. Esta necesidad de una coordinación en la lucha contra la misma. Esta necesidad de coordinación tiene un fundamento constitucional. En efecto, la lucha contra la procesionaria es una actividad que afecta a la protección del medio ambiente y a la sanidad vegetal. En estas materias la Constitución atribuye al Estado competencias sobre la legislación básica para la protección del medio ambiente (artículo 149.1.23) y sobre las bases y coordinación de la sanidad (artículo 149. 1.16), sin distinguir entre sanidad humana, animal o vegetal.

La justificación de la competencia estatal para dictar la resolución combatida puede encontrarse en el carácter básico de la norma en materia de protección de medio ambiente ya que, según la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en Sentencia 32/1983, de 28 de abril, ciertas decisiones y actuaciones de tipo aparentemente coyuntural, que tiene como objeto la regulación inmediata de situaciones concretas, pueden tener carácter básico por la interdependencia de estas en todo el territorio nacional, como ocurre en el presente caso, ya que la plaga que se trata de combatir afecta a casi todo el territorio nacional.

Más sólida, sin embargo, parece la defensa de la resolución al amparo de las facultades estatales de coordinación que, en materia de sanidad, establece el artículo 149.1.16 de la CE y que, para la sanidad vegetal ya resultaban claras en el Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, de transferencias a la Generalidad de Cataluña, cuyo artículo 1.º reserva al Estado la vigilancia y control de las campañas fitosanitarias de interés nacional realizadas por aquella y la coordinación de los trabajos a escala nacional. De acuerdo, con la Sentencia de este Tribunal núm. 32/1983, de 28 de abril, la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias; en el caso de autos las autoridades con competencias sobre la sanidad vegetal.

A la luz de esta doctrina, la delimitación, de ciertas zonas de tratamiento obligatorio y la fijación de las técnicas de lucha contra la plaga que establecen los artículos 1. y 2.º de la resolución en conflicto pueden considerarse los medios y sistemas que se disponen para lograr la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas. El artículo 6.º tiende a lograr la información recíproca, que constituye uno de los objetivos de la coordinación general. Por su parte, los artículos 4. y 7 respetan expresamente las competencias que correspondan a los Entes Territoriales para adoptar las medidas que estimen necesarias, una vez fijados los medios para lograr la homogeneidad técnica y la acción conjunta y les confía específicamente la organización, ejecución y dirección de los tratamientos, respetando así los limites de la coordinación general, que no puede llegar a vaciar de contenido las competencias de las Comunidades, como señala la tan citada sentencia 32/1983. Y no puede sostenerse que este respeto de las competencias autonómicas es meramente aparente en base a la distinción semántica entre «campaña» y «tratamiento», pues también éste se define por el Diccionario de la Real Academia como «sistema o método que se emplea que se emplea para curar enfermedades o defectos o combatir plagas» por lo que el tratamiento es mas que un simple acto concreto, es todo un sistema o método, sin que exista diferencia con el conjunto de actos que se aplica a conseguir un fin, como define el propio diccionario en el concepto de «campaña». Finalmente, por lo que se refiere al artículo 5.º de la Resolución, que dispone la remisión, en un plazo de quince días, de los proyectos de organización, dirección y ejecución elaborados por los servicios competentes de los Entes Territoriales al Servicio de Defensas contra Plagas o Inspección Fitopatológica de la Dirección General de Producción Agraria para optar a los beneficios que otorga el artículo 3.º (suministros de productos fitosanitarios y/o aplicación aérea), la Administración concedente de subvenciones puede imponer para su otorgamiento las condiciones que estime pertinentes, sin necesidad de justificarlas en base a una relación jerárquica.

Por todo ello, solicita el Abogado del Estado del tribunal Constitucional que declare que la Resolución de 7 de julio de 1983 no vulnera la distribución de competencias que en la materia establecen la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Cuarto.Por providencia de 27 del corriente mes se señalo para deliberación y votación del presente conflicto el día 4 de julio actual.

II. Fundamentos jurídicos

Primero.En el presente conflicto suscitado por la Generalidad de Cataluña frente a la Resolución de la Dirección General de Producción Agraria de 7 de julio de 1983, se han esgrimido diversos títulos competenciales de cuya diversidad resulta la disparidad de criterios que sostienen las partes respecto de la calificación jurídica de la materia a que se refiere el contenido de aquella Resolución. Para la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, la prevención y lucha contra los agentes nocivos de los vegetales, constituye una actividad que debe integrarse en el bloque material relativo a la agricultura, mientras que para el Abogado del Estado es en la protección del medio ambiente o mejor aún, en lo relativo a la sanidad, donde cabe clasificar aquellas actuaciones. Como quiera que la naturaleza y extensión de las competencias que según las normas constitucionales y estatutarias corresponden al Estado y la Generalidad de Cataluña varían según se refieran a la agricultura, al medio ambiente o a la sanidad, es necesario, en primer lugar, calificar, desde el punto de vista de las categorías utilizadas en ambos textos, la materia en la que se subsumen las acciones reguladas por la Resolución en conflicto. Aunque esta operación de subsunción conceptual no sea siempre fácil, puesto que, inevitablemente, las muchas actuaciones de los entes públicos concernidos inciden al mismo tiempo en dos o mas ámbitos categoriales diversos, es preciso determinar siempre, en efecto, la categoría genérica, de entre las referidas en la Constitución y en los estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que es ésta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitación competencial, sin perjuicio de que, en su caso, la incidencia de la actividad considerada en otros ámbitos obligue a corregir la conclusión inicial para tomar en consideración títulos competenciales distintos.

En el presente caso, y tomando solo en cuenta los títulos competenciales aducidos por las partes, que en ningún caso han invocado otros que, como el de montes y aprovechamientos forestales, guardan relación con la materia, las acciones relativas a la prevención y lucha contra plagas o enfermedades vegetales o, en un sentido mas amplio, la sanidad vegetal debe encuadrarse en las previsiones constitucionales y estatutarias sobre la agricultura. En primer lugar, porque las medidas de protección y prevención de la sanidad vegetal y, muy en concreto, la lucha contra las plagas vegetales tiene como fin primordial, cuando no exclusivo, la defensa y fomento de la producción agricola. A ello se suma el resultado de una interpretación de la norma en conflicto de acuerdo con su contexto y con los antecedentes legislativos. sin necesidad de ir mas lejos, Los Reales Decretos de transferencias números 2210/1979 y 1674/1981, que traspasan a la Generalidad de Cataluña los servicios, instituciones y medios materiales y personales en materia de sanidad vegetal, incluyen las disposiciones relativas a estos traspasos bajo la rubrica «Agricultura», en el primer caso, o se remiten en el segundo, a las competencias de la comunidad autónoma de Cataluña «en materia de agricultura y ganadería» (apartado A del anexo), como titulo justificativo de las transferencias. por último, y en la medida en que pueda utilizarse este argumento, la adscripción orgánica del servicio estatal de que emana la Resolución combatida, que es la Dirección General de Producción Agraria, manifiesta a las claras el ámbito material en que tales disposiciones se incardinan. La regulación de las actividades de prevención y lucha contra las plagas vegetales es, pues, un contenido inherente a la competencia sobre agricultura.

Sentado esto, veamos cuales son las competencias respectivas del Estado y de la Generalidad de Cataluña en materia de agricultura: El artículo 12.1.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en esta materia, si bien de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general. Estos límites a la competencia de la Generalidad suponen el reconocimiento en favor del Estado, de la facultad para regular o incluso adoptar las medidas necesarias a fin de integrar la agricultura de la Comunidad Autónoma en la política económica general, a cuyo efecto puede determinar las bases a que ha de atenerse la Generalidad en el ejercicio de sus propias competencias. Ni el Abogado del Estado ha pretendido, sin embargo, defender la competencia estatal para dictar la Resolución impugnada encuadrándola dentro de las bases y la ordenación de la actividad económica general, ni al margen de ello, el análisis de dicha Resolución ofrece razón alguna que permita este encuadramiento. Ni por su forma ni por su contenido puede ser considerada la Resolución un límite a la competencia exclusiva de la Generalidad en materia agrícola (o para el caso, de la que le corresponde sobre montes) y, en consecuencia, en cuanto efectivamente pretende condicionarla ha de ser considerad nula respecto a Cataluña, si no puede ampararse en otros títulos competenciales del Estado.

Segundo.–Como se indica más arriba, la representación del Estado alega, para defender la competencia estatal en el presente caso, otros dos títulos competenciales, la protección del medio ambiente y la sanidad. Este alegato es el que analizamos ahora.

El análisis puede reducirse, en términos muy breves, a la simple consideración de que la incidencia de la Resolución en conflicto sobre estas otras materias es tan lejana, mediata y leve, que en modo alguno puede ser tomada en cuenta para alterar la recíproca delimitación de competencias estatales y comunitarias sobre la agricultura. A pesar de la identidad semántica, la sanidad vegetal no forma parte de lo que, en el uso común del idioma, al que el interprete en este caso ha de referirse, se entiende por sanidad, a secas, ni, sobre todo, en el uso político y administrativo se hace referencia a la sanidad vegetal cuando solo de sanidad se hable. Tampoco, es claro, puede entenderse que una Resolución dirigida a combatir la Procesionaria del pino tenga como objeto directo o importante la protección del medio ambiente, pues aunque es probable que la bondad del medio ambiente sea mayor cuanto mas frondosos los pinares, un razonamiento de esta índole llevaría al resultado absurdo, de extender la competencia estatal a toda actuación que hubiera de tener alguna repercusión sobre el medio físico en el que se desarrolla la vida de los españoles.

Aunque basta con lo dicho para rechazar las razones aducidas por el Abogado del Estado en defensa de la competencia estatal, conviene añadir, para deshacer posibles equívocos, algunas consideraciones sobre la necesidad o conveniencia de que en esta materia, como en muchas otras, el Estado y las Comunidades Autónomas se mantengan recíprocamente informados de las medidas adoptadas y de los resultados obtenidos y actúen, en cuanto sea posible y la eficacia lo aconseje, de manera conjunta, pues la Resolución recurrida que contiene aunque con formulas defectuosas (arts. cuarto y séptimo, especialmente) un reconocimiento explícito de las competencias comunitarias, parece perseguir ese objetivo, en si mismo plausible.

Cuando el estado posee una competencia para la coordinación general, tal objetivo puede ser alcanzado mediante el ejercicio de la misma, que actúa como límite de la plenitud competencial de las Comunidades Autónomas en la forma descrita por nuestra Sentencia 32/1983, de 28 de abril, pero la necesidad de asegurar la acción conjunta, la información recíproca y la maximización de la eficacia no crea por sí misma competencia alguna para el Estado ni puede ser utilizada por éste, en consecuencia, para limitar indebidamente las competencias comunitarias.

No significa esto, en modo alguno, que cuando el estado carece de competencia para la coordinación general la consecución de ese objetivo se hace imposible, pues el Estado y las Comunidades Autónomas están sometidos recíprocamente a un deber general de colaboración, que no es preciso justificar en preceptos concretos (Sentencia numero 18/1982, de 4 de mayo), por lo que es de esencia al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución, y que para la materia que ahora nos ocupa, viene recordado explícitamente en el Real Decreto 1674/1981 antes aludido (apartado B.2 del anexo). De este deber deriva la obligación para las autoridades estatales y autónomas de suministrar recíprocamente información (Sentencia 76/1983, de 5 de agosto) y proporcionar recíprocamente auxilio. Pero como este deber no implica extensión alguna de las competencias estatales, el Estado no puede tratar de imponerlo mediante la adopción de medidas coercitivas, sino buscando para las que haya de adoptar la previa conformidad de las Comunidades Autónomas competentes que, por esta vía, participan en la formación de la voluntad estatal, procediendo del que precisamente son buen ejemplo muchas decisiones organizadoras de campañas fitosanitarias análogas, e incluso idénticas, a la que tenia por objeto la Resolución que origino el presente conflicto.

Tercero.–Llegados a este punto, es obvio que este Tribunal, a partir de los anteriores fundamentos, no puede llegar a otra conclusión que no sea la de considerar al Estado incompetente para dictar la Resolución recurrida en cuanto se refiere a Cataluña, a cuya Generalidad corresponde la competencia controvertida. Esta conclusión puede conllevar, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 66 de nuestra ley orgánica, la anulación de la Resolución misma, en cuanto viciada de incompetencia, pero esta implicación choca, en esta como en otras ocasiones, con algunos obstáculos teóricos y prácticos que obligan a la reflexión.

La nulidad es, en efecto, un vicio que afecta a la validez de las normas, no simplemente a su vigencia o su eficacia, y choca, por tanto, con el recto uso de las categorías jurídicas declarar la nulidad de una disposición que es plenamente valida en otras partes del territorio nacional. Puede pensarse que cabría por ello, como hemos hecho en otras ocasiones, referirnos simplemente a la eficacia, declarando la Resolución no aplicable en el ámbito territorial de Cataluña, pero, de una parte, la eficacia va anudada a la vigencia y la Resolución impugnada, dictada para regular la campaña de 1983, había perdido ya su vigencia cuando, a comienzos de 1984, concluyeron las actuaciones del presente recurso; de la otra, es también patente que la eficacia que la Resolución pudo tener se produjo solo en la medida en que la Generalidad de Cataluña se avino a cumplir las condiciones que la Resolución imponía y que, en consecuencia, todas las actuaciones efectuadas al amparo de tal Resolución en el territorio sujeto al Gobierno y administración de la Generalidad se han producido con el concurso de ésta y que declararlas ahora nulas o anulables significaría, entre otras cosas, admitir la licitud de ir contra los actos propios con daños quizá de intereses a terceros, que de buena fe y fiados de la apariencia razonable usaron en su interés las ayudas prestadas por el Estado de acuerdo con la Resolución de la Dirección General de Producción Agraria. Por todo ello, parece conveniente limitarse a declarar la titularidad de la competencia controvertida, sin pronunciamiento alguno sobre la Resolución que suscitó el conflicto.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido:

Declarar que corresponde a la Generalidad de Cataluña la titularidad de la competencia controvertida.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid a 4 de julio de 1985.–Manuel García-Pelayo y Alonso.–Jerónimo Arozamena Sierra.–Angel Latorre Segura.–Francisco Rubio Llorente.–Gloria Begué Cantón.–Luis Díez-Picazo.–Francisco Tomás y Valiente.–Rafael Gómez Ferrer Morant.–Angel Escudero del Corral.–Antonio Truyol Serra.–Francisco Pera Verdaguer.–Firmado y rubricado.