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El objeto de la presente resolución es la modificación de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del Padrón municipal, con el fin de adaptarla a las recientes modificaciones del Código Civil.
En primer lugar, por la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que ha modificado el artículo 154 del Código Civil, en virtud del cual se establece que es función de la patria potestad: «3.º Decidir el lugar de residencia habitual de la persona menor de edad, que solo podrá ser modificado con el consentimiento de ambos progenitores o, en su defecto, por autorización judicial».
Asimismo, según se pone de manifiesto en el preámbulo de la citada ley: «se modifica el artículo 154 del Código Civil, a fin de establecer con claridad que la facultad de decidir el lugar de residencia de los hijos e hijas menores de edad forma parte del contenido de la potestad que, por regla general, corresponde a ambos progenitores. Ello implica que, salvo suspensión, privación de la potestad o atribución exclusiva de dicha facultad a uno de los progenitores, se requiere el consentimiento de ambos o, en su defecto, autorización judicial para el traslado de la persona menor de edad, con independencia de la medida que se haya adoptado en relación a su guarda o custodia, como así se ha fijado ya explícitamente por algunas comunidades autónomas…».
Esto supone un cambio de criterio con respecto a las instrucciones dictadas en la Resolución de 17 de febrero de 2020 para el empadronamiento de menores con un solo progenitor, destacando la afectación al supuesto del progenitor que ostenta la guarda y custodia en exclusiva, por ser a quien corresponde instar las inscripciones de los menores o las modificaciones de sus datos, de acuerdo con el artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, sin que hasta ahora fuera necesario que acreditara el consentimiento del otro progenitor que también ostenta la patria potestad o, en su defecto, aportar una autorización judicial.
En consecuencia, se ha modificado el punto 3 del apartado 1. Consideraciones Generales y reestructurado todo el apartado 2.2.1 Representación legal de menores, para adaptarlo al citado cambio legislativo, ya que el consentimiento del otro progenitor, o la autorización judicial en su defecto, se requiere en todos los supuestos de empadronamiento por un solo progenitor (salvo que el otro haya sido privado de la patria potestad), y tanto en los casos en los que exista resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia como cuando no exista (separaciones de hecho, en tramitación…).
No obstante, tras realizar una consulta al Ministerio de Justicia sobre las implicaciones de la modificación del artículo 154 del Código Civil en el empadronamiento de menores por un solo progenitor y, en concreto, sobre la posible no admisión de las declaraciones responsables contempladas en la resolución, este informó que excepcionalmente se puede admitir la inscripción en el Padrón mediante una declaración responsable en los casos de atribución de guarda y custodia en exclusiva o cuando no haya resolución judicial, en una serie de supuestos muy concretos, que se reflejan en las actualizaciones de los anexos II y I, respectivamente.
La segunda de las modificaciones del Código Civil, que afectan a las instrucciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020, viene derivada de la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica, que tiene por objeto adecuar nuestra legislación a los principios y normas establecidos por la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, tratado internacional, en especial, su artículo 12 que proclama que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida, y obliga a los Estados Partes a adoptar las medidas pertinentes para proporcionar a las personas con discapacidad acceso al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica.
La capacidad jurídica abarca tanto la facultad de ser titular de derechos como la legitimación para ejercitarlos. Desaparece así la distinción tan enraizada en nuestro Derecho entre capacidad jurídica y capacidad de obrar. Lo que hasta la fecha conocíamos como «capacidad de obrar» se asimila al ejercicio de la capacidad jurídica (intrínseca a toda persona), que debe garantizarse mediante los apoyos necesarios cuando la persona necesita ayuda y no puede bastarse por sí misma para desenvolverse en algún ámbito de la vida civil.
Para ello, en su artículo segundo, veintitrés, modifica el título XI. De las medidas de apoyo a las personas con discapacidad para el ejercicio de su capacidad jurídica, del libro primero del Código Civil, de manera que, según la nueva regulación, ya no existen declaraciones de incapacitación sino únicamente resoluciones judiciales que determinan los actos para los que la persona con discapacidad requiere apoyo, quedando la tutela solo para menores de edad.
En consecuencia, se han modificado todas las referencias que había en los apartados 1. Consideraciones generales y 2.2 Documentación acreditativa de la representación, de la Resolución de 17 de febrero de 2020, relativas a la representación legal de los incapacitados, indicando en un nuevo subapartado 2.2.5, relativo al «Ejercicio de la capacidad jurídica en materia padronal de las personas con discapacidad» que, con carácter general, no procede realizar ningún tipo de distinción en materia de empadronamiento de las personas con discapacidad, por lo que solo en los supuestos excepcionales en los que se les haya nombrado un representante legal será necesario acreditar dicha representación a efectos padronales, mediante la correspondiente autorización o resolución judicial.
Estos cambios también afectan a los apartados informativos del reverso de la Hoja Padronal, que ha sido igualmente modificada.
Por otra parte, también ha sido necesario actualizar las referencias a los artículos del Código Civil que aparecen en el apartado 2.2.4 Actuaciones en el Padrón de menores mayores de 16 años, a raíz de otras modificaciones introducidas por la citada Ley 8/2021, de 2 de junio.
Por todo ello, se ha reelaborado todo el apartado 2.2 relativo a la documentación acreditativa de la representación.
Finalmente, se ha aprovechado la ocasión para corregir el anexo IV. Solicitud de renovación de la inscripción padronal para extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente y el anexo V. Solicitud de renovación de la inscripción padronal para extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente, presentada por representante, suprimiendo la referencia que había en ambos al documento nacional de identidad, que no es aplicable a los extranjeros no comunitarios, así como sus títulos, para hacer referencia a la residencia de «larga duración», como se denomina actualmente, en lugar de «permanente».
Por todo lo anterior, a propuesta del Consejo de Empadronamiento, la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, han resuelto modificar la Resolución de 17 de febrero de 2020, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal en los términos siguientes:
Uno. Se modifica el punto 3 del apartado 1. Consideraciones Generales, con la redacción siguiente:
«3. Los menores de edad no emancipados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro domicilio o municipio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
No obstante, la decisión del lugar de residencia habitual de la persona menor de edad es una función de la patria potestad, en virtud de lo establecido en el artículo 154 del Código Civil, por lo que solo podrá ser modificado con el consentimiento de ambos progenitores o, en su defecto, por autorización judicial. Ello sin perjuicio de las situaciones que se contemplan en el apartado 2.2.
Los mayores con discapacidad que excepcionalmente tengan nombrado representante voluntario o judicial tendrán su misma vecindad, salvo autorización por escrito para residir en otro domicilio o municipio, de acuerdo con el mencionado artículo 54.2 del Reglamento.»
Dos. Se modifica el apartado 2.2 Documentación acreditativa de la representación, con la redacción siguiente:
«2.2 Documentación acreditativa de la representación.
La representación legal de los menores de edad y de las personas con discapacidad para el ejercicio de su capacidad jurídica se rige a efectos padronales por las normas generales del Derecho Civil.
Para la representación voluntaria se estará a lo dispuesto en las normas generales de nuestro ordenamiento jurídico.
2.2.1 Representación legal de menores.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil, “los padres que ostenten la patria potestad tienen la representación legal de sus hijos menores no emancipados”, por lo que en principio bastará con la presentación del Libro de Familia o Certificado de nacimiento para reputar válida dicha representación.
Por otra parte, el artículo 154 del Código Civil (en redacción dada por la disposición final segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia) incluye entre las funciones que comprende la patria potestad la de “decidir el lugar de residencia habitual de la persona menor de edad, que solo podrá ser modificado con el consentimiento de ambos progenitores o, en su defecto, por autorización judicial”.
A este respecto se distinguen las siguientes situaciones:
2.2.1.1 Empadronamiento con ambos progenitores.
En caso de que se solicite la inscripción o cambio de domicilio de un menor con ambos progenitores, se exigirá además la cumplimentación de la hoja padronal o formulario por el que se notifiquen al Ayuntamiento los datos de inscripción del menor, firmada por los dos progenitores.
2.2.1.2 Empadronamiento con uno solo de los progenitores con el consentimiento de ambos o autorización judicial.
Cuando se solicite la inscripción o cambio de domicilio de un menor con uno solo de sus progenitores, será necesario acreditar el consentimiento de ambos (siempre que uno de ellos no haya sido privado de la patria potestad, en cuyo caso deberá presentarse la correspondiente resolución judicial) o, en su defecto, aportar una autorización judicial.
El consentimiento de ambos progenitores podrá recogerse en la hoja padronal mediante la que se notifiquen los datos de inscripción del menor, si estuviera habilitada para ello, o en una autorización por escrito que se acompañe a la misma.
2.2.1.3 Empadronamiento con uno solo de los progenitores cuando no hay consentimiento de ambos ni autorización judicial.
Cuando excepcionalmente el progenitor que solicita la inscripción o cambio de domicilio no disponga del consentimiento del otro o de autorización judicial, será posible el empadronamiento según la siguiente casuística:
2.2.1.3.1 Cuando no existe resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda o custodia del menor (separaciones de hecho, separaciones en tramitación,...).
El progenitor solicitante deberá aportar una declaración responsable conforme al modelo que figura como anexo I, indicando que se encuentra en uno de los siguientes supuestos:
a) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor, pero se puede producir una afección a los derechos del menor y ha interpuesto procedimiento judicial para obtener la autorización judicial pertinente (adjuntar documentación acreditativa), o
b) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor por imposibilidad manifiesta para recabarlo y se puede producir un perjuicio para el menor.
2.2.1.3.2 Cuando existe una resolución judicial que atribuye la guarda y custodia en exclusiva al progenitor que solicita la inscripción o el cambio de domicilio.
El solicitante deberá aportar una declaración responsable conforme al modelo que figura como anexo II, indicando que tiene atribuida en exclusiva la guarda y custodia del menor (adjuntar resolución judicial) y se encuentra en uno de los siguientes supuestos:
a) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor, pero se puede producir una afección a los derechos del menor y se ha interpuesto procedimiento judicial para obtener la autorización judicial pertinente (adjuntar documentación acreditativa),
b) Que no puede aportar consentimiento del otro progenitor porque la sentencia se dictó en rebeldía o el otro progenitor está en paradero desconocido y no se está cumpliendo el régimen de visitas en ninguno de los dos casos, o
c) Que no puede aportar el consentimiento del otro progenitor por imposibilidad manifiesta para recabarlo y se puede producir un perjuicio para el menor.
2.2.1.4 Empadronamiento cuando existe una resolución judicial que establece la guarda y custodia compartida por ambos progenitores.
Si la resolución judicial por la que se fija la guarda y custodia compartida no se pronuncia sobre el lugar de empadronamiento, el Ayuntamiento exigirá prueba documental de que existe mutuo acuerdo entre los progenitores antes de tramitar cualquier modificación del domicilio del menor y, en caso de que no se pueda acreditar el mutuo acuerdo, deberá exigir la presentación de una nueva resolución judicial que se pronuncie expresamente sobre el empadronamiento, y no llevará a cabo la modificación en tanto no se aporte alguno de los documentos anteriores.
2.2.2 Empadronamiento de menores en un domicilio distinto al de los progenitores que ostenten su guarda y custodia.
Para el empadronamiento de menores en un domicilio distinto al de los progenitores que ostenten su guarda y custodia, de acuerdo con el artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, se requerirá la autorización por escrito de ambos, o de uno de ellos junto con la correspondiente declaración responsable (anexo I o anexo II según proceda de conformidad con el apartado 2.2.1.3), en función de los supuestos siguientes:
2.2.2.1 La guarda y custodia la ostentan ambos progenitores:
2.2.2.1.1 Existe resolución judicial que se pronuncia sobre la guarda y custodia compartida. Se requerirá la autorización por escrito de ambos o resolución judicial, no siendo posible el empadronamiento con declaración responsable.
2.2.2.1.2 No existe resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia (separaciones de hecho, separaciones en tramitación,...). Será posible el empadronamiento con la autorización por escrito de uno de los progenitores junto con una declaración responsable cuando se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el apartado 2.2.1.3.1 (anexo I).
2.2.2.2 Guarda y custodia atribuida en exclusiva a uno de los progenitores. El empadronamiento será posible con su autorización junto con una declaración responsable cuando se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el apartado 2.2.1.3.2 (anexo II).
2.2.3 Menores tutelados.
En los supuestos de tutela, acogimiento, etc. la representación se acreditará mediante la aportación de la resolución judicial o administrativa correspondiente.
2.2.4 Actuaciones en el Padrón de menores mayores de 16 años.
Existe la posibilidad de que en un domicilio habiten únicamente personas menores de edad. En primer lugar, el menor de edad mayor de 16 años puede estar emancipado, lo que “habilita al menor para regir su persona y bienes como si fuera mayor” (artículo 247 del Código Civil).
Debe tenerse además en cuenta que, según el artículo 243 del Código Civil, “se reputará para todos los efectos como emancipado al hijo mayor de dieciséis años que, con el consentimiento de los progenitores, viviere independientemente de estos”. Dado que el Código Civil no exige ningún requisito formal para este consentimiento, y que configura este sistema de emancipación como una presunción, el gestor del Padrón debe entender que cuando un mayor de dieciséis años aparece inscrito en un domicilio distinto del de sus padres o tutores es precisamente porque tiene su consentimiento para vivir independiente. Por ello es correcto dar de alta en el Padrón a un menor de edad que sea mayor de dieciséis años sin exigir requisitos o documentos distintos de los que se requieren para cualquier mayor de edad.
Por otra parte, cualquier menor a partir de dieciséis años podrá solicitar la modificación de sus datos padronales, aportando la documentación correspondiente.
2.2.5 Ejercicio de la capacidad jurídica en materia padronal de las personas con discapacidad.
Con carácter general, tras la promulgación de la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica, no procede realizar ningún tipo de distinción en el empadronamiento de estas personas. Por lo tanto, pueden realizar los trámites padronales en nombre propio, sin necesidad de representante.
No obstante, cuando excepcionalmente haya que nombrar un representante judicial, de conformidad con el artículo 249 del Código Civil, el mismo deberá acreditar la representación a efectos padronales mediante la correspondiente autorización o resolución judicial.
Por otra parte, la disposición transitoria quinta de la Ley 8/2021 establece un régimen transitorio para la revisión de las medidas que se hubiesen establecido con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley (el 3 de septiembre de 2021), estableciendo un plazo máximo de tres años para que estas revisiones se lleven a efecto. Mientras tanto, los cargos que fueron nombrados en virtud de resolución judicial seguirán actuando en interés de la persona con discapacidad hasta que se produzca la revisión, por lo que sus actos deben entenderse válidamente realizados.
2.2.6 Representación voluntaria.
En materia padronal la representación voluntaria se rige por las normas generales de nuestro ordenamiento jurídico y, en concreto, por el artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que para realizar por medio de representante una inscripción padronal o una modificación de cualquiera de los datos obligatorios a que se refiere el artículo 57.1 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado.
Por otra parte, el artículo 57.2.a) del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales permite recoger como dato voluntario en la inscripción padronal la designación de las personas que pueden representar a cada vecino ante la Administración municipal a efectos padronales.»
Tres. Se modifican los anexos I, II, III, IV y V, relativos a los modelos de declaración responsable para el empadronamiento de menores por un solo progenitor, hoja padronal y solicitud de renovación de la inscripción padronal para extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia de larga duración.
Madrid, 3 de febrero de 2023.–La Presidenta del Instituto Nacional de Estadística, Elena Manzanera Díaz.–El Director General de Cooperación Autonómica y Local, Fernando Galindo Elola-Olaso.
(Modelo orientativo)
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