Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto en defensa de la autonomía local núm. 460-2001, promovido por los municipios de Gijón, Belmonte de Miranda, Candamo, Cangas de Narcea, Cangas de Onís, Caravia, Illano, Las Regueras-Santullano, Llanes, Muros del Nalón, Peñamellera Alta, Pesoz, Quirós, Rivadeva, Ribera de Arriba, Santa Eulalia de Oscos, Somiedo, Soto del Barco, Teverga y Vegadeo, representados por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Juliá Corujo y asistidos por el Abogado don Juan Alfonso Santamaría Pastor, en relación con los arts. 22.2, 24.2, 46.1 y disposición adicional primera de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro. Ha formulado alegaciones la Junta General del Principado de Asturias. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 26 de enero de 2001, doña Isabel Juliá Corujo, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de los municipios de Gijón, Belmonte de Miranda, Candamo, Cangas de Narcea, Cangas de Onís, Caravia, Illano, Las Regueras-Santullano, Llanes, Muros del Nalón, Peñamellera Alta, Pesoz, Quirós, Rivadeva, Ribera de Arriba, Santa Eulalia de Oscos, Somiedo, Soto del Barco, Teverga y Vegadeo plantean conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los arts. 22.2, 24.2, 46.1 y disposición adicional primera de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro.

2. El escrito de planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local expone las alegaciones que, sintéticamente, se recogen a continuación:

a) Los preceptos que constituyen el objeto del presente conflicto en defensa de la autonomía local disponen lo siguiente.

Art. 22.2:

«Los Consejeros Generales que representen a las Corporaciones Municipales serán elegidos directamente por los Plenos de las mismas. Cada Grupo municipal podrá presentar una propuesta de candidatos con un número de éstos igual al número de Consejeros a elegir. Los candidatos a Consejeros Generales, por el orden en que figuren en la propuesta, serán elegidos de forma proporcional al número de votos obtenidos por cada candidatura. Cada miembro del Pleno podrá dar su voto a una única candidatura.»

Art. 24.2:

«Cuando alguna de las entidades fundadoras sea un Ayuntamiento, elegirá a sus correspondientes representantes en los órganos de gobierno aplicando el procedimiento establecido en el art. 22.2 de la presente Ley.»

Art. 46.1:

«El Consejo de Administración nombrará de entre sus miembros al Presidente del mismo que, a su vez, lo será de la entidad y de la Asamblea General, y podrá elegir uno o varios Vicepresidentes, que sustituirán por su orden al Presidente. El Consejo de Administración nombrará también un Secretario del Consejo.»

Disposición adicional primera.

«Cuando una entidad u organismo público tuviera derecho, conforme a lo previsto en la presente Ley, a nombrar miembros de los órganos de gobierno por más de un grupo de representación, el total de los mismos no podrá exceder el veinte por ciento del número de miembros. Los excedentes se deducirán del grupo de representación en el que mayor número de representante ostente y se asignarán, en primer lugar, al resto de entidades con derecho a representación de ese mismo grupo y, en su defecto, al grupo de impositores.»

b) En cuanto al contenido del conflicto planteado, el escrito de promoción distingue una doble motivación, por entender que afecta de manera diversa a los Ayuntamientos que plantean el conflicto diferenciando entre, por un lado, los arts. 22.2 y 24.2 de la Ley 2/2000 y, por otro, el art. 46.1 y la disposición adicional primera de la Ley 2/2000. Así se señala literalmente en primer lugar que «[l]a totalidad de los Ayuntamientos que aquí comparecen suscitan conflicto frente a los artículos 22.2 y 24.2 de la Ley 2/2000 que, por su alcance general, vulneran la autonomía de todos ellos, al establecer un procedimiento atípico y constitucionalmente incorrecto de designación de los Consejeros Generales de la Caja, como luego se acreditará»; a continuación se indica que «el conflicto frente al art. 46.1 y disposición adicional primera de la Ley 2/2000 es planteado exclusivamente por el Ayuntamiento de Gijón, por ser él mismo el destinatario único y exclusivo de dichos preceptos».

c) Seguidamente, y tras hacer referencia al cumplimiento de los trámites y requisitos exigidos por los arts. 75 ter y quater de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), el escrito de promoción justifica la vulneración de la autonomía local de todos los municipios impugnantes producida por los arts. 22.2 y 24.2 de la Ley 2/2000 del modo que a continuación se resume.

El art. 24.2, como se ha visto, establece la elección por el sistema proporcional de los consejeros generales que hayan de representar a las corporaciones municipales que en su día fueron fundadoras de cajas de ahorro. Esta previsión normativa resultaría contraria, según los promotores del conflicto, tanto a lo regulado en la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de órganos rectores de las cajas de ahorro (en adelante, LORCA), como a lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL). El art. 5 LORCA determina que «los Consejeros Generales representantes de las personas o Entidades fundadoras de Cajas, sean instituciones públicas o privadas, serán nombrados directamente por la persona o entidad fundadora». Este precepto ha sido interpretado por la STC 33/1993, de 1 de febrero, con un doble alcance: el nombramiento se ha de llevar a cabo por los fundadores «sin que pueda mediar una normativa estatal o comunitaria que imponga o condicione la forma de proceder a ese nombramiento»; asimismo, esta primera prescripción «no impide que la entidad fundadora se someta a su vez, en cuanto al régimen de adopción de acuerdos, a la normativa que en razón de su naturaleza y carácter le sea aplicable. Por ello, si la entidad fundadora es una entidad local habrá de someterse a la normativa que sobre la adopción de acuerdos establece la legislación de régimen local»; esta normativa, añade la Sentencia, podrá ser establecida tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas.

Consideran los recurrentes que el art. 24.2 no constituye legislación de régimen local, sino legislación financiera, puesto que no pretende innovar la normativa local con carácter general, sino establecer un mecanismo específico para la designación de miembros de una entidad financiera, por lo que no resulta aplicable la doctrina de la STC 33/1993, de 1 de febrero. En todo caso afirman que, si se pretendiera que constituyera normativa propia de régimen local, entonces se vulneraría el art. 47 LBRL, que establece un sistema de mayoría simple o absoluta, según las materias de que se trate, cuya legitimidad constitucional ha sido corroborada por la citada STC 33/1993, que considera a dicho sistema como elemento integrante de la organización democrática de las entidades locales y, por tanto, de la autonomía local.

Por su parte, el art. 22.2 establece el sistema de elección proporcional de los consejeros generales que representan a las corporaciones municipales en cuyo término la entidad crediticia tenga abiertas oficinas. El art. 3.1 LORCA dispone que en estos casos las corporaciones municipales designarán directamente a los consejeros generales «de acuerdo con el procedimiento que se determine en las normas que desarrollen la presente ley». La STC 49/1988, de 22 de marzo, se limitó a señalar al respecto que la remisión reglamentaria «no debe entenderse hecha a la potestad reglamentaria del Gobierno y puede considerarse referida a la potestad de desarrollo de las Comunidades». El escrito de promoción del conflicto considera que el art. 3.1 LORCA no habilita a las Comunidades Autónomas para establecer un sistema de elección proporcional y, por tanto, distinto del régimen general de acuerdos previsto por la normativa estatal básica de régimen local y al cual ya se ha hecho referencia al analizar el art. 24.2, por lo cual el art. 22.2 de la Ley 2/2000 también conculca el art. 47 LBRL y, por tanto, la autonomía local constitucionalmente garantizada de los municipios promotores del conflicto.

d) En relación al art. 46.1 y la disposición adicional primera de la Ley 2/2000, la vulneración de la autonomía local del Ayuntamiento de Gijón se justifica del modo siguiente:

El art. 46.1 se refiere a la posibilidad de que el consejo de administración nombre, de entre sus miembros, al presidente del mismo, que lo será de la entidad de crédito y de la asamblea general, pudiendo asimismo elegir uno o varios vicepresidentes.

La representación procesal del Ayuntamiento de Gijón parte de la consideración de que la Ley 2/2000, aunque regule de modo abstracto el régimen jurídico de las cajas de ahorro, se refiere en realidad a una única institución, la Caja de Ahorros de Asturias. Esta caja de ahorros se constituyó en 1946 mediante fusión del Monte de Piedad y Caja de Ahorros de Oviedo (fundada y sostenida por la Diputación de Oviedo) con la Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Gijón, fundada por el Ayuntamiento de esa ciudad. Desde ese momento el régimen de gobierno de la entidad se concibió bajo el principio de la más estricta paridad de las dos entidades fundadoras y así se confirma en los sucesivos estatutos de 1945, 1946, 1989 y 1996.

Los estatutos de 1989 determinaron que las corporaciones fundadoras designarán 56 consejeros, 28 por parte de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, (que se subrogó en todas las relaciones jurídicas de la Diputación Provincial) y 28 por el Ayuntamiento de Gijón. Asimismo, se preveía que los cargos de presidente y vicepresidente habrían de recaer necesariamente en representantes de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento de Gijón, respectivamente. Estos criterios se han conservado sin modificación en los estatutos de 1996. Sin embargo, la Ley 2/2000 no tiene en consideración estos pactos estatutarios, de modo que no solamente silencia la adscripción de los cargos de presidente y vicepresidente a los representantes de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento de Gijón, sino que la figura del vicepresidente se convierte en meramente facultativa. Se trata, a juicio de los demandantes, de una medida irrazonable y arbitraria que constituye una grave lesión de la posición de autonomía que el Ayuntamiento de Gijón tiene como entidad local.

Por último, en cuanto a la disposición adicional primera, la cual tiene por objeto establecer límites máximos de representación de las entidades locales que ostentan representación por más de un grupo en la asamblea general, el escrito de promoción considera que no se trata de una mera limitación, sino de una privación con un beneficiario determinado, puesto que la aplicación de este precepto determina una ruptura del equilibrio tradicional a favor de la Comunidad Autónoma, ya que mientras ésta podrá superar notablemente el 20 por 100 de los Consejeros, el Ayuntamiento de Gijón no superará este último porcentaje. Ello determina la misma vulneración de la autonomía local del Ayuntamiento de Gijón que la expuesta respecto del art. 46.2, puesto que restringe las posibilidades de acción que la propia Ley 2/2000 confiere a todos los restantes Ayuntamientos, rompiendo el principio de paridad sobre el que se había basado el funcionamiento de la caja de forma arbitraria e irrazonable.

3. La Sección Segunda del Tribunal Constitucional, mediante providencia de 19 de junio de 2001, acordó tener por interpuesto el expresado conflicto en defensa de la autonomía local; requerir a la representante legal de los entes locales promotores del conflicto para que acreditara que los municipios de Belmonte de Miranda, Las Regueras-Santullano, Llanes y Teverga habían solicitado el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, exigido por el art. 75 ter 3 LOTC, y aportara certificación de la adopción por el órgano plenario del Ayuntamiento de Santa Eulalia de Oscos del acuerdo para la iniciación de la tramitación del conflicto «con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de dicho órgano plenario, así como la fecha de la admisión del referido acuerdo».

4. La Procuradora de los Tribunales doña Isabel Juliá Corujo cumplimenta lo solicitado mediante la providencia antes referenciada el día 27 de julio de 2001, manifestando, en relación con la solicitud del dictamen del Consejo de Estado por los municipios aludidos, que los mismos no se incluyeron entre los que solicitaron dicho dictamen porque en la fecha de la solicitud no se disponía de las certificaciones de los acuerdos de los órganos plenarios correspondientes, que tardaron en emitirse. Sin embargo, los acuerdos se adoptaron en plazo e incluían la decisión de realizar dicha solicitud, por lo que «esta aparente anomalía formal es tan explicable como irrelevante». En relación con el segundo requerimiento del Tribunal, esto es, la acreditación de que el acuerdo de interponer el conflicto por parte del municipio de Santa Eulalia de Oscos se adoptó por la mayoría legal exigida, acompaña dicho acuerdo.

5. La Sección Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 10 de diciembre de 2002, acordó incorporar a los autos la documentación aportada por la representación procesal de los demandantes; admitir a trámite el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por los municipios de Gijón, Belmonte de Miranda, Candamo, Cangas de Narcea, Cangas de Onís, Caravia, Illano, Las Regueras-Santullano, Llanes, Muros del Nalón, Peñamellera Alta, Pesoz, Quirós, Rivadeva, Ribera de Arriba, Santa Eulalia de Oscos, Somiedo, Soto del Barco, Teverga y Vegadeo en relación con los arts. 22.2, 24.2, 46.1 y disposición adicional primera de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro; dar traslado de la demanda y de la documentación presentada a la Junta General y al Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, así como al Senado y al Congreso de los Diputados, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministro de Justicia, para que en el plazo de veinte días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen pertinentes y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del Principado de Asturias».

6. El día 20 de diciembre de 2002 se presentó en el Tribunal Constitucional un escrito del Abogado del Estado por el que se persona en el conflicto en nombre del Gobierno, manifiesta su intención de no formular alegaciones y ruega se le notifique la Sentencia que ponga fin a este proceso.

7. Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 27 de diciembre de 2002, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.

8. El Letrado de la Junta General del Principado de Asturias presentó sus alegaciones el día 9 de enero de 2003 señalando, resumidamente, lo siguiente:

a) Indica, en primer lugar, la existencia de dos defectos procesales determinantes de la inadmisión o, en su caso, desestimación del conflicto. El primero de ellos se refiere a la falta de solicitud de dictamen del Consejo de Estado de cuatro de los veinte municipios impugnantes, en concreto los de Belmonte de Miranda, Las Regueras-Santullano, Llanes y Teverga, circunstancia que no ha sido, a su juicio, subsanada por la representación procesal de los recurrentes, al cumplimentar lo solicitado en la providencia de la Sección Segunda del Tribunal Constitucional de 19 de junio de 2001. Esta anomalía se evidencia de forma mucho más clara en el caso de los municipios de Las Regueras-Santullano y Llanes, cuyos Ayuntamientos adoptaron los acuerdos para promover el conflicto en fecha posterior a la solicitud de dictamen del Consejo de Estado realizada por el Ayuntamiento de Gijón.

La segunda cuestión de índole procesal se refiere a la promoción en un mismo escrito de dos conflictos en defensa de la autonomía local distintos, puesto que, según se afirma en el escrito de promoción, el Ayuntamiento de Gijón y otros diecinueve más promueven un conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los arts. 22.2 y 24.2 de la Ley 2/2000 y, por otra parte, en el mismo escrito se encuentra el promovido en solitario por el Ayuntamiento de Gijón contra el art. 46.1 y la disposición adicional primera de la misma ley. A juicio de la representación procesal de la Junta General del Principado de Asturias tal forma de proceder no es correcta puesto que da por resuelto el trámite de acumulación que correspondería decidir únicamente al Tribunal Constitucional y, por otro lado, en cuanto a la pretensión en relación con el art. 46.1 y la disposición adicional primera, la misma no se argumenta desde la perspectiva de los veinte ayuntamientos que promueven el conflicto, sino únicamente desde la del Ayuntamiento de Gijón.

b) A continuación expone sus alegaciones en relación con el fondo del asunto, comenzando por el art. 22.2 de la Ley 2/2000. En relación con este precepto señala que no es cuestión propia de un conflicto en defensa de la autonomía local dilucidar la compatibilidad de la legislación autonómica en materia de cajas de ahorro con la LORCA pues el objeto de este proceso constitucional se circunscribe a las vulneraciones de la autonomía local constitucionalmente garantizada. A continuación señala que la finalidad del art. 3.1 LORCA, precepto que los recurrentes entienden vulnerado, es el de ordenar que la designación de los consejeros generales que representen a las corporaciones locales sea llevada a cabo sin interferencias de otros sujetos, siendo una medida susceptible de ser desarrollada por la ley asturiana, de modo similar a lo regulado en otras leyes autonómicas que cita. La finalidad del precepto autonómico es determinar el procedimiento a seguir en la designación de los miembros de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro para garantizar una verdadera representatividad y libertad del mecanismo de selección. Asimismo, señala que las competencias de las corporaciones locales han de ejercerse, de acuerdo con el art. 25.2 LBRL, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que significa, en este caso y a la vista de la competencia autonómica en materia de cajas de ahorro, que resulta posible que el art. 22.2 establezca unos criterios que vienen a objetivar el procedimiento a seguir para proveer unos cargos que han de ejercerse con absoluta independencia respecto a las corporaciones locales, procedimiento que, además, es el mismo que el aplicado por el propio Parlamento autonómico para designar a los representantes de la Comunidad Autónoma en los órganos de gobierno de la caja de ahorros.

c) En relación con el art. 24.2, destaca que la eventual vulneración del art. 5 LORCA, denunciada por los recurrentes, tampoco es cuestión propia de este tipo de proceso constitucional, limitado a la preservación de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Cita la doctrina de la STC 33/1993, de 1 de febrero, que considera que la aplicación de la normativa, estatal o autonómica, sobre régimen local a los casos en que la fundadora de la caja de ahorros sea una entidad local no vulnera la normativa básica puesto que no supone imposición o condicionamiento de la forma de proceder al nombramiento de los representantes. En cuanto a la alegada vulneración del art. 47 LBRL, que prescribe el régimen de adopción de acuerdos de las corporaciones locales, señala que el art. 24.2 cuestionado no amplía el elenco tasado de supuestos en los que se precisa la mayoría cualificada para la adopción de acuerdos, sino que se limita, ante el silencio de la LORCA al respecto, a optar por un sistema concreto de designación de representantes en las cajas de ahorro en el caso de que la fundadora sea una entidad local.

d) Con respecto al art. 46.1 y la disposición adicional primera niega que el Ayuntamiento de Gijón tenga legitimación para impugnarlas alegando su condición de único municipio destinatario de la regulación de ambos preceptos. Tal apreciación se basa en la consideración de que ambos preceptos no pueden entenderse incluidos en el supuesto de municipio destinatario único de la ley al que hace referencia el art. 75 ter. 1 a) LOTC, puesto que éstos no establecen un régimen municipal especial, ni la Ley 2/2000 es una ley singular o autoaplicativa, ni los concretos preceptos tienen un ámbito territorial de aplicación circunscrito a un municipio concreto ni, por último, regulan un supuesto aislado en la ley singular y no comunicable a ningún otro. Además entiende que el hecho de que la Ley 2/2000 se aplique inicialmente a un único sujeto tampoco la convierte en una ley de destinatario único, puesto que la misma regulación es susceptible de aplicación a otros sujetos en cuanto éstos existan. Seguidamente indica que ninguno de los dos preceptos hace referencia alguna al Ayuntamiento de Gijón ni tampoco a ninguna concreta caja de ahorros, sino que, por el contrario, están redactados en términos de generalidad que hacen posible su aplicación a otros ayuntamientos que tengan la condición de fundadores de cajas de ahorro con domicilio social en el Principado de Asturias.

No obstante, y para el caso de que se entendiese que el art. 46.1 y la disposición adicional primera son preceptos de destinatario único en el sentido del art. 75. ter. 1 a) LOTC, argumenta que los mismos no lesionan la autonomía constitucionalmente garantizada del Ayuntamiento de Gijón, tal y como el concepto de autonomía local ha sido entendido por la doctrina del Tribunal Constitucional, puesto que no alteran los contenidos estables y comunes que conforman la imagen maestra de la institución municipal. Por el contrario, la representación procesal de la Junta General del Principado de Asturias entiende que la demanda pretende preservar un determinado estatuto de entidad fundadora en una concreta caja de ahorros manteniendo la denominada paridad entre las entidades fundadoras, entre las que se encuentra el Ayuntamiento de Gijón, y señala que el impugnado art. 46.1 no supone una innovación sustancial respecto a la regulación anterior. Por otro lado, la fijación de topes máximos de representación que pretende la disposición adicional primera ya ha sido declarada legítima por la STC 239/1992, de 17 de diciembre, sin que tampoco pueda entenderse que tal limitación resulta arbitraria, dado que busca evitar que la pertenencia a más de un grupo con derecho a designar representantes en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro otorgue una posición desequilibradora.

e) Por último señala que el art. 24.2, aun cuando no ha sido objeto de impugnación como precepto de destinatario único, tampoco podría tener esa consideración puesto que establece un régimen de alcance general, sin que pueda desvirtuar esa apreciación el hecho de que haya venido a sustituir a una regulación, el Decreto 102/1988, de 10 de noviembre, por el que se desarrollan las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorro, que se aplicó a un solo sujeto durante toda su vigencia, puesto que lo determinante para apreciar la existencia de una ley con destinatario único es el sentido de ésta, no la realidad fáctica sobre la que opera.

El Letrado de la Junta General del Principado de Asturias concluye sus alegaciones señalando que los artículos impugnados no lesionan la autonomía local constitucionalmente garantizada así como que la pretensión que frente a ellos se deduce no es propia de un conflicto en defensa de la autonomía local, por lo que solicita que este Tribunal Constitucional desestime el conflicto planteado.

9. El día 24 de enero de 2003, el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

10. Por providencia de 5 de junio de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el mismo día.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente proceso constitucional debe resolver el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por los municipios de Gijón, Belmonte de Miranda, Candamo, Cangas de Narcea, Cangas de Onís, Caravia, Illano, Las Regueras-Santullano, Llanes, Muros del Nalón, Peñamellera Alta, Pesoz, Quirós, Rivadeva, Ribera de Arriba, Santa Eulalia de Oscos, Somiedo, Soto del Barco, Teverga y Vegadeo en relación con los arts. 22.2, 24.2, 46.1 y disposición adicional primera de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro.

A juicio de los impugnantes, los artículos 22.2 y 24.2 establecen un régimen atípico para la adopción de acuerdos por parte de las entidades locales a efectos de la designación por las mismas de sus representantes en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro, régimen que vulneraría el artículo 5 de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, reguladora de los órganos rectores de las cajas de ahorro (en adelante, LORCA), declarado básico por la STC 49/1988, de 22 de marzo (FJ 20), así como las normas contenidas en los artículos 46 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL). Por otra parte se alega que el artículo 46.1 de la Ley 2/2000 priva al Ayuntamiento de Gijón, en tanto que destinatario único del precepto, del derecho a designar al vicepresidente de la Caja de Ahorros de Asturias, derecho que ostentaba desde el momento mismo de la fundación de la citada caja. Por último, el escrito de promoción del conflicto entiende que la disposición adicional primera de la ley afecta directa y exclusivamente al Ayuntamiento de Gijón, entidad cofundadora de la única caja de ahorros a la que la ley autonómica es aplicable, cuyo porcentaje de representación queda, por aplicación de lo dispuesto en la citada disposición adicional primera, arbitrariamente limitado a un porcentaje del 20 por 100 de los miembros de los órganos de gobierno de la citada caja y ello sin fundamento jurídico alguno, como no sea el de reducir la representación del Ayuntamiento de Gijón en los referidos órganos de gobierno.

A todas estas consideraciones se opone la representación procesal de la Junta General del Principado de Asturias, única que ha presentado alegaciones, por entender, por un lado, que los recurrentes están planteando cuestiones relacionadas con la eventual vulneración de la normativa básica estatal que no deben tener cabida en un proceso constitucional de este tipo y que, en cualquier caso, los preceptos impugnados en ninguna forma vulneran la autonomía local constitucionalmente garantizada de los municipios promotores del conflicto.

2. No obstante, antes de comenzar el enjuiciamiento de la controversia planteada por los municipios recurrentes han de analizarse previamente dos óbices de índole procesal puestos de relieve por el Letrado de la Junta General del Principado de Asturias y que deben ser sucesivamente despejados a fin de permitir el estudio del fondo del asunto. El primero de ellos hace referencia a la falta de acreditación, por parte de cuatro de los veinte municipios impugnantes, en concreto los de Belmonte de Miranda, Las Regueras-Santullano, Llanes y Teverga, de la efectiva solicitud del preceptivo dictamen del Consejo de Estado —dado que en ese momento no existía órgano equivalente autonómico— al que se refiere el art. 75 ter.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Pues bien, a la vista de la documentación que obra en autos, podemos concluir que no consta que los citados municipios hayan efectivamente solicitado el dictamen al que se refiere el art. 75 ter.3 LOTC, requisito de admisibilidad que no puede ser soslayado, de modo que, por ello, no pueden ser considerados promotores del presente conflicto en defensa de la autonomía local. En todo caso, a la vista de la documentación que acompaña el escrito de promoción y sin perjuicio de lo que más adelante se dirá con respecto a la más precisa delimitación del objeto del conflicto planteado, los dieciséis municipios restantes cumplen los criterios de número y población exigidos por el art. 75 ter.1 b) LOTC para entablar el presente conflicto en defensa de la autonomía local.

3. El segundo óbice procesal planteado por la Junta General del Principado de Asturias es el relativo a que, en puridad, el escrito de promoción no formaliza un solo conflicto en defensa de la autonomía local, sino dos distintos. El primero de ellos, planteado por los dieciséis municipios promotores ya citados en el fundamento jurídico anterior, tendría como objeto, de acuerdo con el propio escrito de promoción, los arts. 22.2 y 24.2 de la Ley 2/2000. Junto a este primer conflicto se plantearía, siempre de acuerdo con el escrito de promoción, un segundo, éste promovido únicamente por el Ayuntamiento de Gijón, contra el art. 46.1 y la disposición adicional primera de la Ley 2/2000. Esta forma de proceder ha sido cuestionada por el Letrado de la Junta General del Principado de Asturias en el entendimiento de que, por un lado, sortea la regulación del art. 83 LOTC, relativa a la acumulación de procesos y por otro, cuestionando que la argumentación con respecto al art. 46.1 y la disposición adicional primera se refiera exclusivamente al Ayuntamiento de Gijón y no a los restantes municipios promotores del conflicto.

Para abordar este segundo óbice procesal debemos comenzar por examinar los requisitos de legitimación exigidos por los arts. 75 bis y siguientes LOTC para la impugnación de los preceptos objeto del presente proceso constitucional, toda vez, que a la vista de los acuerdos plenarios adoptados y del propio escrito de planteamiento, respecto de alguno de ellos, son varios los municipios que ejercen la acción, mientras que en otros únicamente la ejercita el Ayuntamiento de Gijón en calidad de destinatario único de los preceptos que impugna, lo que determina que, a la vista de la diferente legitimación derivada del art. 75 ter.1, letras a) y b), debamos necesariamente examinar el ámbito de aplicación de los preceptos cuestionados.

Así pues, comenzando nuestro análisis por el art. 22.2, de su propio tenor literal transcrito en los antecedentes se infiere que el mismo no es un precepto que pueda ser calificado como de destinatario único y, de hecho, el examen de los acuerdos plenarios muestra que ha sido efectivamente recurrido por dieciséis municipios asturianos al amparo de lo dispuesto en el art. 75 ter.1 b) LOTC, concurriendo de esta forma las exigencias de legitimación establecidas en nuestra Ley Orgánica.

Por lo que respecta al art. 24.2 es claro que, no obstante lo pretendido por la representación procesal de los promotores del presente conflicto en el escrito presentado ante este Tribunal, no ha sido impugnado por quince de los dieciséis municipios promotores, cuyos acuerdos, con la única excepción del adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Gijón, se refieren únicamente a la impugnación del art. 22.2, de tal forma que respecto al art. 24.2 no concurrirían las condiciones de legitimación exigidas por el art. 75 ter.1 b) LOTC.

Sin embargo, debemos determinar también, por exigencia de lo dispuesto en el art. 75 ter.1 a) LOTC, si el art. 24.2 puede ser considerado un precepto de destinatario único, pues, de ser así, resultará que el Ayuntamiento de Gijón estaría legitimado, como él mismo afirma, para promover el conflicto en defensa de la autonomía local. De igual modo se habrá de proceder respecto del art. 46.2 y disposición adicional primera de la Ley 2/2000, ya que respecto de ellos también alega el Ayuntamiento de Gijón ser destinatario único de los mismos por cuanto entiende el referido Ayuntamiento que tal circunstancia deriva de que fue una de las entidades fundadoras de la Caja de Ahorros de Asturias. Por ello, debemos aclarar este extremo, puesto que si finalmente resultase que el Ayuntamiento de Gijón no fuese el destinatario único de estos tres preceptos la consecuencia sería la inadmisión del conflicto por falta de legitimación del recurrente al no cumplirse lo dispuesto en el ya citado art. 75 ter.1 a) LOTC.

El supuesto contemplado en este precepto de nuestra Ley Orgánica se refiere al municipio o provincia que sea destinatario único de la ley, expresión que no puede considerarse equivalente o exactamente coincidente con las denominadas leyes singulares o leyes de caso único. Ya hemos definido este último tipo de normas como «aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro» (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10; en el mismo sentido, ATC 291/1997, de 22 de julio). Por el contrario, el caso contemplado en el art. 75 ter.1 a) LOTC no puede ser definido en tan estrictos términos, sino que bastará, a efectos de entender satisfecho lo previsto en el mismo, con que la norma resulte aplicable exclusivamente a ese concreto municipio o provincia, hallándonos en el supuesto contemplado por nuestra Ley Orgánica cuando de la norma en cuestión resulte claro que, desde el punto de vista material, se encuentra dirigida a regular la situación de un solo sujeto, que resulta ser el único al que, en realidad, resultaría aplicable la ley o el precepto cuestionado.

Teniendo en cuenta este criterio, debemos recordar ahora el contenido de los preceptos cuestionados, los cuales disponen lo siguiente.

Art. 24.2:

«Cuando alguna de las entidades fundadoras sea un Ayuntamiento, elegirá a sus correspondientes representantes en los órganos de gobierno aplicando el procedimiento establecido en el artículo 22.2 de la presente Ley.»

Art. 46.1:

«El Consejo de Administración nombrará de entre sus miembros al Presidente del mismo que, a su vez, lo será de la entidad y de la Asamblea General, y podrá elegir uno o varios Vicepresidentes, que sustituirán por su orden al Presidente. El Consejo de Administración nombrará también un Secretario del Consejo.»

Disposición adicional primera.

«Cuando una entidad u organismo público tuviera derecho, conforme a lo previsto en la presente Ley, a nombrar miembros de los órganos de gobierno por más de un grupo de representación, el total de los mismos no podrá exceder el veinte por ciento del número de miembros. Los excedentes se deducirán del grupo de representación en el que mayor número de representante ostente y se asignarán, en primer lugar, al resto de entidades con derecho a representación de ese mismo grupo y, en su defecto, al grupo de impositores.»

Comenzaremos examinando conjuntamente la cuestión relativa a si el Ayuntamiento de Gijón resulta ser el destinatario único del art. 24.2 y de la disposición adicional primera de la Ley 2/2000, dado que los dos preceptos se refieren a aspectos relativos a la representación del citado Ayuntamiento en los órganos de gobierno de la caja de ahorros en su calidad de entidad fundadora de la misma, condición que atribuye derecho a representación en la asamblea general de la caja de ahorros. De ello resulta que, en atención a su contenido, tanto el art. 24.2 como la disposición adicional impugnada tienen un único destinatario, las entidades fundadoras de una caja de ahorros que reúnan a la vez la condición de Ayuntamiento, situación o doble requisito que sólo cumple el Ayuntamiento de Gijón, por lo que el contenido de ambos preceptos le concierne directa y exclusivamente. De este modo, nos encontramos ante una regulación del legislador asturiano que afecta realmente a una única entidad local, el Ayuntamiento de Gijón, el cual ha de ser considerado destinatario único de ambos preceptos, por lo que satisface la exigencia regulada en el apartado a) del art. 75 ter.1 LOTC, que prevé la legitimación del «municipio o provincia que sea destinatario único de la Ley».

Distinta ha de ser nuestra conclusión respecto al art. 46.1 de la Ley 2/2000 por cuanto puede apreciarse que el mismo contiene una previsión genérica relativa al nombramiento del presidente y, en su caso, vicepresidentes, por lo que, tanto su tenor literal como la generalidad con la que aparece formulado descartan la posibilidad de que pudiera interpretarse como un precepto con un único potencial destinatario y que además éste fuera precisamente el Ayuntamiento de Gijón. Por ello, debemos inadmitir el conflicto en defensa de la autonomía local en relación con el art. 46.1 de la Ley 2/2000 por no concurrir en el Ayuntamiento de Gijón la legitimación ad causam prevista en el art. 75 ter.1 a) LOTC.

Así pues, tras el examen de la concurrencia de los requisitos de legitimación exigidos por nuestra Ley Orgánica, podemos considerar cumplidos los mismos respecto al art. 22.2, por cuanto el mismo no es un precepto de destinatario único y se recurre por dieciséis municipios del Principado de Asturias al amparo de lo previsto en el art. 75.ter.1 b) LOTC, así como también respecto al art. 24.2 y disposición adicional primera de la Ley 2/2000, cuestionados ambos por el Ayuntamiento de Gijón en calidad de destinatario único de ambos preceptos, de acuerdo con lo que al respecto dispone el art. 75 ter.1 a) LOTC.

4. Lo anteriormente expuesto nos conduce ahora a examinar otro aspecto relacionado con el óbice procesal planteado, habida cuenta de que se formalizan efectivamente dos conflictos en defensa de la autonomía local: uno, por el Ayuntamiento de Gijón, contra el art. 24.2 y disposición adicional primera de la Ley 2/2000; y el otro, por dieciséis Ayuntamientos, incluido el de Gijón, contra el art. 22.2 de la misma ley.

La cuestión que se nos plantea se refiere a la posibilidad misma de formalización de ambos conflictos en un solo escrito de planteamiento, respecto a la cual, partiendo de que el capítulo IV (de los conflictos en defensa de la autonomía local) del título IV LOTC nada dice al respecto, y de que el art. 80 de la propia LOTC prevé la aplicación supletoria de la Ley de enjuiciamiento civil en materia, entre otras, de comparecencia en juicio, hemos de entender que resulta admisible tal promoción en razón a lo regulado en la vigente Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (LEC), sobre la acumulación de acciones (arts. 71 y 73 LEC).

En conclusión, una vez examinados los óbices procesales, hemos de inadmitir el planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local por los Ayuntamientos de Belmonte de Miranda, Las Regueras-Santullano, Llanes y Teverga. Lo mismo sucede con el conflicto que, de acuerdo con el escrito de formalización, se plantea contra el art. 24.2 de la Ley 2/2000 por la totalidad de los dieciséis municipios promotores, pues ya hemos comprobado que tiene un único destinatario, que resulta ser el Ayuntamiento de Gijón, cuyo acuerdo plenario persigue la impugnación del art. 24.2 en calidad de tal. Por último también hemos de inadmitir, el conflicto en defensa de la autonomía local planteado en relación con el art. 46.1 de la Ley 2/2000, por no satisfacer el Ayuntamiento de Gijón el requisito de ser destinatario único del precepto, tal como establece el art. 75 ter.1 a) LOTC.

Por tanto, en la presente Sentencia nos corresponde resolver, por un lado, el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por dieciséis municipios en relación con el art. 22.2 de la Ley 2/2000, así como el planteado en solitario por el Ayuntamiento de Gijón y relativo al art. 24.2 y disposición adicional primera de esta misma Ley 2/2000.

5. Concretados de este modo los preceptos que van a ser objeto de enjuiciamiento en la presente Sentencia y en atención a la específica naturaleza del conflicto en defensa de la autonomía local (STC 240/2006, de 20 de julio, FFJJ 1 a 3), tendremos que determinar si los arts. 22.2, 24.2 y la disposición adicional primera de la Ley 2/2000 vulneran la autonomía local constitucionalmente garantizada de los municipios promotores, autonomía local que constituye, de acuerdo con los arts. 75 bis 1 y 75 quinquies.5 LOTC, el canon de enjuiciamiento de las normas impugnadas. Dicho canon, ante el silencio de la LOTC al respecto, ha de ser deducido de la Constitución a la vista de las resoluciones adoptadas por este Tribunal Constitucional en relación con la citada autonomía local, de acuerdo con lo señalado por la STC 240/2006, de 20 de julio, cuyo fundamento jurídico sexto afirma que:

«[E]l canon que este Tribunal deberá aplicar para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local promovidos frente a Leyes estatales se ciñe a los preceptos constitucionales (arts. 137, 140 y 141 CE) que establecen ese “contenido mínimoˮ que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de “los elementos esenciales” o del “núcleo primarioˮ del autogobierno de los entes locales territoriales.»

En relación con ese contenido mínimo derivado de la garantía institucional de la autonomía local, el fundamento jurídico 4 de la STC 252/2005, de 11 de octubre, sistematiza nuestra doctrina al respecto señalando lo siguiente:

«Es doctrina reiterada que la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el “derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posibleˮ (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4).»

En esa misma Sentencia y fundamento jurídico también afirmamos:

«En definitiva, y como recordamos en la STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 9, volviendo sobre la doctrina establecida en la STC 159/2001, de 5 de julio, “la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobiernoˮ.»

6. Establecido de este modo el canon de enjuiciamiento que, en razón de la naturaleza del presente proceso constitucional, deberemos aplicar a los preceptos de la Ley 2/2000 cuestionados, comenzaremos nuestro examen por el conflicto planteado en relación con el artículo 22.2 de la Ley 2/2000, recordando, en primer lugar, que este precepto disponía, en su redacción original, lo siguiente:

«Los Consejeros Generales que representen a las Corporaciones Municipales serán elegidos directamente por los Plenos de las mismas. Cada Grupo municipal podrá presentar una propuesta de candidatos con un número de éstos igual al número de Consejeros a elegir. Los candidatos a Consejeros Generales, por el orden en que figuren en la propuesta, serán elegidos de forma proporcional al número de votos obtenidos por cada candidatura. Cada miembro del Pleno podrá dar su voto a una única candidatura.»

Respecto a este precepto ha de resaltarse, en primer lugar, que, durante la pendencia del presente proceso constitucional, el mismo ha sido modificado por el art. único.4 de la Ley del Principado de Asturias 1/2005, de 9 de mayo, si bien por lo que se refiere al concreto apartado 2 impugnado las modificaciones introducidas han supuesto únicamente el cambio de su ubicación sistemática dentro del art. 22, de tal modo que el inicial art. 22.2 ha pasado a ser el actual art. 22.1 d), sin que dicha variación en su numeración haya afectado al contenido del precepto controvertido, el cual ha mantenido inmodificada su redacción original. Por ello, hemos de entender, huyendo de excesivos rigorismos formales, que la controversia planteada subsiste en los mismos términos en que se formuló en su momento y así debe ser enjuiciada por este Tribunal Constitucional.

La representación procesal de los dieciséis municipios promotores del presente conflicto argumenta que el precepto impugnado vulnera el art. 3.1 LORCA, precepto que, a su entender, impediría el establecimiento, mediante ley autonómica, de una forma proporcional de elección por el pleno de la corporación local de los consejeros generales representantes de la misma. Dicho nombramiento sólo sería posible efectuarlo a través de los procedimientos de adopción de acuerdos previstos en los arts. 46 y siguientes LBRL, que imponen, con carácter básico y como pieza fundamental de la autonomía local, un régimen de mayorías. En conclusión, los recurrentes entienden que la decisión acerca de quién haya de representar al Ayuntamiento en los órganos de gobierno de una caja de ahorros debe residenciarse en el pleno municipal, aplicando a tal efecto los procedimientos de adopción de acuerdos que la LBRL establece. A tales consideraciones se opone el Letrado de la Junta General del Principado de Asturias señalando que en la competencia autonómica en materia de cajas de ahorro se incluye la potestad de la Comunidad Autónoma para determinar el procedimiento a seguir en la designación de los miembros de los órganos de gobierno de las mismas. Con ello se asegura la representatividad y libertad del mecanismo de selección de los representantes, objetivando, de modo similar a lo regulado en otras leyes autonómicas de cajas de ahorro, el procedimiento a seguir en las diferentes corporaciones locales para proveer unos cargos que han de mantener una absoluta independencia respecto a las corporaciones locales que les nombraron.

7. Así expuestas las posiciones de las partes, podemos comenzar ya el enjuiciamiento del precepto impugnado teniendo presente que, como indica el fundamento jurídico 3 de la STC 240/2006, de 20 de julio:

«El conflicto en defensa de la autonomía local constituye una “vía para la defensa específica de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional”, tal como reza la citada exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999. Dicha especificidad se manifiesta en que el conflicto sólo puede ser promovido frente a normas legales con base en un único motivo de inconstitucionalidad, la lesión de “la autonomía local constitucionalmente garantizadaˮ; en consecuencia no podrán alegarse en él otros motivos fundados en la infracción de preceptos constitucionales que no guarden una relación directa con la autonomía que la Constitución garantiza a los entes locales.»

En particular, en relación con ello y aun cuando la normativa básica estatal en materia de cajas de ahorro deba ser traída a colación en el examen del precepto impugnado, no puede formar parte del objeto de este proceso la discusión en torno a la supuesta vulneración de la misma, ya que ésta es una cuestión que afecta al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que, por imperativo de lo dispuesto en el art. 75 bis 1 LOTC, no puede ser suscitada en el presente proceso constitucional, sin perjuicio de que la supuesta vulneración de la normativa básica pudiera, en su caso, integrar también materialmente una lesión de la autonomía local para la que el conflicto ofrece un cauce procesal viable.

Por consiguiente, fijado dicho criterio, debemos determinar si el ejercicio de las competencias autonómicas a cuyo amparo se dictó la Ley 2/2000 ha afectado al ámbito de autonomía de los dieciséis municipios promotores del presente conflicto, lesionando o menoscabando de algún modo la autonomía local constitucionalmente garantizada. Para ello, comenzaremos examinando la regulación relativa a la participación de las corporaciones locales en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro a fin de ponerla en relación con la autonomía local constitucionalmente garantizada, cuya garantía constituye el objeto del presente proceso.

Así, señalaremos, en primer lugar, que, de conformidad con lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, el Principado de Asturias dispone de competencia exclusiva en materia de «cajas de ahorro e instituciones de crédito corporativo público y territorial, en el marco de la ordenación general de la economía y de acuerdo con las disposiciones que, en uso de sus facultades dicte el Estado» (art.10.1.36). El art. 49 de dicho Estatuto añade en su apartado 1 que «el Principado de Asturias, de acuerdo con las disposiciones del Estado, impulsará el establecimiento de instituciones públicas de crédito y ahorro territoriales y podrá adoptar las medidas que considere necesarias para garantizar su funcionalidad y posibilitar la captación y afirmación del ahorro regional». Finalmente, el art. 11.10 de dicho Estatuto le atribuye, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de «régimen local». Por su parte, la LORCA, norma básica en esta materia, explica en su exposición de motivos que el carácter social de estas entidades exige una plena democratización de sus órganos rectores y que la aplicación de los principios de democratización se lleva a cabo mediante la representación de aquellos estamentos sociales más íntimamente vinculados a su actividad, entre los que se encuentran las corporaciones municipales. Dicha idea está presente también en el art. 2 LORCA cuando, con respecto a la asamblea general, afirma que tiene como finalidad la representación de diversos intereses sociales y colectivos.

En relación con ello, las SSTC 48/1988 y 49/1988, de 22 de marzo, se pronunciaron sobre la cuestión de los distintos grupos sociales o intereses colectivos que debían estar representados en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro estableciendo, como cita el fundamento jurídico 3 de la STC 239/1992, de 17 de diciembre, que:

«[E]s lícita la finalidad democratizadora de las Cajas de Ahorro que aquella Ley estatal persigue y que esa finalidad primordial faculta al legislador estatal a prever la participación en las Cajas de determinados sectores sociales afectados por su actividad y, desde el punto de vista competencial, a regular los aspectos básicos de esa participación, pero no de una manera tan uniforme y exhaustiva que restrinja indebidamente la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer al respecto una legislación de desarrollo propia, conforme a sus Estatutos de Autonomía, adaptada a sus peculiaridades. En este sentido, las referidas Sentencias consideran que constituye una norma básica la determinación de los grupos, categorías o sectores que han de estar representados en la Asamblea General de las Cajas y que son también normas básicas las que garanticen un “equilibrio razonable entre ellosˮ, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan prever la participación de otros grupos que representen “intereses sociales y colectivos del ámbito de actuación de las Cajas de Ahorroˮ.»

Por otro lado, y en relación específicamente con la participación de las corporaciones locales en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro hemos declarado:

«Esta conexión entre Municipios como representantes de los intereses locales y el gobierno de las Cajas no resulta, contra lo que pretenden los recurrentes, arbitraria o absurda. Se refiere a los Municipios en que actúan, y en los que presumiblemente llevarán a cabo su obra social. No sólo, pues, como impositores, sino también como vecinos, tienen un interés en el funcionamiento de las Cajas los que lo sean de esos Municipios.» (STC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 13)

A tales efectos, el art. 3.1 LORCA disponía, en su redacción inicial, que estos consejeros generales, representantes de las corporaciones locales, son designados directamente por éstas, de acuerdo con el procedimiento que se determine en las normas que desarrollen la misma. Tras la modificación introducida por el art. 3.3 del Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, este precepto establece que «[l]os Consejeros generales representantes de Corporaciones Municipales en cuyo término tenga abierta oficina la entidad serán designados directamente por las propias Corporaciones, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora». En conexión con esta previsión relativa a la designación de consejeros generales el apartado uno a) de la disposición final cuarta LORCA reconoce que las Comunidades Autónomas pueden «desarrollar el procedimiento para elegir y designar a los miembros de la Asamblea General y el Consejo de Administración, en particular, el procedimiento de selección de las Corporaciones Municipales, y proceso electoral de representantes de los impositores». Finalmente la STC 49/1988, de 22 de marzo, en su fundamento jurídico 19, al examinar la redacción inicial del art. 3 de la LORCA, declaró que:

«[E]l precepto se limita a decir que los representantes en cuestión serán designados directamente por las propias Corporaciones, lo que parece obligado, y en cuanto a la remisión que contiene el inciso final, es de advertir, como señala el Abogado del Estado, que la disposición final 4.1 muestra que la remisión no debe entenderse hecha a la potestad reglamentaria del Gobierno y puede considerarse referida a la potestad de desarrollo de las Comunidades.»

Criterio este último que, establecido respecto a la redacción inicial del art. 3 LORCA puede también ser aplicado a la nueva redacción del precepto estatal en cuanto que el ámbito de la normativa reguladora de las corporaciones locales al que se remite es, asimismo, un ámbito de competencia compartida entre el Estado y el Principado de Asturias en los términos que ya hemos dejado expuestos. Así pues, la LORCA exige que la selección y articulación de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro haya de inspirarse en principios democráticos, garantizando, cualquiera que sea el procedimiento de selección, el carácter representativo de los correspondientes órganos, cabiendo, a tal efecto, diversas opciones con arreglo al orden constitucional de distribución de competencias y con pleno respeto al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado.

Por ello, conforme a la propia normativa estatal y a la doctrina de este Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas pueden regular la selección de los consejeros generales representantes de las corporaciones locales estableciendo un procedimiento basado en el principio de democratización de los órganos rectores. También debe tenerse en cuenta, respecto a la participación de las corporaciones locales en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro, que, como señala la exposición de motivos de la LORCA, esa representación la ostentan «en su calidad de representantes electos de los intereses de las colectividades locales». De acuerdo con ello, se trata de una representación de los intereses colectivos de los vecinos tanto en cuanto potenciales usuarios de los servicios ofertados por la entidad como en su calidad de beneficiarios de la actividad social de la misma, sin perjuicio de que, en última instancia, tales intereses sean expresados por la corporación municipal, a través de la designación de los correspondientes representantes. Por ello, la presencia que corresponde a los Ayuntamientos en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro encuentra su justificación última en la representación de los intereses colectivos de los vecinos, lo que constituye una expresión del deber de los poderes públicos de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural recogido en el art. 9.2 CE.

Además ha de tenerse en cuenta que, según dispone el art. 1.2 LORCA, «[l]os componentes de los órganos de gobierno ejercerán sus funciones en beneficio exclusivo de los intereses de la caja a que pertenezcan y del cumplimiento de su función social, debiendo reunir, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, los requisitos de honorabilidad comercial y profesional que determinen las normas de desarrollo de esta Ley» y en este mismo sentido se pronuncia el art. 11.2 de la Ley 2/2000. De este modo los consejeros generales no representan los intereses del grupo por el que son nombrados, sino que, una vez que ocupan el cargo, según se desprende del tenor literal de la norma, son cargos de la entidad que no actúan por cuenta y beneficio de quienes les han elegido, sino con absoluta independencia en función de los intereses de la caja de ahorros y del cumplimiento de su función económico-social. A este respecto no debe olvidarse que la asamblea general de la caja de ahorros es el órgano encargado de expresar la voluntad de la entidad en las materias más relevantes para su funcionamiento, como ponen de manifiesto las funciones enunciadas en el art. 11 LORCA.

Por otro lado, forma parte de la garantía institucional de la autonomía local constitucionalmente garantizada el derecho de la corporación local a intervenir en aquellos asuntos que afecten a sus intereses de naturaleza local cualquiera que sea la materia en la que éstos aparecen. En tal sentido ha de interpretarse el art. 2.1 LBRL cuando conmina al legislador competente a asegurar a las corporaciones locales «su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de la gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos». En consecuencia, la Constitución garantiza el derecho de las corporaciones locales a ostentar las competencias necesarias para la gestión de sus intereses, si bien, más allá de ello, la determinación concreta de cuáles sean las competencias locales queda diferida a la decisión del legislador estatal o autonómico competente por razón de la materia, tal y como recordamos en el fundamento jurídico 3 de la STC 214/1989, de 21 de diciembre, en los siguientes términos:

«Ahora bien, delimitada así la existencia de orden competencial vinculada a la garantía constitucional de la autonomía de las Entidades locales, la concreción última de las competencias locales queda remitida —y no podía ser de otra manera— a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.»

De esta forma, las Comunidades Autónomas competentes por razón de la materia pueden desarrollar la previsión contenida en la norma básica para la designación de representantes de las corporaciones locales en los órganos de gobierno de las cajas de ahorro, siempre que aseguren el derecho de la corporación local a su designación y establezcan un sistema que reúna las condiciones necesarias para asegurar una verdadera representatividad y libertad del mecanismo de selección. En este sentido, el criterio material de distribución de los representantes de la corporación local adoptado por el art. 22.2 de la Ley 2/2000 satisface ambos criterios, pues respeta el principio democratizador que inspira la LORCA y no vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada. Esta última queda satisfecha con la participación de los Ayuntamientos en los órganos rectores de las cajas de ahorro en calidad de entes públicos depositarios de los intereses colectivos de los vecinos, por lo que, desde esa perspectiva, nada ha de reprocharse a la introducción, como uno de los criterios posibles inspiradores de la elección, del principio de proporcionalidad para la designación de los representantes en el órgano de gobierno de la caja de ahorros, de tal forma que la misma se adecue en la mayor medida posible a la composición del pleno de la corporación.

Asimismo, desde otra perspectiva, la aplicación de este criterio material para la distribución de los consejeros generales designados por las corporaciones locales en nada altera las normas básicas relativas a las mayorías necesarias para la adopción válida de acuerdos por el pleno de la corporación, puesto que la obligatoriedad de guardar la necesaria proporcionalidad en la designación de los representantes de la corporación local es algo distinto al sistema de adopción de acuerdos y de mayorías exigibles al respecto. Así, lo primero se vincula al modo de determinar o integrar la candidatura de aquellos propuestos para ser designados mientras que lo segundo hace referencia a la mayoría necesaria para la adopción de tal acuerdo. Este principio de proporcionalidad en nada coarta el derecho de la corporación local a la designación de los consejeros generales, sino que tiene como objetivo asegurar la necesaria representatividad y libertad del mecanismo de selección, expresión del principio democratizador que inspira la regulación de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro, lo cual no afecta a la autonomía de la propia corporación local en la adopción de los acuerdos de su competencia, sin perjuicio de que tales acuerdos deban tener presente, en el caso que nos ocupa, la necesaria proporcionalidad en la designación de los representantes en los órganos de gobierno de la caja de ahorros.

Por todo lo expuesto, el art. 22.2 de la Ley 2/2000 no vulnera la autonomía local constitucionalmente garantizada de los municipios recurrentes, debiendo desestimarse el conflicto promovido en relación con este precepto.

8. Abordaremos ahora el enjuiciamiento de los preceptos cuestionados por el Ayuntamiento de Gijón por resultar ser el destinatario único de los mismos. El primero es el art. 24.2 de la Ley 2/2000 que ya hemos reproducido con anterioridad.

De su propio tenor literal se aprecia que el precepto remite a lo dispuesto por la Ley 2/2000 para la designación de representantes en los órganos de gobierno de la caja de ahorros en representación de las corporaciones locales y es objeto de impugnación por motivos similares a los alegados en relación con el art. 22.2. La diferencia entre ambos preceptos cuestionados estriba en que la exigencia de una forma proporcional de elección por el pleno de la corporación local se refiere ahora a los consejeros generales representantes de la entidad fundadora, condición que en este caso recae en el Ayuntamiento de Gijón.

Con respecto al nombramiento directo de los consejeros generales de las cajas de ahorro en representación de las entidades fundadoras, previsto en el art. 5 LORCA, ya establecimos en la STC 49/1988, de 22 de marzo, que el mismo debía considerarse básico en cuanto se considere como nombramiento directo el que se lleva a cabo por los fundadores. Asimismo, para el caso de que tal condición de fundadora recayera en una entidad local, en la STC 33/1993, de 1 de febrero, FJ 2, afirmamos que la adopción de los acuerdos relativos a la designación de estos representantes habría de someterse a la normativa que al respecto establece la legislación de régimen local y, de acuerdo con ello consideramos inconstitucional, por vulnerar la norma básica contenida en su momento en el art. 47.2 LBRL, que se refería a los supuestos tasados en que resultaba exigible la mayoría de dos tercios del pleno de la corporación —hoy mayoría absoluta—, una regulación autonómica que exigía dicho régimen de mayorías para la designación de los representantes de una corporación local fundadora de una caja de ahorros, al tratarse de un supuesto no establecido en aquélla y en el entendimiento de que los supuestos que en ese momento se contemplaban en el art. 47.2 LBRL constituían un elenco cerrado y exhaustivo de carácter excepcional y, como tal, vedado a la intervención normativa autonómica.

Ahora bien, tal como ya hemos expuesto, el modelo organizativo derivado de la LORCA no requiere en estos casos más exigencia que la consistente en que la designación de los representantes se haga por procedimientos que garanticen la expresión de la voluntad del fundador de modo directo, esto es, sin intermediarios ni compromisarios, pero ello no impide que las normas de desarrollo de las Comunidades Autónomas puedan concretar el procedimiento de designación introduciendo criterios materiales para la designación de los consejeros, siempre que se respete ese límite establecido en la norma básica estatal.

Por ello, el caso que ahora examinamos resulta ser distinto del resuelto en la STC 33/1993 citada, pues, además de que lo allí planteado era un recurso de inconstitucionalidad de contenido competencial, a diferencia de aquél no se afecta ahora al régimen de quorum y mayorías necesarias para la adopción de los acuerdos de los órganos colegiados superiores, ya que no se trata aquí del límite negativo que supone la exigencia de determinadas mayorías especiales en supuestos singularizados, sin que se comprometa, por tanto, el modelo legal de funcionamiento democrático de las corporaciones locales. Así, como, ya hemos expuesto, el hecho de que la ley autonómica introduzca un criterio material de proporcionalidad para la distribución de los consejeros de las cajas de ahorro designados por las corporaciones locales no altera las normas formales sobre las mayorías precisas para la adopción de acuerdos en éstas. En la medida en que, como antes hemos dicho, la necesaria proporcionalidad en la designación de los representantes es diferente del sistema de adopción de acuerdos y de las mayorías exigibles al respecto en el pleno de una corporación local, debemos concluir que la regulación legal asturiana cumple con el principio democratizador que inspira la legislación en materia de cajas de ahorro sin que nada pueda oponerse a la participación de los grupos municipales en la designación de los representantes de la corporación en la caja de ahorros, ya que aquéllos son expresión de la voluntad popular en los órganos de gobierno de los municipios, sin que ello suponga imposición o condicionamiento de la forma de proceder al nombramiento contrario al art. 5 LORCA, y menos imposición o condicionamiento a la autonomía local constitucionalmente garantizada.

Por todo lo expuesto, debemos concluir que el precepto cuestionado no vulnera la autonomía local del Ayuntamiento de Gijón.

9. Examinando ahora la disposición adicional primera de la Ley 2/2000, impugnada en solitario por el Ayuntamiento de Gijón, consideraremos en primer lugar el hecho de que, antes de dictarse la presente Sentencia, la referida disposición adicional primera haya sido modificada por el art. único 16 de la Ley 16/2002, de 30 de diciembre, si bien la modificación ha consistido únicamente en la alteración del límite del porcentaje de representación al que tiene derecho una entidad u organismo público en los órganos de gobierno de la caja de ahorro con derecho a nombrar miembros en los mismos por más de un grupo de representación, porcentaje inicialmente establecido en el 20 por 100 del número de miembros y que la redacción actualmente vigente ha reducido hasta el 13,4 por 100. A la vista de tal modificación, y teniendo en cuenta, por un lado, que la parte actora en el presente conflicto no ha desistido del conflicto y, por otro, que la impugnación de esta disposición adicional primera se fundamenta en la eventual vulneración de la autonomía local que supondría la introducción de límites en el porcentaje de representación que correspondería al Ayuntamiento de Gijón, independientemente de cuál sea el porcentaje en el que cuantitativamente se fije ese límite, debemos entender que la modificación sufrida por el precepto cuestionado no ha hecho desaparecer los motivos que originaron el planteamiento de la controversia a la que ha de dar respuesta este Tribunal Constitucional.

La representación procesal del Ayuntamiento de Gijón entiende que esta disposición adicional limita el porcentaje de representación que le corresponde en los órganos de gobierno de la Caja de Ahorros de Asturias, reduciendo con ello su representación en los citados órganos de gobierno. Dicha limitación tiene como consecuencia la ruptura, en favor del Principado de Asturias, del principio de paridad entre entidades fundadoras sobre el que se había articulado la organización y el funcionamiento de la citada caja de ahorro desde su constitución. Por ello, dicha regulación, además de reputarse arbitraria e irrazonable, se considera lesiva para la autonomía local del Ayuntamiento de Gijón por entender que menoscaba la posición que corresponde al citado Ayuntamiento en relación con la citada entidad financiera. Por su parte, el Letrado de la Junta General del Principado de Asturias considera que el Ayuntamiento de Gijón no está defendiendo su autonomía local constitucionalmente garantizada, sino que, en realidad, pretende preservar un determinado estatuto de entidad fundadora en una caja de ahorro trayendo a un proceso constitucional lo que no es sino una discrepancia política desde la que busca cuestionar las decisiones que el legislador autonómico ha adoptado en el ejercicio de sus competencias. Asimismo indica que la preservación del equilibrio de representaciones en el interior de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro ya ha sido declarada legítima por el Tribunal Constitucional en la STC 239/1992.

Como ya ha quedado expuesto, a juicio del recurrente, la finalidad del precepto impugnado es evitar una excesiva representación del Ayuntamiento de Gijón en beneficio de la Junta General del Principado de Asturias, la cual asume (art. 21.3 de la Ley 2/2000) los derechos que, como entidad fundadora, corresponderían a la extinta Diputación Provincial de Oviedo, puesto que a ésta se acumula el excedente de representación que correspondería al Ayuntamiento de Gijón caso de no existir la regulación cuestionada, quebrándose de esta forma los pactos fundacionales adoptados en el momento de creación de la Caja de Ahorros de Asturias.

En relación con ello, ha de tenerse presente que no pueden ser objeto de consideración en este proceso constitucional las apreciaciones del recurrente relativas a la necesaria conservación de lo que denomina principio tradicional de paridad, al que vincula la necesidad de evitar la posición de hegemonía de la Comunidad Autónoma en la Caja de Ahorros de Asturias y ello, porque la finalidad de este proceso constitucional ex art. 75 bis 1 LOTC ha de ser exclusivamente el contraste de la disposición autonómica impugnada con el principio constitucional de autonomía local a fin de determinar si el precepto legal ha vulnerado la autonomía constitucionalmente garantizada del Ayuntamiento de Gijón.

En lo relativo a esta cuestión conviene recordar que, como declaró la STC 239/1992, de 17 de diciembre, no existe el derecho a una determinada y concreta participación de los ciudadanos o de los grupos sociales afectados en los órganos de las cajas de ahorro, puesto que esta participación es de configuración legal. Por otra parte, en la STC 18/1984, de 7 de febrero, relativa a un recurso de amparo contra un acto dictado por el consejo de administración de la Caja de Ahorros de Asturias, ya establecimos el criterio, que debe ser recordado aquí, según el cual la organización de las cajas y el propio ejercicio de su actividad se desliga de la voluntad del fundador debiendo ajustarse al modelo establecido por el competente para ello. Lo contrario significaría admitir que las competencias autonómicas en materia de cajas de ahorro están sometidas a una suerte de límite implícito, no derivado de la Constitución ni de los Estatutos de Autonomía, límite que debería deducirse del obligado respeto por parte del legislador autonómico a los pactos fundacionales que condujeron a la creación de una determinada entidad de crédito, en este caso la Caja de Ahorros de Asturias.

Por otro lado, a la vista de nuestra doctrina en materia de cajas de ahorro (en especial las ya citadas SSTC 48/1988 y 49/1988, de 22 de marzo) ha de convenirse en que el legislador autonómico puede, dentro del modelo establecido por la normativa básica estatal, determinar la configuración de los órganos rectores de las cajas de ahorro, configuración que se verá limitada en lo que ahora interesa por la necesaria interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ex art. 9.3 CE y la obligada democratización de las cajas. Desde la primera de estas perspectivas, ya hemos establecido (por todas, STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4) que el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos no juega con la misma intensidad cuando se trata de aplicarlo al legislador, sin que resulte suficiente, en materias o sectores cuyo régimen resulta ser de configuración legal, la mera discrepancia para tachar de arbitraria la regulación cuestionada. En ese sentido, la norma se justifica por la autonomía del legislador regional, sin que se afecte a la configuración democrática y participativa que ha de inspirar la regulación de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro. Desde esta última perspectiva, la disposición adicional primera de la Ley 2/2000 no distorsiona indebidamente el modelo organizativo de las cajas de ahorro asentado en la participación democrática de los diversos grupos, los cuales carecen del derecho a obtener una determinada representación, ni contradice el principio básico de garantizar el equilibrio razonable en esa participación, sin que corresponda a este Tribunal Constitucional determinar si el porcentaje de participación es el más acertado, pues ello supondría entrar a discutir la concreta opción tomada por el legislador autonómico. Respecto a ella únicamente cabe apreciar que se ajusta a las limitaciones antes mencionadas, pues no contradice la necesaria democratización de las cajas de ahorro en la medida en que los grupos a los que se atribuye el exceso de representación que se deriva de la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 2/2000 representan otros intereses sociales plenamente susceptibles de tener reflejo en la configuración democrática de los órganos rectores de las cajas de ahorro. Además debe tenerse en cuenta que, en el caso presente, el Ayuntamiento de Gijón no queda privado de una participación significativa, sin que en este concreto proceso deba este Tribunal Constitucional entrar a enjuiciar si el concreto límite porcentual asignado al citado Ayuntamiento resulta ser el más adecuado.

Por ello, la alteración de los pactos fundacionales que, según el recurrente, produce el precepto cuestionado no puede considerarse una lesión del principio constitucional de autonomía local por el mero hecho de que una de las entidades fundadoras fuera una corporación local. En este sentido, forma parte del ámbito de autonomía del Ayuntamiento de Gijón en cuanto entidad local fundadora el derecho a gozar de una representación efectiva en los órganos rectores de la caja de ahorro, pues la vinculación de los Ayuntamientos con las cajas de ahorro requiere de la representación de éstos en tales órganos rectores y aún con mayor motivo en el caso de que la corporación municipal tenga el carácter de entidad fundadora, pero la determinación de cuál sea el concreto porcentaje de representación que corresponda al Ayuntamiento de Gijón en virtud de esa doble condición que ostenta y la forma concreta de articularla ha de corresponder, respetando los principios anteriormente citados, al legislador competente por razón de la materia.

En conclusión, en el caso que examinamos no puede considerarse que la limitación de la representación de las corporaciones fundadoras afecte a la autonomía local constitucionalmente garantizada dado que la misma no ha excluido una participación significativa del Ayuntamiento de Gijón en los órganos de gobierno de la Caja de Ahorros de Asturias, por lo que debe desestimarse el conflicto en defensa de la autonomía local planteado en relación con la disposición adicional primera de la Ley 2/2000.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.º Inadmitir el conflicto en defensa de la autonomía local respecto de los Ayuntamientos de Belmonte de Miranda, Las Regueras-Santullano, Llanes y Teverga.

2.º Inadmitir el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por los Ayuntamientos de Candamo, Cangas de Narcea, Cangas de Onís, Caravia, Illano, Muros del Nalón, Peñamellera Alta, Pesoz, Quirós, Rivadeva, Ribera de Arriba, Santa Eulalia de Oscos, Somiedo, Soto del Barco y Vegadeo en relación con el art. 24.2 de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro.

3.º Inadmitir el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por el Ayuntamiento de Gijón en relación con el art. 46.1 de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro.

4.º Desestimar el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por los Ayuntamientos de Gijón, Candamo, Cangas de Narcea, Cangas de Onís, Caravia, Illano, Muros del Nalón, Peñamera Alta, Pesoz, Quirós, Rivadeva, Ribera de Arriba, Santa Eulalia de Oscos, Somiedo, Soto del Barco y Vegadeo en relación con el art. 22.2 de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro.

5.º Desestimar el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por el Ayuntamiento de Gijón en relación con el art. 24.2 y la disposición adicional primera de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de cajas de ahorro.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cinco de junio de dos mil doce.–Pascual Sala Sánchez.–Javier Delgado Barrio.–Elisa Pérez Vera.–Ramón Rodríguez Arribas.–Manuel Aragón Reyes.Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Firmado y rubricado.