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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, y don Manuel Aragón Reyes, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8675-2006, interpuesto por el Defensor del Pueblo contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, así como el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por medio de sus respectivas representaciones procesales. Ha sido Ponente el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 19 de septiembre de 2006, el Defensor del Pueblo formalizó recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).

Las disposiciones legales impugnadas, con arreglo al suplico de la demanda, son las siguientes: arts. 2.4, inciso «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña»; 5, inciso «el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán»; título I (arts. 15 a 54); 6.1; 6.2; 33.5; 34; 78.1, inciso «con carácter exclusivo» del segundo párrafo y último párrafo completo; 78.2; 95.2; 95.5; 95.6; 97; 98; 99; 100; 101.2; 102; 103.3; 108.1; 110; 111; 112; 116.1, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 117.1, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 118, apartado 1, inciso «esta competencia incluye en todo caso», y las letras subsiguientes; 118, apartado 2, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 119, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; y apartado 4, desde «esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final; 120, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, desde «que incluye, en todo caso» hasta el final del apartado, y apartado 3, desde «esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; 121, apartado 1, inciso «la cual a su vez incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 123, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 124, apartado 2, inciso «los cuales a su vez incluyen en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 3, íntegro; 125, apartado 1, inciso «incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 4, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 127, apartado 1, inciso «esta competencia exclusiva comprende en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» hasta el final del apartado; apartado 3; 128, apartado 1, inciso «el cual a su vez incluye» y las letras subsiguientes; apartado 2, integro; 129, relativo a Derecho civil; 131, apartado 2, inciso «que incluye» y las letras subsiguientes, y apartado 3, inciso «que incluye en todo caso», y las letras subsiguientes; 132, apartado 1, desde «que incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; 133, apartado 1, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y letras subsiguientes, y apartado 4, desde «esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; 134, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 136, letra b); 137, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 138; 139, apartado 1, inciso «esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; 140, apartado 1, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartados 2, 3 y 4; apartado 5, el inciso desde «así como la participación en la gestión de la del Estado en Cataluña de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal» hasta el final del apartado; apartado 6, inciso «y la participación en la planificación y gestión de las infraestructuras de titularidad estatal situadas en Cataluña»; 142, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 144, apartado 1, inciso «esta competencia compartida incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; 145, apartado 1, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 147, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso, «incluido el nombramiento» hasta el final del apartado; 148, apartado 1, inciso final «esta competencia incluye en todo caso» hasta el final del apartado; 149, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 5, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 151, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 152, apartado 4, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 153, inciso «incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 154, apartado 2, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 155, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 156, inciso «incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 158, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 159, apartado 1, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3; apartado 4, inciso «en todo caso» y las letras subsiguientes; 160, apartado 1, inciso «incluye» y las letras subsiguientes; 161, apartado 1, inciso «que incluye» hasta el final del apartado, y apartado 2, inciso «esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 162, apartado 3; 163; 164, apartado 1; apartado 3, letras a) y b), y apartado 5, letras a), b) y c); 165, apartado 1, inciso «que incluye» y las letras subsiguientes; 166, apartado 1, inciso «que en todo caso incluye» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «que incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; apartado 3, letra a), inciso «que incluye, en todo caso» hasta el final de la letra a), y apartado 4, inciso «que en todo caso incluye» hasta el final del apartado; 168, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 169, apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 4, inciso «que incluye» y las letras subsiguientes, y apartado 6, inciso «incluye» y las letras subsiguientes; 170, apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2; 171, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 172, apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; 180; 182.1; 182.2; 182.3; 183; 186.2; 186.3; 210; disposición adicional séptima; disposición adicional octava; disposición adicional novena; y disposición adicional décima.

2. El recurso fue registrado con el núm. 8675-2006, extendiéndose diligencia para hacer constar que, de acuerdo con el turno de ponencias establecido, la del presente proceso ha correspondido al Magistrado Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

3. Por providencia de 10 de octubre de 2006, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto. Y, por último, publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».

4. En cumplimiento del anterior proveído, la incoación del proceso se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 248, de 17 de octubre de 2006, y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 4755, de 7 de noviembre de 2006.

5. Mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2006, el Abogado del Estado se personó, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación, al tiempo que solicitó una prórroga, de ocho días, del plazo para formular alegaciones, en consideración al número de asuntos que penden ante la Abogacía del Estado. Por providencia de 16 de octubre de 2006, la Sección Segunda del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Abogado del Estado, a quien se le tuvo por personado en nombre del Gobierno de la Nación y se le concedió prórroga de ocho días del plazo para presentar las alegaciones, contados a partir del siguiente al de expiración del plazo ordinario.

6. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 19 de octubre de 2006, comunicó a este Tribunal la personación de la Cámara y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

7. El 23 de octubre de 2006 tuvo entrada el escrito por el que la representación del Parlamento de Cataluña se personó en las actuaciones, al tiempo que solicitó una prórroga, de ocho días, del plazo para formular alegaciones.

8. Por escrito presentado el 25 de octubre de 2006, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal la personación de la Cámara y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

9. El 26 de octubre de 2006 tuvo entrada en el Registro del Tribunal el escrito por el que el Director del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación de su Gobierno, se personaba en el recurso y solicitaba una prórroga del plazo para presentar alegaciones.

10. Por providencia de 7 de noviembre de 2006, la Sección Segunda del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones los escritos presentados en nombre y representación del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña por sus correspondientes Letrados, teniéndoles por personados, así como prorrogar en ocho días el plazo concedido, para formular alegaciones, por la providencia de 10 de octubre de 2006, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.

11. Con fecha 16 de noviembre de 2006 presentó su escrito de alegaciones el Abogado del Estado, solicitando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, en atención a las razones que posteriormente se dirán.

12. El 23 de octubre de 2006 la representación procesal del Parlamento de Cataluña presentó un escrito promoviendo la recusación del Magistrado Excmo. Sr. don Roberto García-Calvo y Montiel, por apreciar que concurría en él la causa 10 del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), en la medida en que las manifestaciones realizadas en su Voto particular al ATC 85/2006, de 15 de marzo, mostraban un interés directo en la causa. El 26 de octubre de 2006 la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña presentó otro escrito, promoviendo la recusación del mismo Magistrado, por apreciar que concurrían en él las causas 10, 11 y, subsidiariamente, 16 del art. 219 LOPJ, como consecuencia, también en este caso, de las manifestaciones realizadas en su Voto particular al ATC 85/2006, de 15 de marzo.

Por Auto núm. 454/2006, 12 de diciembre, el Pleno de este Tribunal acordó inadmitir de plano la recusación planteada.

13. El 21 de noviembre de 2006 presentaron sus respectivos escritos de alegaciones las representaciones procesales del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, solicitando la inadmisión parcial del recurso de inconstitucionalidad y, subsidiariamente y en todo lo demás, su desestimación, todo ello por las razones que, también posteriormente, se dirán.

Por medio de otrosí, en sus respectivos escritos de alegaciones, las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña solicitaron la acumulación del presente recurso de inconstitucionalidad al promovido en su día por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular, registrado con el núm. 8045-2006, a fin de que se procediera a su tramitación y resolución conjunta.

14. Mediante providencias del Pleno del Tribunal de los días 27 y 28 de febrero de 2007 se acordó, oír a las partes personadas en el recurso núm. 8675-2006 acerca de su acumulación al recurso núm. 8045-2006 y a las partes personadas en los recursos núms. 8675-2006, 8829-2006, 9330-2006, 9491-2006, 9501-2006 y 9568-2006 en relación con su acumulación al mismo recurso 8045-2006. Con fecha 24 de mayo, se dictó el Auto núm. 261/2007 en el que se acordó denegar las acumulaciones interesadas.

15. El día 2 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito presentado por el Abogado del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, instando la recusación del Magistrado Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, por incurrir en la causa prevista en el art. 219.13 LOPJ, en los recursos de inconstitucionalidad 8675-2006, 8829-2006, 9330-2006, 9491-2006, 9501-2006 y 9568-2006.

En el Auto núm. 253/2007, de 22 de mayo de 2007, el Pleno acordó inadmitir la recusación del Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez e incorporar testimonio de dicha resolución a cada uno de los recursos de inconstitucionalidad concernidos.

16. El 18 de mayo de 2008 se produjo el fallecimiento del Excmo. Sr. don Roberto García-Calvo y Montiel, quedando integrado el Pleno con los Excmos. Sres. Magistrados indicados en el encabezamiento de esta Sentencia.

17. El 17 de noviembre de 2008, el Magistrado de este Tribunal Excmo. Sr. don Pablo Pérez Tremps presentó escrito fechado el 29 de octubre del mismo año, en el que manifestó su propósito de abstenerse de intervenir en la deliberación y votación del presente recurso.

Con fecha 5 de febrero, el Pleno del Tribunal Constitucional dictó Auto núm. 36/2009 estimando justificada la abstención del Magistrado Excmo. Sr. don Pablo Pérez Tremps, en el recurso de inconstitucionalidad 8675-2006, quedando apartado definitivamente de su conocimiento.

18. El día 27 de mayo de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, en el que, al amparo del art. 4.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional solicitaban que este Tribunal se declarase incompetente para continuar, entre otros, con la tramitación del presente proceso constitucional y acordase su suspensión hasta que se hubiera producido la sustitución de los miembros cuyo mandato estaba caducado y de la vacante existente. Subsidiariamente, se solicitaba la suspensión del procedimiento hasta que se produjese el nombramiento y toma de posesión de los Magistrados que habían de sustituir a aquellos cuyo mandato había finalizado.

Mediante providencia de 27 de mayo de 2010, el Pleno acordó unir a las actuaciones el escrito presentado por los Letrados del Parlamento de Cataluña en representación de la Cámara, y no haber lugar a lo solicitado en el mismo en virtud de lo dispuesto en el art. 17.2 LOTC.

A través de escrito registrado el 7 de junio de 2010 la representación del Parlamento de Cataluña formuló recurso de súplica contra las providencias de 27 de mayo de 2010. Tras los trámites pertinentes, el día 23 de junio de 2010 el Pleno dictó el Auto núm. 68/2010 por el que acordó desestimar el recurso de súplica.

19. Por providencia de 14 de diciembre de 2010, se señaló, para la deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 16 del mismo mes y año, trámite que se ha desarrollado en los términos que constan en los apartados 21, 22, y 23 de estos antecedentes.

20. El Defensor del Pueblo comienza su escrito de interposición poniendo de relieve que a lo largo de la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 6/2006, y con posterioridad a su aprobación, ha venido recibiendo peticiones para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Tras valorar tales peticiones y los informes jurídicos elaborados por los servicios competentes de la propia institución y el de la junta de coordinación y régimen interior, de conformidad con el art. 18.1 b) del Reglamento de organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo, ha llegado a la convicción de que las funciones que constitucionalmente tiene atribuidas por el art. 54, como garante de las libertades y derechos fundamentales, le imponen el deber de hacer uso de la legitimación que le confiere el art. 162.1 CE. Y ello en consideración a que los derechos comprendidos en el título I de la Constitución y, en particular, el valor superior de la igualdad reconocido en su art. 1.1, pudieran verse conculcados por determinados contenidos estatutarios.

La exposición de las extensas alegaciones de las partes, que a continuación se realizará sintetizadamente, se estructura de acuerdo con los siguientes epígrafes a los que posteriormente nos remitiremos en los fundamentos jurídicos:

A) Petición del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña de que se inadmita parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, por falta de legitimación del Defensor del Pueblo.

B) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del número cuatro del artículo segundo en relación con el fundamento de los poderes de la Generalitat expresado en el artículo quinto.

C) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de la inclusión en el Estatuto de Cataluña de un título I sobre derechos, deberes y principios rectores ajeno al contenido propio específico de este tipo de normas.

D) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos en materia de cooficialidad y régimen lingüístico.

E) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados aspectos de la regulación de la institución del Síndic de Greuges.

F) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos relativos al Poder Judicial, la Administración de Justicia y otros órganos estatales.

G) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del sistema de asunción de competencias por la Generalitat de Cataluña.

H) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos reguladores de las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña.

Salvo el apartado A), los siete restantes se corresponden con los siete motivos de inconstitucionalidad formulados por el Defensor del Pueblo.

A) Petición del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña de que se inadmita parcialmente el recurso de inconstitucionalidad, por falta de legitimación del Defensor del Pueblo.

Tanto la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña como la del Parlamento catalán solicitan la inadmisión parcial del recurso de inconstitucionalidad, objetando la falta de legitimación activa del Defensor del Pueblo para impugnar aquellos preceptos del Estatuto que no tengan directa relación con la defensa de alguno de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución.

Con tal motivo, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña pide la inadmisión de las pretensiones impugnatorias que se contienen: a) En el motivo primero de la demanda, en el que se sostiene la inconstitucionalidad de los arts. 2.4 y 5 del Estatuto, relativos al origen de los poderes de la Generalitat de Cataluña y al fundamento del autogobierno de Cataluña. b) En el motivo sexto, en el que se impugna la constitucionalidad de una serie de preceptos estatutarios relativos a la determinación del ámbito material y funcional de las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña. c) En el motivo séptimo –y parcialmente en el quinto–, en cuanto se defiende la inconstitucionalidad de determinadas disposiciones reguladoras de las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña y la financiación de esta Comunidad Autónoma.

Con mayor detalle, la representación procesal del Parlamento de Cataluña enumera los preceptos en relación con los cuales solicita la inadmisión de la demanda, que corresponden a los siguientes artículos y apartados o incisos de éstos, que se han impugnado: art. 2.4; art. 5; art. 110; art. 111; art. 112; art. 116.1; art. 117.1; art. 118.1 y 2; art. 119.1, 3 y 4; art.  120.1, 2 y 3; art. 121.1 y 2; art. 123; art. 124.2 y 3; art. 125.1 y 4; art. 127.1, 2 y 3; art.  128.1 y 2; art. 129; art. 131.2 y 3; art. 132.1; art. 133.1 y 4; art. 134.1; art. 136.b; art. 137.1; art. 138; art. 139.1; art. 140.1, 2, 3, 4, 5 y 6; art. 142.1; art. 144.1 y 2; art. 145.1; art. 147.1 y 3; art. 148.1; art. 149.1, 3 y 5; art. 151; art. 152.4; art. 153; art. 154.2; art. 155.1 y 2; art. 156; art. 158.1; art. 159.1, 3 y 4; art. 160.1; art. 161.1 y 2; art. 162.3; art. 163; art. 164.1, 3.a y b, 5.a, b y c; art. 165.1; art. 166.1, 2, 3.a y 4; 168.1; 169.1, 4 y 6; art. 170.1 y 2; art. 171; art. 172.2; art.  180; art. 182.1, 2 y 3; art. 183; art. 186.2 y 3; 210; así como las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima.

En apoyo de esta pretensión de inadmisión parcial, las instituciones que la formulan exponen diversos razonamientos. Un primer grupo está formado por aquéllos que están dirigidos a poner de manifiesto que la finalidad de la legitimación otorgada al Defensor del Pueblo para interponer recursos de inconstitucionalidad está vinculada a la defensa de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución. Así, se señala:

a) Que la institución del Defensor del Pueblo ha sido configurada como un Alto Comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución (art. 54 CE). De conformidad con los arts. 162.1 a) CE, 32 LOTC y 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad. No obstante, una interpretación sistemática y coherente de los arts. 54 y 162.1 a) CE lleva a entender que si el art. 54 CE ha definido un ámbito de competencias al Defensor del Pueblo, el ejercicio de la legitimación que la propia Constitución le atribuye no puede ser ajeno a las finalidades para las que se ha creado esa institución.

b) Que aun cuando este Tribunal Constitucional ha considerado en las SSTC 150/1990, de 4 de octubre y 274/2000, de 15 de noviembre, que la legitimación para plantear recursos de inconstitucionalidad enunciada en el art. 162.1 a) CE a favor del Defensor del Pueblo, lo ha sido sin sujeción a condiciones o límite objetivo alguno, y no en atención a su interés sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional, sin embargo no puede desconocerse que aquellos pronunciamientos se suscitaron en sendos recursos cuya finalidad era la defensa de concretos derechos reconocidos en el título I de la Constitución. En cambio, en este caso, buena parte del recurso del Defensor del Pueblo tiene por objeto la impugnación de materias totalmente ajenas a la finalidad de defensa de los derechos a la que debería servir en todo caso, por definición constitucional, su actuación institucional (así, el empleo por el Estatuto de Autonomía de Cataluña del término nación o el fundamento de los poderes mediante los que se ha aprobado el propio Estatuto, las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, la regulación de las relaciones bilaterales entre el Estado y la Generalitat, o determinados aspectos de la financiación de la Comunidad Autónoma catalana).

c) Que aun cuando el Defensor del Pueblo expresa en su demanda que la finalidad a la que sirve el recurso es la de evitar la posible conculcación por determinados contenidos estatutarios del valor superior de la igualdad reconocido en el art. 1.1 CE, sin embargo, es evidente que los valores superiores del ordenamiento, en la práctica, nunca han fundado por sí solos la declaración de inconstitucionalidad de una ley, puesto que se trata de enunciados poco determinados y que no ofrecen un parámetro concreto de enjuiciamiento. En cualquier caso, resulta evidente que los valores superiores expresados en el art. 1.1 CE se encuentran contenidos en su título preliminar y no entre los derechos del título I, a cuya defensa se encuentra acotada la actuación del Defensor del Pueblo por mandato del art. 54 CE, por lo que no pueden fundar por sí solos el recurso planteado respecto de los referidos aspectos. A lo que añade que –como en todo caso el propio Defensor del Pueblo reconoce– la igualdad sólo es predicable en relación con las personas y no los territorios.

d) Que admitir la legitimación del Defensor del Pueblo para promover recursos de inconstitucionalidad de forma totalmente desvinculada de las finalidades a las que sirve como institución y de la función de defensa de derechos que le ha asignado la Constitución podría dar lugar a un activismo institucional contrario al sistema de distribución de poderes fijado en la Constitución, legitimando así una desviación de poder manifiestamente inconstitucional. Se aduce en este sentido la existencia de un riesgo de politización que esta atribución podría comportar, ya que el ejercicio de la misma se vería inmerso en el juego de intereses y tensiones políticas que desvirtuarían la naturaleza del Defensor del Pueblo como magistratura de influencia al servicio de la protección de los derechos constitucionales. De otro lado, parecería incongruente que un Comisionado parlamentario, previsto para controlar la acción de la Administración e informar al Parlamento del eventual funcionamiento deficiente de aquélla, disponga de legitimación para recurrir los actos del órgano del que depende.

Una segunda clase de razones está integrada por aquellas que toman en consideración la actuación precedente, en este ámbito, del Defensor del Pueblo:

a) Se dice así que abunda a favor de la inadmisión parcial del recurso el entendimiento que el propio Defensor del Pueblo ha hecho de su legitimación para promover recursos de inconstitucionalidad puesto que, en todos los casos anteriores al presente recurso, las acciones promovidas por el Defensor del Pueblo se han sustentado en la estricta defensa de los derechos constitucionales que conforman su ámbito objetivo de competencia.

b) Que en los informes anuales que el Defensor del Pueblo presenta a las Cortes Generales ha expresado siempre el criterio de no plantear recursos de inconstitucionalidad cuando ya lo hubiese hecho cualquiera de las otras personas legitimadas para ello o cuando su intervención no resulte imprescindible para cumplir adecuadamente su misión de garantizar los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos.

c) Por último, se aduce que el Defensor del Pueblo ha dado al Estatuto catalán un tratamiento distinto del que había venido otorgando a otros Estatutos y leyes, impugnando materias competenciales que en leyes anteriores había considerado ajenas a su función institucional (como en la Ley balear 2/2005, de 22 de marzo, de comercialización de estancias turísticas en viviendas; la Ley valenciana 13/2004, de 27 de diciembre, de caza; la Ley balear 6/2005, de 3 de junio, de coordinación de las policías locales; o el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana aprobado mediante la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), trato distinto que puede resultar contrario a la interdicción de la arbitrariedad proclamada en el art. 9.3 CE.

B) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del número cuatro del artículo segundo en relación con el fundamento de los poderes de la Generalitat expresado en el artículo quinto.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Impugna el Comisionado de las Cortes Generales el inciso del art. 2.4 EAC con arreglo al cual «Los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña» y el inciso del art. 5 EAC en el que se dispone que «El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán»; ambos en relación con la afirmación del preámbulo del Estatuto de que «La Constitución Española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad».

Para el Defensor del Pueblo tales expresiones legales exceden del ámbito que la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía y están en abierta pugna con la misma, para la que no hay otra nación que la Nación española, «patria común e indivisible de todos los españoles», en cuya «indisoluble unidad» se fundamenta (art. 2 CE), ni otra fuente de legitimidad para todos los poderes del Estado que la soberanía nacional, que «reside en el pueblo español» en su conjunto (art. 1.2 CE).

En la demanda se expone que el término «nación» no es constitucionalmente irrelevante o jurídicamente inocuo, sino que, muy al contrario, a raíz de los procesos revolucionarios de finales del siglo XVIII adquiere carta de identidad jurídico-política. De este modo, frente a la personificación de la soberanía en los monarcas absolutos, se impone como elemento fundante y soporte de la entera arquitectura constitucional la soberanía nacional, y con ella la personificación del Estado en la Nación, lo que supone convertir a la Nación en el único sujeto de poder en el que quedan subsumidos todos los demás poderes. La Nación como sujeto político de la representación, en el que se personaliza y expresa el principio democrático de la soberanía del pueblo, tiene que entenderse, como certeramente se dice en el art. 2 CE, en términos de «indisoluble unidad». Y esta conclusión vale tanto para los Estados centralizados como para los federales. En consecuencia, la palabra «nación» en el Estatuto catalán, no sólo encierra una inconstitucionalidad manifiesta, sino que, como fuente de múltiples preceptos, invalida gran parte de la normativa estatutaria, al tiempo que, como modelo a seguir por otros Estatutos, preludia la desvertebración del Estado de Comunidades Autónomas concebido por la Constitución.

El Defensor del Pueblo, en la medida en que la definición de Cataluña «como nación» y la alusión a los «derechos históricos del pueblo catalán» se incluyen en el preámbulo del Estatuto, reconoce que con arreglo a nuestra doctrina (con cita de las SSTC 36/1981, de 12 de noviembre y 132/1989, de 18 de julio) los preámbulos y exposiciones de motivos de las leyes no tienen valor normativo y que, por ello, «no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de esta sentencia». Pero recuerda que sí son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes, y que, en consecuencia, el preámbulo perderá ese valor interpretativo en la medida en que se proyecte sobre preceptos que sean declarados inconstitucionales o que sean interpretados por este Tribunal de manera contraria a lo expresado en el propio preámbulo; son «portadores de sentido» que «proyectan necesariamente ese sentido a los preceptos de las leyes a las que sirven de introducción». Siendo esto así, el Defensor del Pueblo estima que la crítica constitucional de las expresiones contenidas en el preámbulo del Estatuto debe hacerse al hilo de la impugnación de los preceptos sobre los que las referidas expresiones se proyectan y a los que contribuyen a cargar de ese sentido que las hace constitucionalmente rechazables.

Este es el caso del ya citado art. 2.4 del Estatuto, según el cual «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña». El Defensor del Pueblo discrepa del criterio del Consejo Consultivo de la Generalitat que ha aducido en pro de la constitucionalidad de este precepto que en otros Estatutos de Autonomía se utilizan expresiones similares (arts. 1.2 del de Canarias, 1.3 del de Andalucía, 1.2 del de Aragón y 10.1 del de Castilla y León) y que el propio Estatuto catalán hasta ahora vigente decía en su art. 1.3 que «los poderes de la Generalitat emanan ... del pueblo», sobreentendiéndose que se refería al pueblo catalán. Por el contrario, la institución recurrente entiende que en ningún otro Estatuto se hacen proclamaciones como las que contiene el preámbulo del catalán sobre el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña de definir a ésta «como nación», ni se pretende encontrar el fundamento del autogobierno, además de en la Constitución, «en los derechos históricos del pueblo catalán», es decir, en un fundamento adicional y autónomo en la medida en que tales derechos no están reconocidos por la Constitución.

Para el Defensor del Pueblo el inciso impugnado del art. 2.4 EAC es inconstitucional por radicalmente contrario a los arts. 1.2 y 2 CE, ya que el pueblo catalán del que dice que emanan los poderes de la Generalitat es ese mismo pueblo al que el preámbulo considera titular de unos «derechos históricos», y por esta misma razón es igualmente inconstitucional el inciso impugnado del art. 5 EAC. Ambos preceptos pretenden erigirse junto con la Constitución en el fundamento del autogobierno de Cataluña, y a su mismo nivel. La soberanía nacional, que reside en el pueblo español, ya no sería el único fundamento y el único origen de todos los poderes del Estado, como dice el art. 1.2 CE, puesto que una parte de esos poderes, los de la Generalitat, emanarían de una fracción del pueblo español, el pueblo catalán, y tendrían su fundamento último en un título también originario, como la soberanía nacional, en cuanto no nacido de la Constitución: los autoproclamados derechos históricos de la aludida fracción.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Tras recordar la doctrina de este Tribunal sobre el valor interpretativo, nunca normativo, de los preámbulos de las leyes, al Abogado del Estado le parece discutible que la realidad nacional de Cataluña esté mejor recogida o expresada en los incisos cuestionados por el Defensor del Pueblo que en otros del EAC 2006. Por ejemplo, el art. 1 EAC, que usa el término nacionalidad, también empleado por el art. 2 CE, o el art. 8 EAC 2006 –no recurrido– en el que se mencionan los «símbolos nacionales» de Cataluña. En cualquier caso, le parece que el inciso recurrido del art. 2.4 EAC debe considerarse como mera formulación del principio democrático y nada impide que incluso una región española pueda invocar derechos históricos, porque, dada la vaguedad y equivocidad de este concepto político, todas y cada una de ellas tienen títulos sobrados para hacerlo.

Entiende que la cláusula «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña» no es más que simple formulación de la propia y peculiar legitimación democrática de estos poderes. La Constitución aparece mencionada como fundamento jurídico del Estatuto en su art. 1 y como límite de los poderes de la Generalitat en el propio art. 2.4, cuya redacción ciertamente diverge de la del art. 1.3 del Estatuto de 1979, pero esta divergencia no es causa de inconstitucionalidad. Atendida su peculiar legitimación democrática, es trivial que la Generalitat sólo pueda considerarse emanación política del pueblo catalán y no de los otros pueblos de las otras nacionalidades y regiones, o del pueblo español en su conjunto. La relación entre Estatuto y Constitución –basada en la supremacía jerárquica de ésta y en su carácter fundamental– es la que es independientemente de las pocas o muchas veces que el Estatuto lo proclame. El texto constitucional subraya enfáticamente la subordinación jerárquica de los Estatutos de Autonomía a la Constitución, principalmente en los apartados 1 y 2 d) del art. 147 CE. Los Estatutos cumplen la función de ser «la norma institucional básica» de cada Comunidad Autónoma dentro de los términos de la Constitución (art. 147.1 CE) y sus competencias han de ser asumidas estatutariamente «dentro del marco establecido en la Constitución» [art. 147.2 d) CE], con arreglo a la interpretación que de la Constitución se haga por el Tribunal Constitucional. Pues como dijo la STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 6, hay «una directa infraordenación de los Estatutos a la Constitución».

Apunta que aparte del antecedente que representa el art. 1.3 del Estatuto de 1979, otros Estatutos de Autonomía formulan el principio democrático aludiendo a la emanación popular de los poderes de la Comunidad Autónoma, como el Estatuto gallego (art. 1.3), el Estatuto andaluz (art. 1.3), el Estatuto aragonés (art. 1.2), o el Estatuto canario (art. 1).

Para defender la constitucionalidad del art. 5 EAC, el Abogado del Estado señala que en el preámbulo del EAC se expresa que «[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat». Este texto reconoce que el único fundamento jurídico del autogobierno catalán está en la Constitución, como no puede ser de otra manera. De ahí que la apelación política a los llamados derechos históricos quede jurídicamente encuadrada en la Constitución. Recuerda que en la propuesta de reforma estatutaria aprobada por el Parlamento de Cataluña los derechos históricos eran el fundamento único «del autogobierno de Cataluña como nación», pero en el texto definitivo han desaparecido las palabras «como nación» y se ha añadido el adverbio «también». De este modo, el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución y «en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana». Se reconoce así una legitimación normativa (por cuanto se fundamenta en la Constitución) y otra legitimación de orden histórico-político (los llamados derechos históricos), siendo innegable que ambos tipos de legitimación operan en planos muy diversos. Interpretada de este modo, le parece claro que la invocación de los llamados derechos históricos, las instituciones seculares y la tradición jurídica catalana carecen de aptitud jurídica para violar ningún precepto o principio constitucional. No puede considerarse contrario a la Constitución el consignar que lo histórico y secular se actualiza por la vía establecida en la Norma fundamental, es decir, a través del Estatuto de Autonomía, pues mediante esta incorporación y actualización se viene a potenciar el fundamento normativo-constitucional del Estatuto y a desplazar a un plano decididamente político la invocación de los derechos históricos y las instituciones seculares.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Coincide esta parte con el Defensor del Pueblo, con cita de jurisprudencia constitucional, en que los preámbulos no tienen carácter normativo, sin perjuicio de su valor hermenéutico y de reconocer su utilidad para transmitir a los destinatarios de las normas aquellas ideas y valores que han conducido a elaborarlas. Pero, más allá de esta coincidencia, rechaza que las expresiones excedan «el ámbito propio de la función que la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía» o que «estén en pugna también con la Norma Fundamental, para la que no hay otra nación que la Nación española» (art. 2 CE). Antes al contrario, acepta que la fuente de legitimidad de todos los poderes del Estado es la soberanía, que reside en el pueblo español en su conjunto (art. 1.2 CE).

En defensa de la constitucionalidad de los términos «nación» y «pueblo» utilizados en el Estatuto, los Letrados del Parlamento catalán señalan que la fórmula que emplea el preámbulo –según la cual el Parlamento de Cataluña ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación– está cargada de calculada ambigüedad, pues no apoya ni hace propia la declaración que en su momento aprobó el Parlamento de Cataluña, ni tampoco la rechaza o la condena; recoge el hecho innegable de que se produjo. En el proceso constitucional, sin embargo, no se ventila la técnica legislativa, la astucia política ni el mal menor, sino exclusivamente la constitucionalidad de los preceptos. Y las palabras del preámbulo no son un precepto directamente normativo o prescriptivo, sino una declaración dotada meramente de valor interpretativo, que no interfiere en el sistema constitucional de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.

La representación procesal del Parlamento catalán se remite a las alegaciones hechas en el recurso núm. 8045-2006 y al dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat núm. 269/2005 (fundamento II, 1) en el que se expone que el término «nación» es un concepto polisémico que ha tenido diversas acepciones y que no siempre se ha identificado con la idea de Estado, sino que también se ha definido de formas diferentes desde las vertientes cultural, sociológica y jurídica. Por esta razón, hay nociones de «nación» que no son contradictorias con el uso constitucional de este término utilizado en el art. 2 CE.

Se sostiene en dicho dictamen que la mayoría de los parlamentarios que intervinieron en el debate constituyente entendían que nación y nacionalidad eran conceptos idénticos e intercambiables, sinonimia que también ha sido puesta de relieve por la doctrina. La diferencia esencial entre el vocablo «nación» que aparece en la Constitución y el que se emplea en el Estatuto no es otra que la incorporación, en el primer caso, de la noción de soberanía. Cataluña ya aparecía definida como nacionalidad y en la Constitución se define España como Nación, distinguiéndose al mismo tiempo las nacionalidades de las regiones, sin que, hasta la actualidad, se hayan derivado consecuencias jurídicas. Además, el art. 147.2 a) CE pide que los correspondientes Estatutos de Autonomía escojan la denominación de la Comunidad que se ajuste mejor a su identidad histórica. Resulta manifiesta la constitucionalidad de cualquier artículo que contenga la noción «nacional» referida a Cataluña, como el art. 8 EAC, relativo a los símbolos nacionales de Cataluña o la Ley catalana 1/1980, de 12 de junio, por la que se declara fiesta nacional de Cataluña la jornada del 11 de septiembre, sin que fuera impugnada ante el Tribunal Constitucional.

Se añade por la representación del Parlamento que el art. 2 CE se refiere al reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades, lo que presupone la preexistencia de estas nacionalidades, o naciones sin Estado, ya que la Constitución reconoce un derecho, no lo establece. La dicción literal de la Constitución indica que ésta tuvo en cuenta la realidad plurinacional y la estatal.

Continúa señalando que no existe consenso sobre la definición jurídico-constitucional de nación y pueblo, a diferencia de lo que sucede con los términos Estado y soberanía; los primeros están intensamente impregnados por circunstancias políticas, históricas o sociológicas, y han ido variando según los contextos políticos y el grado de autonomía y poder político alcanzado. El Estatuto no dice que Cataluña sea una nación soberana, ni con soberanía plena, sino con soberanía limitada o compartida. La afirmación del preámbulo resulta transparente en una interpretación sistemática, concordada con el art. 1, que es diáfano y contundente al reconocer a la Constitución como fuente de legitimidad, de la que emanan todos los poderes del Estado y por ende los de la Generalitat.

Se señala la relación dialéctica entre Estado y nación, puesto que existen naciones sin Estado y Estados sin nación. El concepto de nación, como el de patria, tiene una elevada carga ideológica y política y se caracteriza por su polisemia cultural, histórica, sociológica y jurídica. Ha padecido además una intensísima evolución histórica a la que la organización y el modelo de Estado ha respondido con múltiples variedades. El Estatuto propone una lectura integradora, solidaria y no excluyente: España nación plurinacional o nación de naciones. El soberano es el Estado, no la nación; y tanto el Estado como la nación son de composición compleja por causa, precisamente, de su origen y evolución histórica no lineal.

Argumenta la representación del Parlamento de Cataluña, que en la Constitución no existe una definición jurídica del concepto nación, ni del de nacionalidad, que se utilizan a veces anfibiológicamente. El término nación, aunque no lo reconozca explícitamente la doctrina del Tribunal Constitucional, es también anfibiológico, y las mismas afirmaciones que éste hace sobre el Estado, podrían trasladarse a la nación, con paralelas precisiones y cautelas.

El término nación tiene en nuestro Derecho constitucional un sentido pleno e intenso que sólo puede ser predicado de España como único sujeto constituyente que se dota de una Constitución (preámbulo), que se basa en la indisoluble unidad de aquélla (art. 2 CE), y mediante la que se constituye en un Estado (art. 1.1 CE) cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE); en resumen, se atribuye a una nación con soberanía plena y originaria: España. Sin embargo, tiene también un sentido lato y extenso, que puede predicarse de las nacionalidades que así lo consignen en su Estatuto; en este caso su soberanía nacional es limitada y derivada de la primera. No puede pretenderse confundir el rechazo de una determinada opción con su inconstitucionalidad.

Frente a la impugnación del uso del término «pueblo» en el preámbulo y en el art. 2.4 EAC, el Parlamento catalán argumenta que es posible una interpretación más acorde con el espíritu de la Constitución que cohoneste la condición de pueblo catalán con la de pueblo español; se puede ser ciudadano de Cataluña y tener la ciudadanía española, sin que se resienta la Constitución, sino fortaleciéndola.

En el escrito de alegaciones se añade que la afirmación en el art. 2.4 EAC de que «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitución» ha llevado al Consejo Consultivo de la Generalitat a entender que este último inciso es suficiente para sostener la constitucionalidad del precepto, pero a ello se une la circunstancia de que otros Estatutos de Autonomía utilizan expresiones similares, como los de Canarias (art. 1.2), Andalucía (art. 1.3), Aragón (art. 1.2) o Castilla y León (art. 10.l); hecho que puede llenar de contenido la referencia «pueblos de España» del proemio constitucional. El Consejo Consultivo, sigue argumentando que, además, el art. 1.3 del Estatuto, en su redacción originaria de 1979, ya decía que «Los poderes de la Generalitat emanan ... del pueblo» y, aunque sin indicar explícitamente que se trataba del pueblo catalán, la doctrina lo sobreentendía, de una parte, porque el preámbulo del Estatuto hacía referencias al pueblo de Cataluña, y de otra, porque se deducía de la existencia de instituciones propias que ejercen la autonomía política y que representan la voluntad popular. En el mismo sentido, se destaca el tratamiento similar que sobre la cuestión debatida se lleva la cabo por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

Los Letrados del Parlamento explican que no se pretende decir que existe un residuo de soberanía en Cataluña; es que de acuerdo con la Constitución existe una amplia soberanía política, no absoluta, universal y excluyente, pero sí compartida y limitada, que ejerce el pueblo de Cataluña. Esa parte es la que fundamenta la legitimidad constitucional, y por ende estatutaria, de invocar al pueblo de Cataluña, el cual, tras un largo proceso para finalizar su iter aprobatorio, fue sometido a referéndum de los ciudadanos de Cataluña, como reza la fórmula de promulgación.

Se señala que aunque el Tribunal Constitucional no aborda directamente la definición constitucional de los términos «nación» y «pueblo», sin embargo es posible una interpretación paralela a la que hizo sobre el término «Estado» en la STC 119/1992, en el sentido de que el ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones generales del Estado como a las Comunidades Autónomas, de modo que no le cupo duda al Tribunal de que, siendo los principales símbolos de nuestro Estado la bandera de España y su escudo, también son símbolos del Estado las banderas y enseñas previstas en el art. 4 CE y reconocidas en los Estatutos de las Comunidades Autónomas, en tanto en cuanto éstas constituyen la expresión de la autonomía que la Constitución ampara y de la pluralidad y complejidad del Estado que configura. Para la representación procesal del Parlamento catalán es concebible una traslación de esta jurisprudencia a los términos «nación» y «pueblo», de modo que puedan predicarse de las Comunidades Autónomas cuando su Estatuto los contenga, como vinculados a una soberanía compartida y derivada que no excluya la del Estado, soberana pero, a su vez, tampoco excluyente. Nacionalidad y nación, a su juicio, son sinónimos; lo que, por el contrario no es sinónimo, ni tampoco va unido, es soberanía plena y nación. Ni la Constitución ni el Estatuto los emplean siempre en su sentido jurídico estricto, sino que se hacen eco del sentir ciudadano usual y los predican de España y Cataluña con intensidades diversas.

Por último, los Letrados del Parlamento catalán aluden a la constitucionalidad de la referencia que a los derechos históricos se contiene en el preámbulo y en el art. 5 EAC. Comienzan refiriéndose a la opinión del Consejo Consultivo de la Generalitat sobre la compatibilidad del binomio integrado por la Constitución –resultado de la voluntad del constituyente, que se proyecta hacia el futuro– y determinados derechos históricos que provienen del pasado. Aun reconociendo que el criterio del Consejo Consultivo fue que la disposición adicional primera de la Constitución sólo se proyecta sobre la foralidad vasca y navarra, el mismo órgano consultivo entendió que, puesto que la referencia a los derechos históricos no constituye un título autónomo de atribución de competencias, no hay obstáculo constitucional para ubicar esta prescripción general en un contexto de referencia interpretativa para los poderes públicos.

Se añade que puesto que la función del Tribunal Constitucional no es preventiva ni profiláctica y puesto que los derechos históricos a que se refiere la disposición adicional primera de la Constitución no pueden ser tomados en consideración como un título autónomo de atribución de específicas competencias no incorporadas a los Estatutos, lo que deberá examinarse es la constitucionalidad de cada competencia específica, no el recuerdo genérico de competencias que, por su vinculación con el Derecho histórico, pueden tener mayor protección y desarrollo, siempre que el marco constitucional lo permita, que es lo que hace el Estatuto reformado, con su mención a los derechos históricos.

Argumentan que Cataluña, en el contexto de la restauración democrática de la transición, no alumbró una autonomía ex novo ni a través de una preautonomía, sino que, como hiciera en la Segunda República, recuperó la Generalitat en tanto que sistema institucional complejo que incluía las instituciones parlamentarias, de gobierno, jurisdiccionales y locales o territoriales. Así el restablecimiento de las instituciones propias tiene una continuidad histórica en Cataluña, anudada a periodos de libertad. La tradición jurídica catalana ha sido históricamente diferente de la conformada en el resto de la península, ya que la diferente recepción del Derecho romano y del Derecho del Sacro Imperio modularon instituciones y regulaciones también diversas.

En definitiva, el art. 5 EAC constituye, a su juicio, una referencia general dotada de una posible virtualidad interpretativa para los poderes públicos y no un título de atribución de competencias. Termina la parte señalando que algo parecido hace el preámbulo de la Ley Orgánica 1/2006, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana cuando en su preámbulo y en los arts. 1 y 57, alude a Valencia como nacionalidad histórica.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Tras recordar la jurisprudencia constitucional que ha negado la posibilidad de que los preámbulos de las leyes puedan ser objeto de recurso o cuestión de inconstitucionalidad, dado su valor meramente declarativo e interpretativo, por no contener elementos prescriptivos que permitan identificarlos con una disposición, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat sostiene la plena conformidad con el texto constitucional tanto del preámbulo como de los artículos sobre los que se proyectaría su valor interpretativo.

Al respecto pone de manifiesto que la Constitución aparece en el preámbulo EAC como marco legitimador en el cual se fundamenta la aprobación del Estatuto, reflejándose ello en su articulado, donde abundan las referencias al texto constitucional y se recogen los valores y normas constitucionales como principios que presiden toda la regulación estatutaria. El preámbulo se limita a recoger testimonialmente la calificación de Cataluña como nación que había aprobado el Parlamento catalán, aunque finalmente no fuera recogida en el texto aprobado por las Cortes Generales.

Tras ello, el escrito de alegaciones se detiene en examinar la cuestión a la luz de la voluntad del constituyente. Se sostiene en este punto que las razones por las que el constituyente utilizó el término «nacionalidades» en el art. 2 CE fueron básicamente en aras del necesario consenso, sin que las diferencias terminológicas obedecieran a razones de fondo, y que ya en ese momento se puso de manifiesto que, según el Diccionario de la Real Academia, nacionalidad es «condición y carácter peculiar de los pueblos e individuos de una nación» y que nación es «el conjunto de los habitantes del un país regido por un mismo Gobierno», de lo que se deduce que tal concepto puede abrir la posibilidad del reconocimiento a diversas naciones dentro del territorio nacional. De otro lado, el preámbulo de la Constitución incluye una referencia a los pueblos de España, al proclamar la voluntad de la Nación española de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. El constituyente quiso incluir un término de la raíz latina natio en referencia a las Comunidades Autónomas, y al mismo tiempo señalar la existencia de un solo Estado soberano, por lo que considerar ahora inconstitucionales términos como «nación» o «realidad nacional» es deshacer aquella voluntad constituyente para volver a una concepción regionalista que no fue la que acogió la redacción final de la Constitución. El uso diverso de la palabra «nación», semánticamente identificable con nacionalidad, próximo a la idea de origen, de cultura y de lengua, avala un uso legítimo para denominar comunidades políticas no constituidas en Estado, sino formando parte de la Nación-Estado España, y en ningún momento asociado a soberanía. En definitiva, se defiende que no resulta inconstitucional el uso de la palabra «nación» para aquellas Comunidades Autónomas que lo deseen, en la media en que no se pretenda identificar nación con Estado.

Expone a continuación la parte personada que su planteamiento resulta conforme con la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional que ha señalado que los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios, sino las entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio –de características históricas, culturales y económicas comunes (art. 143.1 CE)– que, directamente o a través de sus representantes, ejerce aquel derecho, el cual consiste en acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE). La propia jurisprudencia constitucional acepta una concepción amplia y compleja del Estado compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía.

Continúa argumentando que la autodefinición de Cataluña como nación efectuada por el Parlamento autonómico y contenida en el preámbulo de la Ley reformadora del Estatuto de Autonomía, se ajusta a la Constitución por razones diversas, cuales son: a’) la palabra «nación» es polisémica, admitiendo diferentes acepciones, tanto desde el punto de vista cultural como político o jurídico; b’) mientras no se vincule el término «nación» al de «Estado» o «soberanía» no se encuentra en contradicción con el art. 2 CE; c’) el preámbulo de nuestra Constitución reconoce y proclama el carácter plurinacional de la propia Nación española, formada por diferentes pueblos; d’) el art. 147.2 CE establece que los Estatutos de Autonomía deben fijar la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica; e’) el art. 1 del actual Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana hace referencia al «Reino de Valencia» como denominación histórica de la Comunidad, sin que el uso de la palabra «Reino» haya planteado ningún problema en relación con el Reino de España.

Tras haber defendido la constitucionalidad de las expresiones del preámbulo del EAC cuestionadas por el Defensor del Pueblo, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña defiende la constitucionalidad del art. 2.4 EAC en atención a la vinculación democrática de la institución de la Generalitat con el cuerpo electoral que la justifica, y que promovió su creación a través del procedimiento previsto en la propia Constitución. Así la iniciativa para la creación de la Comunidad Autónoma (arts. 143 y 151 CE) recae en los representantes de las instituciones municipales y provinciales y en el propio cuerpo electoral del territorio concreto que pretende acceder a la condición de Comunidad Autónoma. Además, el art. 152 CE configura a las Comunidades Autónomas como entes políticos con organización legitimada por su cuerpo electoral; organización institucional autonómica que se «basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal de acuerdo con un sistema de representación proporcional que asegure también la representación de las diversas zonas del territorio». La referencia al pueblo de Cataluña se realiza como origen de un poder subordinado a la Constitución y no soberano en el sentido del art. 2 CE.

Añade que, de otro lado, tal y como resaltó la STC 25/1981, «los titulares del derecho a la autonomía no son los territorios sino unas entidades colectivas integradas por una población asentada en un territorio de características históricas, culturales y económicas comunes que, directamente o a través de sus representantes, ejerce aquel derecho, el cual consiste en acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE), es decir, en corporaciones públicas de base territorial y naturaleza política». La Sentencia hace referencia a «una población» y el preámbulo de la Constitución utiliza el término «pueblos». A su juicio, el art. 2.4 del Estatuto alude a uno de los pueblos de España a los que la Constitución «protege» en su preámbulo. Para la parte, es la propia Constitución la que establece que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña, que elige a la Asamblea Legislativa y al Gobierno autonómico que la conforman, y cuya legitimidad se traslada así al resto de instituciones autonómicas.

En tercer y último lugar, se examina la constitucionalidad de la referencia en el Estatuto a los derechos históricos de Cataluña. La representación procesal del Gobierno de la Generalitat pone de relieve que la referencia a tales derechos históricos aparece enmarcada entre menciones a la legitimación constitucional, precisamente para no ofrecer dudas de que los derechos históricos sólo sirven en tanto en cuanto puedan tener reflejo en el texto constitucional y en los mecanismos por ella previstos para acceder a la autonomía.

Pero, además, la propia Constitución se refiere a los derechos históricos como fundamento del autogobierno en diversos preceptos: a’) cuando establece en la disposición adicional primera que la «Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales» y que «la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, dentro de la Constitución y los Estatutos de Autonomía»; b’) en la disposición transitoria segunda, en relación a los territorios que en el pasado hubieren plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía, estableciendo un procedimiento favorecedor para la adquisición del grado máximo de autogobierno; c’) en el art. 143.1 CE establece la necesaria presencia de «características históricas comunes» entre las provincias limítrofes que pretendan constituirse en Comunidades Autónomas, debiendo entenderse que los Derechos que históricamente estuvieron vigentes en determinados territorios, y no en otros, son un elemento identificador; d’) también el art. 147.2 CE prevé como contenido necesario de los Estatutos de Autonomía «la denominación de la Comunidad que mejor se ajuste a su identidad histórica».

Se añade que la interpretación unánime realizada por doctrina, jurisprudencia y legislador, al contrario de lo que afirma el recurso, ha sido favorable a acoger referencias a la historia y a los derechos históricos de las Comunidades Autónomas como requisito y fundamento para acceder a la autonomía. Esta tendencia parece haberse ahondado en los proyectos de Estatutos de Autonomía en trámite en las Cortes Generales, o recientemente aprobados. Así, en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía hay varias referencias a la historia, al pueblo y a la patria andaluza, y a Ceuta y Melilla como «territorios históricos». En el Estatuto de Valencia se utiliza el término «Nacionalidad Histórica» en el preámbulo y en el art. 1. También en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears se incluye el término «nacionalidad histórica» tanto en el preámbulo como en su articulado (art. 1). Y, de forma todavía más precisa, el actual Estatuto de Autonomía de Aragón, en su disposición adicional tercera, dispone que «La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieren podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la Disposición adicional primera de la Constitución».

A su juicio, todas las referencias historicistas son perfectamente encuadrables en nuestro texto fundamental. No en vano la Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía son los únicos instrumentos normativos que sirven para modular el pasado normativo-institucional según las previsiones generales que estableció el proceso constituyente de 1978, de acuerdo con los principios que caracterizan el Estado social y democrático de Derecho. En este sentido se afirma que cuando la disposición adicional primera de la Constitución establece que la actualización general de régimen foral se llevará a cabo en el marco de la propia Constitución y de los Estatutos de Autonomía, está afirmando que la remisión a la historia en ningún caso puede violentar aquellos principios. En consecuencia, la remisión a cláusulas históricas realizadas por la Constitución y, en su caso, por la norma estatutaria, no contemplan una legitimidad basada en el principio democrático y otra de raíz historicista, sino una constatación histórica asumida por los textos normativos actuales legitimados por el poder constituyente.

En concreto, sobre el art. 5 EAC, la representación de la Generalitat pone de manifiesto el olvido por parte del Defensor de Pueblo de hacer referencia al adverbio «también» y la referencia en el propio artículo a la Constitución. Según se declara en el art. 5, el «Estatuto incorpora y actualiza» los derechos históricos «al amparo del art. 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución».

C) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de la inclusión en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de un título I sobre derechos, deberes y principios rectores ajeno al contenido propio de este específico tipo de normas.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Comienza exponiendo el Defensor del Pueblo que la Constitución española no define de forma expresa el modelo de organización territorial del Estado, por lo que deja abierta su concreción a la intervención de los Estatutos de Autonomía –entre otros posibles actores–, los cuales se erigen de este modo en un complemento esencial de aquélla, integrando conjuntamente el denominado bloque de la constitucionalidad. Entiende que los Estatutos de Autonomía son productos normativos especializados, subordinados directa e inmediatamente a la Constitución, que el legislador estatal aprueba bajo forma de ley orgánica (81.1 CE), reconociéndolos y amparándolos como parte integrante de su propio ordenamiento y que constituyen la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE). A través de estos productos normativos se completa el diseño de la distribución del poder y de la organización territorial del Estado que la Constitución preconfigura, y se concreta para cada caso el modo y el alcance del ejercicio del derecho a la autonomía que la Constitución reconoce y garantiza (art. 2) a las nacionalidades y regiones que integran la Nación española.

Esta singular naturaleza de los Estatutos de Autonomía justifica el cúmulo de especialidades que en ellos se dan, tanto para iniciar su tramitación como para proceder a su revisión o reforma. Las materias incluidas en este especial tipo de normas están protegidas no sólo por su propia rigidez, sino también por la necesidad de un doble acuerdo imprescindible para su modificación o reforma, de manera que la regulación sustantiva que en ellas se contiene queda fuera de la voluntad individual y de la disponibilidad tanto del legislador estatal como del autonómico. A juicio de la institución recurrente, una limitación tan intensa de las facultades del legislador (doble acuerdo, mayoría absoluta, iniciativa de reforma compartida, referéndum decisorio, etc.) sólo resulta admisible en la medida en que sea necesaria para que las normas estatutarias cumplan la importante función constitucional que tienen encomendada. En refuerzo de su argumentación el Defensor del Pueblo recuerda la doctrina establecida por este Tribunal en relación con las leyes a las que, por una u otra razón, la Constitución asigna una función específica y, en consecuencia, un contenido también definido. Así acontece con las leyes orgánicas, las que aprueban los presupuestos generales del Estado y las leyes orgánicas de transferencia o delegación, previstas estas últimas en el art. 150.2 CE. En todos estos casos las extralimitaciones en los contenidos admisibles para cada clase de ley se sancionan con su inconstitucionalidad.

A continuación el Defensor del Pueblo hace unas consideraciones sobre el contenido posible de los Estatutos de Autonomía con alusiones a la doctrina constitucional. A su juicio, los Estatutos de Autonomía son normas que tienen asignada una función constitucional específica y un contenido también definido por la Constitución con toda claridad en su art. 147 y en las remisiones puntuales que hacen los arts. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2 y 152.1. A ese contenido necesario e indisponible podrá añadirse otro posible y eventual, si bien estas adiciones tendrán que satisfacer dos condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional (STC 76/1992, de 14 de mayo): guardar relación directa con el contenido propio de los Estatutos y que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y mayor eficacia de los preceptos que forman el núcleo esencial de la norma.

Examinando con estos criterios la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el Defensor del Pueblo entiende que la inclusión en el mismo de un título en el que se contiene un extenso listado de derechos y deberes y una serie adicional de principios rectores que limitan u orientan la futura actividad de los poderes públicos catalanes, difícilmente puede considerarse como un contenido propio o natural de un Estatuto de Autonomía. Para ello aduce una serie de razones que pueden ordenarse del siguiente modo:

a’) En primer lugar, el «legislador estatuyente» es un legislador complejo y especial, con una misión constitucional claramente definida, distinto del legislador ordinario y del legislador orgánico, que son a quienes el constituyente ha llamado para regular el desarrollo y el ejercicio de los derechos y las libertades (arts. 53 y 81 CE).

b’) En el presente caso el «legislador estatuyente», sin tomar en consideración que todas las Comunidades Autónomas han podido desenvolverse con entera normalidad sin necesidad de otra tabla de derechos que la que establece con carácter general el título I de la Constitución, lo que se está pretendiendo es dar al Estatuto de Autonomía una apariencia de Constitución, incluyendo una parte dogmática que acompañe a la parte orgánica, al uso tradicional de las Cartas fundamentales.

c’) Puesto que los Estatutos de Autonomía no son Constituciones, ni el Estado de las Autonomías es un Estado federal, no cabe la apelación al Derecho comparado para justificar la inclusión en el Estatuto de una declaración de derechos propia.

d’) Tampoco es relevante que esa declaración amplíe los derechos fundamentales reconocidos por el título I de la Constitución, pues lo determinante es que la función que la Constitución asigna a los Estatutos de Autonomía no comprende la tarea de otorgar a los ciudadanos de cada Comunidad Autónoma derechos distintos a los que a todos los españoles garantiza la Norma Fundamental.

e’) Por último, la restricción que padece el poder legislativo, particularmente el estatal, es especialmente intensa, tal y como ponen de manifiesto las previsiones estatutarias para la eventual reforma de ese título I, ya que sólo puede producirse por iniciativa del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat; o por éstos a solicitud de un mínimo del veinte por ciento de los plenos municipales que representen a su vez a un mínimo del veinte por ciento de la población, o a través de una iniciativa popular que venga avalada por 300.000 firmas de ciudadanos de Cataluña con derecho a voto (art. 222 EAC). Llama la atención del Defensor del Pueblo comprobar que, aun siendo el Estatuto de Autonomía una ley orgánica que el Estado ampara y reconoce como parte integrante de su ordenamiento jurídico, las Cortes Generales quedan desposeídas completamente de su capacidad de iniciativa legislativa en relación con esta materia.

Añade que esta expropiación de las facultades de iniciativa legislativa y de reforma que padecen las Cortes Generales y, en menor medida, el Parlamento autonómico, y que ha sido impuesta por el legislador estatuyente, carece de amparo y de justificación constitucional. El poder de reforma de los Estatutos deja de ser un ente complejo en el que participan las voluntades del Estado y la Autonomía, para convertirse en una manifestación exclusiva de la voluntad del ente autonómico. Esta alteración de la naturaleza de la reforma estatutaria es, a juicio del Defensor del Pueblo, constitucionalmente cuestionable porque todo el título VIII de la Constitución y particularmente su capítulo III, suscitan la idea de acuerdo, pacto, acto jurídico complejo, donde está fuera de lugar la exclusión de la voluntad de cualquiera de los actores de ese pacto, que no son otros que el Estado y la Comunidad Autónoma.

Por todo ello considera que el contenido del título I del Estatuto de Autonomía de Cataluña desborda los límites constitucionales que afectan a este especial tipo de normas, lo que implica la infracción del art. 147 de la Constitución, así como también la del art. 66.2, este último por la restricción ilegítima que ello supone para el libre ejercicio de la potestad legislativa del Estado.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Comienza el Abogado del Estado poniendo de manifiesto que la búsqueda de una apariencia de Constitución en el Estatuto catalán no puede, sin más, considerarse inconstitucional, siempre que esa opción no traspase los límites de la mera presentación externa, en cuyo caso sería una cuestión irrelevante para el juicio de constitucionalidad. El auténtico problema constitucional que se plantea viene referido a la determinación de los límites que la Constitución impone al contenido posible de los Estatutos de Autonomía.

Recuerda que el art. 147.2 CE contiene una relación de materias que necesariamente deben incluirse en el Estatuto de Autonomía (denominación, territorio, organización y sede de las instituciones autónomas, competencias asumidas y bases para el traspaso de los servicios) que constituyen el contenido necesario o mínimo de un Estatuto. Además, en la propia Constitución se pueden encontrar otras llamadas a los Estatutos, que unas veces desbordan el contenido del art. 147.2 CE y otras lo precisan o lo pormenorizan (arts. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2, 149.1.29, 152.1 segundo párrafo, 152.3, 156.2 y disposiciones adicionales primera y cuarta). Sin embargo, no es en absoluto evidente que la Constitución obligue a que los Estatutos limiten a ello su contenido, ni ha sido ésta la práctica legislativa seguida hasta ahora.

El único precepto constitucional del que, a su juicio, podría inferirse algún criterio sobre el contenido constitucionalmente posible, lícito o máximo de los Estatutos de Autonomía es el art. 147.1 CE, que, inspirándose en la Constitución de 1931, los califica de «norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma». De ello resulta: a’) que el Estatuto es norma básica, porque es la norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico y porque incumbe su desarrollo y ejecución a los poderes públicos territoriales, especialmente al legislador autonómico; b’) el Estatuto es norma institucional porque su función constitucional es la de ser instrument of government de la Comunidad Autónoma, norma, sobre todo, de organización y funcionamiento de las instituciones autónomas propias. Este carácter institucional-orgánico de los Estatutos se desprende igualmente de la rúbrica del título VIII de la Constitución –De la organización territorial del Estado– y ha sido subrayada por la jurisprudencia constitucional; c’) el Estatuto lo es «de cada Comunidad Autónoma», con lo que se significa su proyección territorial, sin perjuicio de que, por excepción, las competencias autonómicas puedan producir consecuencias de hecho o efectos extraterritoriales. De ello se deriva que el Estatuto no puede contener preceptos que limiten, vinculen, restrinjan o condicionen las competencias de otras Comunidades Autónomas, ni las que el art. 149.1 CE reserva exclusivamente al Estado.

El problema del contenido lícito de los Estatutos está estrechamente ligado con su especial rigidez, resistencia o fuerza pasiva, en virtud de la cual –salvo caso de reforma constitucional– sólo mediante una reforma estatutaria formalmente calificada como tal, que haya seguido todos y cada uno de los pasos procedimentales previstos en el propio Estatuto, puede éste ser modificado. De aquí podría inferirse que la garantía de la rigidez estatutaria sólo la otorga la Constitución respecto a las materias del art. 147.2 CE y las demás mencionadas en el propio texto fundamental o, yendo más allá, a materias directamente relacionadas con las anteriores. El restante contenido del Estatuto sólo gozaría de la fuerza pasiva propia de la ley orgánica (si se tratara de materias reservadas a este tipo de ley) o de la ley ordinaria (en los demás casos), aunque para privarle de esa específica rigidez o fuerza pasiva fuera necesario un pronunciamiento del propio Estatuto (caso de su disposición adicional séptima) o de una sentencia constitucional, al modo como ocurre con las leyes orgánicas. No obstante, el Abogado del Estado reconoce que son pocos los pasajes de la jurisprudencia que han abordado el contenido lícito o posible de los Estatutos de Autonomía. Cita como más interesante la STC 225/1998, de 25 de noviembre [FJ 2 B)], de la cual se extrae, si bien como obiter dictum, que se aceptó por el Tribunal que se regulasen en el Estatuto materias ajenas a las que estrictamente le reserva la norma fundamental, sin perjuicio de que el propio Estatuto o el Tribunal Constitucional pueda privarles de rigidez, de manera que la regulación de tales materias extralimitadas podría ser modificada o derogada por la fuente estatal o autonómica constitucionalmente competente (ley orgánica u ordinaria). A su entender, apoya su propuesta interpretativa que esboza el penúltimo párrafo de la disposición adicional séptima del EAC de 2006.

Una vez sentadas estas consideraciones generales sobre el contenido posible de los Estatutos de Autonomía, el Abogado del Estado se adentra en el examen de la constitucionalidad del título I del Estatuto, formulando alegaciones separadas según que se refiera a los principios rectores, a los derechos o a los deberes.

Respecto de los principios rectores, comienza señalando el Abogado del Estado que no es una novedad su inclusión en un Estatuto, aunque sí lo sea la abundancia con que ahora se ha hecho. En cualquier caso, estos principios rectores contienen mandatos o directrices que han de orientar la actividad del legislador territorial y de los poderes públicos autonómicos, no de las Cortes Generales o del Gobierno y Administración General del Estado. En la medida en que tales mandatos o directrices se enlacen con competencias de la Comunidad Autónoma, el Estatuto no hace más que prescribir una orientación sobre el modo de ejercer tales competencias. El establecimiento de principios rectores en un Estatuto de Autonomía está directamente relacionado con la asunción de competencias autonómicas [art. 147.2 d) CE], y no puede considerarse contenido ajeno a la función constitucional propia de los Estatutos de Autonomía. Expresan simplemente el marco y los límites en el que los poderes públicos territoriales han de seleccionar sus políticas cuando ejerzan las competencias estatutarias, y así lo declara el art. 39.1 EAC.

En lo que se refiere a la inserción de derechos, considera el Abogado del Estado que el Estatuto no proclama derechos fundamentales –categoría exclusivamente constitucional– sino que declara «derechos estatutarios» según la propia nomenclatura de su capítulo IV del título I. Del art. 37.4 EAC resulta que en esta materia ninguna de las disposiciones del título I puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y convenios internacionales ratificados por España. Por tanto el Estatuto no pretende disputarle a la Constitución lo que, en Derecho interno, es propio de ella, el reconocimiento y proclamación de los derechos fundamentales, sino que subordina los derechos estatutarios a los fundamentales (y, en general, a los constitucionales), concibiendo en todo caso aquellos como adiciones o mejoras de los establecidos por la Constitución. Por otro lado, la eficacia vinculante de los derechos fundamentales alcanza a todos los poderes públicos españoles y a todos los niveles territoriales nacional, autonómico o local (art. 53.1 CE), mientras que, como declara el art. 37.1 EAC de 2006, los derechos estatutarios sólo vinculan a los poderes públicos catalanes («y, de acuerdo con la naturaleza de cada derecho, a los particulares» a los que deba aplicarse el Estatuto y el Derecho propio de Cataluña), con una extensión a la Administración General del Estado en Cataluña sólo para los derechos de los arts. 32 y 33, en atención a la territorialidad del régimen lingüístico que alcanza a todos los poderes públicos con sede en el territorio de la Comunidad.

Por último, en lo que se refiere a los deberes estatutarios, sostiene el Abogado del Estado que están claramente correlacionados con los derechos de esta misma naturaleza y así ocurre en materia educativa (art. 21 EAC), cultural (art. 22 EAC), ambiental (art. 27 EAC) y, sobre todo, lingüística (arts. 32 a 36 EAC en relación con el art. 3.2 y 3 CE). Los deberes estatutarios reducen también su esfera vinculante a los poderes públicos y, en su caso, a los ciudadanos catalanes, con la excepción ya dicha de la materia lingüística.

Por las razones expuestas el Abogado del Estado considera que los derechos, deberes y principios estatutarios, no infringen los arts. 66.2 y 147 CE.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Partiendo de la necesidad de adaptar el contenido del Estatuto a la evolución de la sociedad, los Letrados del Parlamento de Cataluña niegan que la existencia en el Estatuto de un título destinado a regular derechos, deberes y principios rectores infrinja la reserva material establecida en el art. 147.2 CE. Cuando este precepto determina el contenido mínimo o necesario de los Estatutos de Autonomía, ciertamente no incluye un catálogo de derechos, deberes y principios rectores; pero del silencio constitucional en este punto no puede deducirse una prohibición. Ello es así porque el art. 147.2 CE no agota cuál debe ser el contenido de los Estatutos sino que se limita a establecer un contenido mínimo necesario, pero que puede ser ampliado. En algunos casos, porque así lo determina el propio texto constitucional, como ocurre con el régimen de cooficialidad lingüística ex art. 3 CE, y, en otros, porque los contenidos que se adicionan están directamente conectados con las materias que forman parte del contenido mínimo necesario. Este último sería el caso de los derechos y principios rectores, dada su relación con el sistema de distribución de competencias y la existencia de instituciones autónomas propias, que en ambos casos forman parte del contenido necesario de los Estatutos [art. 147.2 c) y d) CE].

El título I EAC no pretende reducir ni modificar los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, ni proclamar otros distintos de los contenidos en ella, y en ningún caso invade el campo de desarrollo esencial de aquellos derechos, pues así lo fija expresamente el art. 37.4 EAC al establecer que ninguna de las disposiciones del referido título puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que reduzca o limite los derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados, y convenios internacionales ratificados por España. En realidad, el Estatuto concreta algunos derechos y deberes, lo que lejos de contradecir el art. 147.2 CE resulta inherente al principio autonómico. En este sentido, los derechos fundamentales reconocidos y garantizados en la Constitución son compatibles con la existencia de otros derechos derivados del desarrollo de las políticas propias que las Comunidades Autónomas han asumido.

En la misma línea, se continúa afirmando que la igualdad en los derechos para todos los españoles, reconocidos y garantizados por la Constitución, no se opone a que, en el ejercicio del derecho a la autonomía y en el marco de las políticas propias derivadas de aquél, surjan nuevos derechos, lo que en ningún caso supone una reordenación competencial o la atribución de nuevos títulos competenciales. Por otra parte, la inclusión de ciertos derechos de configuración legal contribuye a orientar la actuación de los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias y es, al mismo tiempo, una garantía para las personas destinatarias en última instancia de la acción de aquéllos. Por lo tanto, marcar un límite a la actuación de los poderes públicos es una lógica consecuencia del constitucionalismo democrático y que este límite se fije en la norma estatutaria es absolutamente congruente con la función constitucional que los Estatutos de Autonomía están llamados a desempeñar, en tanto que se trata de normas fundantes y ordenadoras de la respectiva Comunidad Autónoma.

Respecto de la existencia de un capítulo específico dedicado a los principios rectores, destacan los Letrados del Parlamento catalán que, por su propia naturaleza, por razón de su ubicación en el texto estatutario y por el contenido material de su formulación, la característica más relevante de tales principios rectores es la de ejercer un papel orientador de las políticas públicas y, precisamente, el Estatuto, en tanto que norma institucional básica, tiene por objeto primordial orientar y limitar la actuación de los poderes públicos de Cataluña, en el marco de sus competencias. Por otra parte, los principios rectores han sido formulados en el Estatuto de forma abierta y flexible, dejando un amplio margen de opción para su concreción y permitiendo, por tanto, que las diferentes opciones o alternativas políticas puedan concretarlos y modularlos con unos perfiles propios y diferenciados en cada caso. De otro lado, ninguno de los principios rectores contenidos en el Estatuto difiere de los previstos en la Constitución ni los contradice, sino que, a lo más, utiliza conceptos actualizados e incorpora formulaciones ya estandarizadas por las legislaciones estatal y autonómica. Se concluye alegando que en el Estatuto se insiste en que los poderes públicos de Cataluña deberán promoverlos y adoptar las medidas necesarias para garantizar su plena eficacia «en el ámbito de sus competencias», reiterando de esta forma que no se pretende subvertir el orden constitucional de distribución de competencias, ni usurpar ámbitos reservados al legislador estatal.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

La representación procesal del Gobierno de la Generalitat comienza exponiendo la destacada función que los Estatutos de Autonomía han cumplido en el proceso de conformación de la organización territorial del Estado. Los Estatutos completan la Constitución y han podido ser calificados como instrumentos de naturaleza paraconstitucional o subconstitucional, aludiéndose con ello no sólo a su carácter subordinado a la Constitución, sino también a su función de complemento indispensable para la determinación de la estructura territorial del Estado. Ello sin perjuicio de que decisiones fundamentales de la construcción del Estado de las Autonomías habían sido adoptadas antes incluso de ser aprobada la Constitución, y ésta las hizo suyas en la disposición transitoria primera; o han sido fijadas por la Constitución, fundamentalmente en el título VIII y en la disposición transitoria segunda, interpretada sistemáticamente en el contexto del art. 2 CE. Así pues, el derecho a la autonomía no es el resultado de decisiones postconstitucionales sino que está constitucionalmente garantizado, y esta garantía es especialmente fuerte con respecto a los territorios, como el de Cataluña, que ya en el pasado habían expresado de forma clara su voluntad de autogobierno.

La representación procesal del Gobierno de la Generalitat enuncia como criterios definidores de los Estatutos de Autonomía pactados, los siguientes: a’) En la medida en que constituyen el complemento indispensable de la Constitución para la determinación de la distribución territorial del poder, integran el llamado bloque de constitucionalidad. Son, pues, junto con la misma Constitución, parámetro o canon para enjuiciar la constitucionalidad de la legislación estatal y autonómica en esta materia; b’) Son instrumentos normativos de carácter paccionado, ya que tanto su aprobación como su reforma exigen la concurrencia o concordancia de las dos voluntades, la autonómica y la estatal. Se trata de un caso único en nuestro ordenamiento y probablemente también en el Derecho comparado, en el que el constituyente reserva esta función a un legislador de características propias: el legislador estatuyente; c’) Disponen de una fuerza especial, fuerza pasiva o resistencia, ya que sólo pueden ser reformados mediante el procedimiento específico que los mismos Estatutos prevén; d’) Consiguientemente, una vez aprobado y promulgado, el Estatuto es indisponible tanto para el legislador estatal como para el autonómico, salvo en los casos expresamente previstos por la Constitución o por los Estatutos mismos; e’) Esta especial inmunidad comporta una contrapartida: El Estatuto no puede regular cualquier tipo de materia, sino sólo aquéllas que sirven a su función constitucionalmente definida.

Se argumenta que al mismo tiempo que los Estatutos de Autonomía se integran en el ordenamiento jurídico del Estado, que los reconoce y ampara como tales (art. 147.1 CE), los Estatutos dan lugar a la aparición y desarrollo de un ordenamiento autonómico propio y diferenciado, que se articula de forma armónica con el ordenamiento estatal. En este sentido: a’) los Estatutos actuaron, en su momento, como instrumento normativo fundacional de la respectiva Comunidad Autónoma; b’) como «norma institucional básica de la Comunidad», los Estatutos determinan sus instituciones y forma de gobierno, su organización y sus competencias, de acuerdo con la Constitución, así como las relaciones con los ciudadanos, con otras instituciones o con el Estado, y aquellos otros aspectos de su autogobierno que, en ejercicio de la habilitación expresada en los arts. 143.1 y 147 y del principio dispositivo en ellos reconocido, el legislador estatuyente estime preciso revestir del rango normativo y del significado político propios del Estatuto; c’) el Estatuto, finalmente, es norma de cabecera del ordenamiento autonómico, y actúa como norma sobre la producción de las normas y como norma suprema con eficacia derogatoria inmediata, siempre que así resulte de las características de la correspondiente norma estatutaria.

Para la representación del Gobierno de la Generalitat, atendiendo a esa función constitucionalmente definida y al contenido propio del Estatuto, resulta improcedente trasladar a esta categoría normativa la doctrina sobre las materias conexas elaborada por este Tribunal Constitucional al enjuiciar los contenidos de las leyes presupuestarias o las leyes orgánicas. De un modo en parte similar a como el art. 93 CE ha establecido una cláusula abierta a disposición del legislador orgánico para configurar el contenido y alcance de la apertura de nuestro sistema constitucional a la Unión Europea, la Constitución española ha abierto también una amplia cláusula de disponibilidad al legislador estatuyente para determinar el alcance y contenido de las prescripciones que van a conformar la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.

Partiendo de la premisa de que la propia Constitución admite diferencias entre los Estatutos (art. 138.2 CE), siempre que no impliquen privilegios económicos o sociales, el criterio para valorar si un determinado contenido puede ser incluido en el Estatuto de Autonomía es el de su conexión con esas funciones constitucionalmente encomendadas de ser la norma institucional básica de la Comunidad, lo que deja un margen amplio y flexible a la libre apreciación del legislador estatuyente.

También para la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña pueden distinguirse tres categorías de contenidos estatutarios:

a’) Un contenido necesario e indisponible para todos los Estatutos, determinado por el art. 147.2 CE, al que hay que añadir lo que resulta del art. 69.5 CE sobre los procedimientos de designación de los senadores de representación autonómica. Constituye ello un núcleo duro de la reserva estatutaria, vedado a cualquier otro tipo de norma, si bien el Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de una cierta remisión al legislador autonómico incluso en casos en los que, como sucede con la determinación de la sede de las instituciones propias, la Constitución es taxativa (STC 89/1984, FJ 7).

b’) La Constitución habilita en diversos preceptos otros contenidos que cabe calificar de disponibles para el legislador estatuyente que podrá incorporarlos dándoles un tratamiento más o menos extenso. Así ocurre con el reconocimiento de la lengua oficial propia y la determinación de su régimen de oficialidad (art. 3.2 CE); el reconocimiento de enseñas y banderas propias (art. 4.2 CE); la competencia para establecer y exigir tributos propios (art. 133.2 CE) en relación con la posibilidad de actuar como colaboradores o delegados del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de sus recursos tributarios (art. 156.2 CE); la determinación de los casos, requisitos y plazos para la celebración de convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas (art. 145 CE); las formas de participación en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio (art. 152.1.2 CE); y la creación y reconocimiento de circunscripciones territoriales propias, constituidas a partir de la agrupación de municipios limítrofes (art. 152.3 CE).

c’) Por último, hay aspectos que si bien no cuentan con una definición material equivalente a esos reenvíos explícitos en la Constitución, sirven a objetos directamente conexos con la función propia que la Constitución, desde sus arts. 143.1 y 147.1, ha encomendado a la norma estatutaria de constituir la Comunidad Autónoma y vertebrar su institucionalización básica.

Puesto que la definición de un conjunto de derechos y deberes en las relaciones entre los ciudadanos y las instituciones autonómicas forma parte de ese contenido conexo, no es cierto que con su inclusión en el texto estatutario se esté desbordando el contenido material que la Constitución asigna a los Estatutos autonómicos. Frente al argumento de que establecer un catálogo de derechos y principios rectores no tiene relación alguna con el ejercicio del derecho de autonomía y, por ello, corresponde al legislador ordinario u orgánico, la representación procesal de la Generalitat razona que su inclusión comporta la opción del legislador estatuyente de establecer límites a los poderes públicos de Cataluña en el ejercicio de las funciones que estatutariamente tienen atribuidas.

También se destaca en la demanda que el Defensor del Pueblo no efectúa impugnación alguna a la regulación del contenido de los derechos y de los principios rectores, lo que permite entender que no hay contradicción con los previstos en el texto constitucional.

Entiende el Gobierno autonómico que de la admisión de que la especial naturaleza de los Estatutos de Autonomía y el específico procedimiento de aprobación y modificación de estas normas pueden comportar un límite material para su contenido, no cabe derivar que la doctrina de la reserva material elaborada en relación a determinadas categorías de leyes, y, en concreto, a las leyes orgánicas, sea trasladable directamente a los Estatutos de Autonomía. Y, en todo caso, en la medida en que, como establecen los arts. 37 y 39 EAC, los derechos vinculan a todos los poderes públicos de Cataluña, y los principios rectores deben orientar las políticas públicas, no cabe duda de la conexión del título I con el régimen de competencias y con la regulación de las instituciones de la Comunidad Autónoma, lo que constituye contenido necesario de los Estatutos.

Por último expresa que de la inclusión de un catálogo de derechos en el Estatuto no se sigue una limitación de los derechos reconocidos en el texto constitucional. El art. 37.4 EAC establece que ninguna de las previsiones de esa tabla de derechos puede ser desarrollada, interpretada o aplicada de forma que limite los derechos fundamentales, ni su inclusión en el texto estatutario supone un límite a la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales (art. 149.1.1 CE), ni puede comportar una alteración en el régimen de competencias previstas en la Constitución. Y recuerda que el Estatuto de Autonomía de Andalucía también incorpora una tabla de derechos, deberes y principios rectores en gran parte coincidente con el EAC.

D) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos en materia de cooficialidad y régimen lingüístico.

Comienza el Defensor del Pueblo poniendo de manifiesto que con la inclusión de determinados preceptos en materia lingüística en el Estatuto se ha provocado una elevación de rango de la evolución legislativa producida desde la aprobación del primer Estatuto de 1979. Expresa su reproche constitucional a la inclusión en el Estatuto de Autonomía de contenidos que no sirvan al fin preciso que estas normas tienen, inclusión que provoca un desapoderamiento del legislador sobre las materias correspondientes, al quedar éstas sometidas a las restrictivas cláusulas de reforma de las que el propio texto estatutario se dota. Dado que la regulación de los derechos y deberes lingüísticos se sitúa en el título I del Estatuto, cuestionado todo él por el Defensor del Pueblo, pide que se den por reproducidas las alegaciones formuladas al respecto.

Del mismo modo, las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña se remiten, en este punto, a las alegaciones que formularon para sostener la constitucionalidad del título I del Estatuto. No obstante, se aduce por el Parlamento catalán una razón adicional para apoyar la inclusión en el Estatuto de los derechos y deberes lingüísticos, cual es la de dar cumplimiento al mandato del art. 3.2 CE, con arreglo al cual las lenguas españolas distintas del castellano serán oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos.

Una vez hecha tal precisión, debe señalarse que son cuatro los aspectos del régimen lingüístico estatutario que, a juicio del Defensor del Pueblo, son inconstitucionales, por este orden: a) la imposición a los ciudadanos de Cataluña del deber de conocimiento del catalán (art. 6.2 EAC); b) el carácter preferente atribuido al catalán en las instituciones entidades públicas de Cataluña (art. 6.1 EAC); c) el art. 33.5 EAC; y d) la configuración del deber lingüístico del prestador de bienes o servicios del art. 34 EAC.

a’) Impugnación del art. 6.2 EAC, en cuanto impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocer el catalán.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Expone que el art. 3.1 CE, tras señalar al castellano como la lengua oficial de Estado, determina que «todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla». Esta precisión no se incluye en el apartado 2 de dicho artículo cuando se trata de la oficialidad de las demás lenguas españolas en el territorio de las respectivas Comunidades Autónomas. De ahí debe extraerse la consecuencia de que no existe un deber constitucional de conocimiento de las lenguas españolas que sean cooficiales en cualquiera de las autonomías españolas.

Esta interpretación queda afianzada por la consulta de los trabajos preparatorios de la Constitución, de los que resulta que fue voluntad deliberada del constituyente no incorporar al texto constitucional el deber de conocimiento de las lenguas cooficiales. Siendo esto así, no parece posible que los Estatutos de Autonomía puedan imponer el deber de conocimiento de una lengua distinta del castellano a los ciudadanos residentes en el territorio de una Comunidad. Y ello a pesar de la relevancia que los Estatutos de Autonomía tienen en orden a la configuración del régimen jurídico de la cooficialidad lingüística. Añade que así lo ha declarado este Tribunal en diversos pronunciamientos, como las SSTC 82/1986, de 26 de junio y 84/1986, de 26 de junio en las que, con motivo del enjuiciamiento de ciertos preceptos de la Ley de normalización lingüística de Galicia, en que se imponía a todos los gallegos el deber de conocer la lengua gallega, tuvo ocasión de fijar la doctrina general al respecto.

En consecuencia, ni de la cooficialidad lingüística –ya que no es inherente a ella–, ni del respeto y protección que la riqueza lingüística española merece –que vincula a todos los poderes públicos– se puede extraer, como consecuencia implícita o explícita, la existencia de un deber general de conocimiento de cualquier lengua española distinta del castellano. Otra cosa es que en determinados ámbitos concretos y justificándose en el derecho que los ciudadanos tienen al conocimiento y uso de las correspondientes lenguas cooficiales, se imponga un deber específico de conocimiento de la lengua propia autonómica, deber éste que sólo puede predicarse de quienes ostentan determinada condición (así, en los ámbitos de la enseñanza no universitaria y de la función pública) y no en general de todos los ciudadanos. Salvado lo anterior, de la doctrina constitucional se desprende con toda claridad que el deber de conocimiento de una lengua cooficial no viene impuesto por la Constitución, que no es inherente tampoco a la cooficialidad, y que no existe habilitación alguna en razón de la cual el legislador estatutario pueda imponer a los ciudadanos de la Comunidad Autónoma ese deber ni cualesquiera otras consecuencias que directa o indirectamente pudieran derivarse de la supuesta existencia del mismo.

Por todo ello, a juicio de la institución recurrente, la previsión contenida en el art. 6.2 EAC, según la cual los ciudadanos de Cataluña tienen el deber de conocer la lengua catalana, es inconstitucional, sin que pueda argumentarse frente a esta aseveración que la previsión estatutaria sólo implica la presunción legal de que los ciudadanos de Cataluña conocen la lengua catalana a fin de posibilitar su uso oficial, o que se trata de un «deber impropio» o que no genera obligaciones o cuyo incumplimiento no es susceptible de sanción, porque lo cierto es que de ese deber sí se derivan obligaciones (como el deber de disponibilidad lingüística ex art. 34 EAC y otros que ya figuran en la vigente Ley de política lingüística) y de su incumplimiento se derivan sanciones (previstas, por remisión, en la disposición adicional quinta de la Ley citada).

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

El Abogado del Estado, tras reflejar ampliamente la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional sobre el régimen de cooficialidad de las lenguas españolas, sustenta en cuatro razones su posición favorable a la constitucionalidad del precepto del EAC impugnado:

a’) La STC 84/1986 declaró la inconstitucionalidad del deber de conocer el gallego en relación con una ley autonómica ordinaria que lo establecía. Pero ahora no es una ley autonómica sino un Estatuto de Autonomía –la norma constitucionalmente habilitada para la regulación de la lengua propia cooficial ex art. 3.2 CE– la que establece este deber. El deber general de conocer el catalán no nace de la imposición unilateral del legislador territorial sino de una norma aprobada por las Cortes Generales, que tiene además ese específico encargo constitucional.

b’) La imposición constitucional del deber de conocer el castellano carece de significado prohibitivo en relación con la posible imposición estatutaria del deber de conocer la lengua regional. De que sea constitucionalmente obligatorio el conocimiento del castellano no se sigue que la Constitución prohíba a los Estatutos declarar obligatorio –para sus ciudadanos y en su territorio– el conocimiento de la lengua regional.

c’) El deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y deber de conocer y poder usar el castellano. El Estatuto así lo reconoce en su art. 6.2, aunque sea redundante e innecesario, pues ya está sancionado en la Constitución; se evidencia con ello la voluntad de mostrarse plenamente respetuoso con un principio constitucional.

d’) El deber general de conocer el catalán prolonga el deber escolar respecto a la lengua propia, que no es inconstitucional. Tras casi un cuarto de siglo de modelo de conjunción lingüística, es perfectamente razonable dar por supuesto un conocimiento generalizado del catalán. En cualquier caso, los deberes lingüísticos generales, tanto el constitucional relativo al castellano como el estatutario referido al catalán, sólo valen como presunción de conocimiento (STC 82/1986), y ceden siempre ante el ejercicio del derecho de opción lingüística acogido en el art. 33.1 EAC.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

La representación del Parlamento catalán considera que no existe obstáculo constitucional alguno para la imposición de un deber de conocimiento del catalán.

En primer lugar, porque si bien el art. 3.1 CE sólo impone el deber de conocimiento del castellano a todos los españoles, ello no significa que prohíba la imposición de un deber análogo respecto de otras lenguas oficiales. Lo que se rechazó explícitamente en el debate constituyente fue que ese otro deber tuviera que figurar necesariamente en la Constitución, porque no era una decisión que correspondiera establecer en ese momento y para todas las futuras Comunidades Autónomas. La decisión quedaba deferida implícitamente al legislador estatutario, en virtud de la remisión que hace el art. 3.2 CE, pues parece lógico que la determinación de los derechos y deberes respecto de una lengua cooficial, que aún no ha sido declarada como tal, deba corresponder a la norma a la que incumbe esta declaración. Siguiendo este criterio, el art. 6 EAC declara la oficialidad del catalán, además de la del castellano, y establece una primera regulación del régimen lingüístico de las diversas lenguas en el territorio de Cataluña. En su apartado segundo, cuando impone a los ciudadanos de Cataluña el deber de conocimiento del catalán, iguala la situación de esta lengua con la del castellano, cuyo deber de conocimiento para todos los españoles se establece en el art. 3.1 CE.

Por otra parte, el establecimiento expreso de un deber de conocimiento del catalán no constituye una novedad absoluta, ya que implícitamente se contemplaba en el Estatuto hasta ahora vigente y en la Ley 1/1998, de 7 de enero, de política lingüística, no recurrida en su momento, que ya declaraba en su art. 1.3 que su objetivo era alcanzar la igualdad en este ámbito lingüístico. Parece claro que la razón en la que se basaba el primer legislador estatutario para no establecer como exigible de manera inmediata un deber de conocimiento del catalán era la situación real en la que se encontraba esta lengua en aquel momento. Exigir el cumplimiento de un deber que una parte importante de los ciudadanos no se hallaba en condiciones de cumplir podría suponer no sólo un absurdo, sino una discriminación en la práctica. No obsta a esta consideración que el mismo Tribunal Constitucional considerase que la oficialidad de una lengua no depende del arraigo o extensión de su uso (STC 82/1986, FJ 3), pues dicha consideración se refería sólo al concepto de oficialidad lingüística, la cual no comprende el deber de conocimiento de la lengua declarada oficial, deber que se configura como un plus (STC 84/1986, FJ 3). Pero el objetivo que el legislador estatutario se planteaba alcanzar de forma gradual ha sido alcanzado veinticinco años más tarde, a juicio del legislador estatutario actual, a la vista del nivel de extensión del conocimiento del catalán entre la población de Cataluña. En ningún caso la posible equiparación entre las lenguas cooficiales puede considerarse como un perjuicio para el castellano, ni para los hablantes habituales del mismo, que permanecen indemnes a este respecto.

Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, la jurisprudencia invocada por el Defensor del Pueblo, particularmente la STC 84/1986, no permite sostener la inconstitucionalidad del precepto impugnado. De un lado, porque en aquel caso el rechazo del Tribunal al establecimiento de un deber de conocimiento se producía en el enjuiciamiento de una ley autonómica, no de un Estatuto de Autonomía. El único parámetro para juzgar la validez de la Ley gallega de normalización lingüística era la propia Constitución, pues en el Estatuto de Autonomía de Galicia no se contenía un precepto semejante al ahora impugnado, siendo así que la Constitución no daba cobertura expresa a la imposición de tal deber. Por otra parte, de los razonamientos contenidos en la citada Sentencia puede inferirse: de un lado, que la inexistencia del deber de conocimiento del idioma cooficial no supone una discriminación a favor del castellano, dado que el conocimiento de éste se presume de todos los españoles, residan donde residan y, evidentemente, de esta premisa no puede deducirse que el establecimiento del deber de conocimiento de la lengua cooficial distinta del castellano suponga una discriminación injustificada a favor de la misma; de otro lado, que la declaración de oficialidad de una lengua no conlleva, inherentemente, el deber de conocimiento de la misma, afirmación discutida entre la doctrina, pero que no empece a que el legislador estatutario decida establecer este deber.

Añaden que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el contenido del deber de conocimiento del castellano era equivalente a una presunción de conocimiento (STC 82/1986), presunción desvirtuable mediante prueba en contrario, bastando incluso la simple alegación al efecto cuando esté en juego un derecho fundamental (STC 74/1987). No parece arbitrario, irrazonable o desproporcionado establecer un deber análogo en contenido, esto es, como presunción de conocimiento, respecto del catalán, después de veinticinco años de enseñanza del mismo y de política de normalización aceptada de manera prácticamente unánime y sin rechazo social.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

En defensa de la constitucionalidad del deber de conocer el catalán establecido por el art. 6.2 EAC se comienza exponiendo por la representación procesal del Gobierno de la Generalitat que el inciso impugnado se incluye en un enunciado más amplio, en el que se proclama a un mismo tiempo el derecho de todas las personas de utilizar las dos lenguas oficiales y, ceñido a los ciudadanos de Cataluña, el derecho y el deber de conocerlas. Siendo incontestable que, según el art. 3.1 CE, el castellano es la única lengua que constitucionalmente tiene reconocido el carácter de oficial en todo el territorio español, también es cierto que respecto a la oficialidad de las demás lenguas españolas el constituyente se remite a lo que acuerden los respectivos Estatutos (art. 3.2 CE). Por otra parte, el mandato constitucional del art. 3.3 CE, dirigido a todos los poderes públicos, relativo al especial respeto y protección del patrimonio cultural formado por las distintas modalidades lingüísticas de España, abarca a todas ellas, sin que comporte privilegio de esta lengua sobre las demás.

Partiendo de tales premisas, se sostiene en el escrito de alegaciones que no ha sido voluntad del constituyente negar la posibilidad de que, en su respectivo territorio, las lenguas cooficiales tuvieran un trato igual al del castellano, tanto en derechos como en obligaciones. Así pues, una cosa es que el uso del catalán no sea un derecho constitucional y otra distinta que no pueda ser un derecho estatutario. Y, semejantemente, una cosa es que el conocimiento del catalán no sea un deber constitucional y otra distinta es que no pueda ser un deber estatutario, máxime cuando es la propia Constitución la que reenvía a los Estatutos la declaración de oficialidad, delimitando su alcance y consecuencias.

Para la representación del Gobierno de la Generalitat, el constituyente decidió no regular el sistema lingüístico de los territorios con lengua propia, limitándose a admitir la posibilidad de la cooficialidad lingüística y remitiendo la cuestión a los respectivos Estatutos, a los que habilitó expresamente para darle la adecuada respuesta normativa. De ello cabe inferir con naturalidad que, en la lógica constitucional relativa a la ordenación y contenido del sistema de fuentes, los Estatutos, por su carácter dual, como normas institucionales básicas de las respectivas Comunidades Autónomas (art. 147.1 CE) al tiempo que leyes orgánicas estatales (art. 81.1 CE), son el lugar adecuado para tratar y decidir estas cuestiones. Ésta es la diferencia entre el presente recurso de inconstitucionalidad y los que en su día fueron resueltos por las SSTC 82/1986 y 84/1986 contra leyes autonómicas de normalización lingüística.

Por otra parte, la Constitución no impone un modelo uniforme sobre el alcance y efectos de la cooficialidad lingüística para todos los Estatutos que decidan que otra lengua sea cooficial con el castellano en su respectiva Comunidad, de manera que los legisladores estatuyentes gozan a su vez de una amplia libertad de configuración del régimen jurídico al respecto. Es más, nada impide que el régimen lingüístico por ellos configurado inicialmente evolucione de manera paulatina, dentro del marco constitucional, adaptándose así a la evolución de los usos lingüísticos.

Es cierto que la mayoría de Estatutos aprobados tras la Constitución regularon de forma incompleta el régimen jurídico de las lenguas, procediendo a la simple declaración de oficialidad y poniendo el acento en la actividad de fomento, a través de la cual se habrían de poner las bases de una situación social lingüísticamente normalizada que permitiera una posterior regulación más igualitaria por lo que al trato jurídico de las lenguas se refiere. Desde entonces, a través de la Ley 7/1983, de normalización lingüística, y de la Ley 1/1998, de política lingüística, el Parlamento de Cataluña ha explicitado la voluntad política de seguir impulsando el proceso de recuperación y presencia del catalán en todos los segmentos de la vida social, al tiempo que exigía correctamente su aprendizaje y normal utilización en todas las etapas de la enseñanza obligatoria. Todo ello, junto a las numerosas actuaciones de fomento del uso de la lengua catalana en todos los ámbitos, realizadas desde las Administraciones públicas, ha permitido avanzar significativamente en su conocimiento y utilización sin merma de la necesaria cohesión social, hasta el punto de que el catalán es entendido por el 94,48 por 100 de la población residente en Cataluña. Por ello, el estatuyente de 2006 ha considerado llegado el momento políticamente oportuno de proclamar la igualdad jurídica de las dos lenguas oficiales en Cataluña, sin discriminación para ninguna de ellas, estableciendo de manera conjunta y por igual que «Todas las personas tienen derecho a utilizar las dos lenguas oficiales y los ciudadanos de Cataluña el derecho y el deber de conocerlas», como dice el art. 6.2 EAC.

Para la representación del Gobierno de la Generalitat, resulta evidente que uno de los objetivos de la inclusión del deber de los ciudadanos de Cataluña de conocer el catalán es el de igualar en dignidad a las lenguas cooficiales. Es de notar, añade, que el derecho y deber de conocer el catalán se predica de manera idéntica y conjunta con el deber de conocer el castellano, aunque sólo afecta a los ciudadanos de Cataluña. De este modo, el deber de conocer el catalán se concilia con el derecho y el deber de conocer y utilizar el castellano. Es por ello, también, que el deber introducido para los ciudadanos de Cataluña en el art. 6.2 EAC ha de interpretarse en un sentido y con un contenido jurídico en todo paralelo al deber de conocer el castellano dispuesto en el art. 3.1 CE para todos los españoles. Es decir, tanto el deber de conocimiento del catalán como del castellano no son deberes en un sentido jurídico estricto, sino presunciones jurídicas de conocimiento de la lengua, presunciones que pueden desvirtuarse mediante prueba en contrario. Se trata, además, de deberes que ceden frente al ejercicio de ciertos derechos o en situaciones en que prima el principio de la seguridad jurídica y que no incluyen elementos coactivos. Es decir, cuando el desconocimiento de la lengua pueda comportar la lesión de un derecho o de un interés legítimo protegido, el deber de conocerla cederá. Por lo tanto, en rigor, tampoco resulta preciso que se establezcan excepciones al citado deber, al igual que tampoco se contienen en el texto constitucional, puesto que si son justificadas no entrará en juego la presunción de conocimiento relativa a cualquiera de ambas lenguas. Por otra parte, es de señalar que su exigencia no ha sido concretada con carácter general fuera del ámbito de la enseñanza obligatoria, a cuyo término se requiere que se acredite el conocimiento suficiente de las dos lenguas, y de los ámbitos en que resulta necesario proteger los derechos lingüísticos de los ciudadanos, como son el de las Administraciones públicas y el de la información y atención a los consumidores y usuarios, en los cuales el propio Defensor del Pueblo acepta una incidencia especial.

Se concluye finalmente con la afirmación de que la regulación en el art. 6.2 EAC de un régimen que establece la igualdad jurídica, en cuanto a los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña, de las dos lenguas oficiales se ajusta perfectamente a la Constitución, no discrimina la lengua castellana y respeta el principio de igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de su derecho a utilizar la lengua oficial de su elección con los mismos efectos jurídicos. En este sentido se señala que es importante remarcar que el art. 6.2 finaliza estableciendo que: «[d]e acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32, no puede haber discriminación por el uso de una u otra lengua». Y, por si esto no bastara, este derecho de no discriminación lingüística goza de la protección específica de los sistemas de garantía previstos en los arts. 37 y 38 EAC.

b’) Impugnación de la atribución al catalán del carácter de lengua preferente de las Administraciones y medios de comunicación públicos de Cataluña (art. 6.1).

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

A su juicio, y tomando en consideración el conjunto de la regulación lingüística de Cataluña y la situación real del castellano y del catalán en dicha Comunidad Autónoma, resulta contrario a la Constitución el inciso del art. 6.1 EAC que otorga al catalán el carácter de lengua de uso preferente en las instituciones y entidades públicas de Cataluña.

Señala el Defensor del Pueblo que este Tribunal Constitucional viene manteniendo una consolidada doctrina sobre la cooficialidad lingüística y el alcance constitucional que debe darse a la misma, doctrina que se inicia a partir de la STC 82/1986, a la vista de la cual entiende que se vulnera la cooficialidad lingüística cuando una de las lenguas cooficiales quede jurídicamente excluida de la actuación cotidiana de las instituciones públicas en la Comunidad Autónoma. El status de lengua oficial no puede considerarse satisfecho simplemente permitiendo que los ciudadanos hagan libre uso de dicha lengua en sus relaciones con las Administraciones e instituciones públicas, sino que impide, en un sentido negativo, que se imponga el uso de una sola de las lenguas cooficiales como única lengua de las instituciones, tanto en su ámbito interno como en las constantes relaciones que una Administración debe mantener con las demás Administraciones públicas. Y al mismo tiempo exige, en un sentido positivo, que cada lengua cooficial disponga de un espacio propio, posible y ejercitable, tanto en el ámbito intradministrativo como en el interadministrativo, así como también en el externo de relaciones con los ciudadanos.

Desde este punto de vista resulta constitucionalmente cuestionable que al concepto de «lengua propia» –concepto puramente sociológico y de origen estatutario– se le dote de una sustantividad jurídica superior a la del concepto de «lengua oficial» –éste sí, concepto de origen constitucional– para pretender justificar así una posición superior de la lengua cooficial respecto del castellano. Esta posibilidad entra en directa contradicción con el art. 3 CE y, en consecuencia, obliga a cuestionar la constitucionalidad del art. 6.1 EAC, en la medida en que este precepto hace derivar de la declaración de que «la lengua propia de Cataluña es el catalán» la consecuencia de que «como tal, el catalán es la lengua de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña».

Para el Defensor del Pueblo es legítimo que se desee primar el uso del catalán en determinados ámbitos públicos, no sólo por su carácter de lengua propia de Cataluña y como consecuencia del deber que afecta a las autoridades públicas de promover y fomentar su conocimiento y uso, sino también por la necesidad de establecer una transitoria discriminación positiva a favor de esa lengua para permitir su definitiva consolidación. Este objetivo, que encuentra su razón de ser en el propio art. 3.3 CE, hace permisible un tratamiento favorable al catalán en algunos ámbitos. El examen de la normativa lingüística vigente en Cataluña pone de manifiesto que son numerosísimas las cautelas puestas al servicio del legítimo fin de promover y fomentar el uso de la lengua catalana no sólo en el ámbito de lo oficial sino también los múltiples sectores de la vida social y económica sobre los que la Comunidad Autónoma tiene algún título competencial. La lectura o el repaso de la producción normativa de Cataluña, revela la intensidad y la frecuencia con la que se ha hecho uso de la competencia en materia de normalización lingüística para imponer el uso del catalán en todos los ámbitos. Sin embargo, esta labor normalizadora, fomentadora o promovedora del uso de la lengua catalana no puede llevarse a extremos en los que el resultado sea la práctica exclusión del castellano, lengua oficial en todo el Estado y por lo tanto de uso normal en todas las Administraciones públicas, del ámbito de lo público para restringirlo al limitado espacio de las comunicaciones a los administrados que así lo soliciten expresamente.

La cooficialidad exige que ambas lenguas puedan emplearse indistintamente y de manera normal y habitual en el ámbito de lo público; y corresponde a los poderes públicos garantizar ese uso normal y habitual. Pero además, la exclusión del castellano, en cuanto única lengua oficial de obligado conocimiento para todos, no sólo vulnera el régimen de cooficialidad lingüística en sí mismo (art. 3.1, 2 y 3 CE) sino los derechos de quienes no tienen el deber de conocer la otra lengua oficial que se use de modo excluyente. Es la cooficialidad de una lengua la que determina su régimen jurídico respecto de todos los poderes radicados en un determinado territorio (sean estatales, autonómicos o locales), y, por tanto, con independencia de la realidad y peso de esa lengua como fenómeno social.

Ello, a juicio del Defensor del Pueblo, implica, por un lado, que la definición jurídica de una lengua como oficial debe prevalecer sobre la eventual definición de esa lengua como propia; y, por otro, que las consecuencias de la oficialidad desde el punto de vista de la determinación del régimen jurídico aplicable a esas lenguas en relación los poderes públicos del territorio de que se trate son las mismas, sin que puedan establecerse elementos de desigualdad o privilegio.

El régimen lingüístico que propugna el Estatuto de Cataluña resulta difícilmente compatible con la Constitución, aún teniendo en cuenta sus previsiones expresas respecto al derecho que todas las personas tienen de utilizar las dos lenguas oficiales (art. 6.2 EAC) y a no ser discriminados por razones lingüísticas (art. 32 EAC).

Argumenta que la vigente Ley de política lingüística de Cataluña precisa que el catalán, como lengua propia, es la lengua de todas las instituciones de Cataluña; de los medios de comunicación institucionales; de la enseñanza y de la toponimia; y la lengua preferentemente utilizada por la Administración del Estado en Cataluña. A lo que debe sumarse que en los procedimientos administrativos debe utilizarse el catalán y que esa misma lengua es la que debe utilizarse normalmente como lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza no universitaria, al igual que en los medios de radiodifusión y televisión gestionados por la Generalitat y por las Corporaciones locales, en los medios de comunicación escritos y en las publicaciones periódicas que esos mismos entes editen. Asimismo, las empresas públicas y sus concesionarias han de utilizar normalmente el catalán en sus actuaciones y documentación internas, en la rotulación de las instrucciones de uso, el etiquetaje y embalaje de los productos o servicios, al igual que en las comunicaciones, notificaciones, facturas y demás documentos de tráfico. Sin olvidar que la publicidad institucional de la Generalitat y las Administraciones locales, de sus empresas públicas o concesionarias y de las demás instituciones y corporaciones catalanas de Derecho público debe realizarse, de forma general, en catalán. Y todo ello al margen del impulso institucional que la Generalitat ofrece a la lengua catalana y que se regula en el capítulo VI de la Ley de política lingüística.

Así las cosas, parece imposible, a juicio del Alto Comisionado, no concluir que el carácter oficial del castellano en Cataluña es poco más que una entelequia que dista mucho de ser la realidad que el texto constitucional impone. Más bien parece que se ha producido un tránsito desde una fórmula constitucional de bilingüismo oficial y territorial a una fórmula de monolingüismo territorial, aunque matizada, en ese estrecho margen residual que se deja al castellano, sometiendo su uso al principio de rogación por parte de los particulares.

Considera el Defensor del Pueblo que para completar este panorama conviene tener en cuenta que, según las estadísticas, el catalán era considerado como lengua habitual por el 50,1 por 100 de la población de quince y más años residente en Cataluña y como lengua propia por parte del 48,8 por 100 de esa población, mientras que el castellano es considerado como lengua propia por el 44,3 por 100, cifra levemente superior a la de aquellos que lo consideran como lengua habitual. Con estos datos, le parece difícilmente justificable pretender que la lengua catalana precisa un trato preferencial respecto de la lengua castellana para lograr determinados objetivos de normalización lingüística, al menos en el ámbito de uso oficial de la lengua.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Para el Abogado del Estado, si el catalán es la lengua propia de Cataluña (art. 6.1 EAC), como así lo acepta la doctrina constitucional (por ejemplo, SSTC 337/1994, de 23 de diciembre FFJJ 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 21; y 87/1997, de 24 de abril, FJ 3), esto es, su lengua peculiar o privativa, la que a lo largo de la historia se ha desarrollado en Cataluña como medio de comunicación y de cohesión cultural, identificándose con «la lengua de la Comunidad Autónoma» a que se refiere el art. 148.1.17 CE, no se le puede negar su carácter de lengua de uso normal, es decir lengua usual o habitual en las Administraciones públicas y en los medios de comunicación públicos. Pero, además de normal, el art. 6.1 EAC la declara de uso preferente en las Administraciones y en los citados medios. Esta preferencia se concilia con la cooficialidad del castellano y, en definitiva, con el pluralismo lingüístico querido por el constituyente, en tanto que medio proporcionado «para corregir situaciones de desequilibrio heredadas históricamente» (STC 337/1994, FJ 21) y para impedir que el catalán «ocupe una posición marginal o secundaria» (STC 337/1994, FFJJ 8 y 10).

Aduce que al margen de si tras casi un cuarto de siglo de normalización del catalán en Cataluña sigue subsistiendo, o no, la situación de desequilibrio en contra del catalán heredada históricamente, la carga de justificar que esa situación no existe y que la preferencia reconocida al catalán no puede considerarse ya proporcionada competía a la institución recurrente, cuya demanda no dice nada sobre este particular. En cualquier caso, estima que el mínimo constitucional de protección a favor del castellano puede entenderse recogido en los arts. 32 y 33.1 EAC.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Su representación procesal se sorprende de que el Defensor del Pueblo utilice como fundamento para sostener la inconstitucionalidad del texto estatutario lo dispuesto en una ley anterior y no recurrida en su momento por él: la Ley de política lingüística de Cataluña. Pero más sorprendente le resulta que se pretenda la declaración de nulidad de un texto legal, no tanto por lo dispuesto en el mismo sino por su inserción en un conjunto normativo integrado por normas elegidas arbitrariamente. Le resulta manifiesto, además, que el recurrente propone un juicio de la norma basado en su presunta finalidad política. Sin embargo, añade, que el objeto del enjuiciamiento constitucional es sólo el texto legal concreto sobre el que se solicita un pronunciamiento de compatibilidad con la Constitución, por lo que no puede ser aceptado el planteamiento de la cuestión en los términos en que lo hace el recurrente.

Desde una perspectiva sociológica, razona la parte que a conclusiones diferentes de las sostenidas por el recurrente se llega si sopesa el uso prácticamente exclusivo del castellano en los medios de comunicación privados y en los de titularidad estatal, a lo que se añade que la Administración estatal utiliza el castellano como medio habitual de comunicación.

Por otra parte, se considera que el art. 6.1 EAC no se puede aislar de lo que disponen otros artículos del mismo Estatuto, como el apartado 2 del mismo art. 6, el 32 y el 33.1, que salvaguardan el derecho de uso de cualquiera de las lenguas oficiales en Cataluña, de manera que no pueda derivarse perjuicio alguno para los ciudadanos en sus relaciones con la Administración por el hecho de utilizar una lengua u otra. El Tribunal Constitucional ya admitió el uso «normal» de la lengua catalana en el sentido de habitual por la Administración educativa, más allá del uso de aquella como lengua vehicular de la enseñanza en la STC 337/1994, y siempre que no se confunda «normal» con única. En el mismo sentido debe ser interpretado el art. 6.1 EAC, que no excluye en absoluto el uso del castellano. Además, si se tiene en cuenta el art. 33.1 EAC, resulta claro que la comunicación con el ciudadano se desarrolla en la lengua oficial elegida por éste, y por lo tanto, el uso al que se refiere el art. 6.1 EAC es el uso interno y el de comunicación general, no individualizada, como viene haciéndose desde el restablecimiento de la Generalitat y se regula en el Decreto 107/1987, de 13 de marzo.

Se estima, en conclusión, que el art. 6.1 EAC se adecua a la Constitución.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Comienza poniendo de relieve su representación procesal que en la demanda no se menciona cuál es el precepto o principio constitucional vulnerado por el precepto impugnado. Tras ello, señala que los parámetros tenidos en cuenta por el Defensor del Pueblo son el conjunto de la regulación lingüística de Cataluña, por un lado, y la situación real del castellano y el catalán en Cataluña, por otro.

Entiende la representación del Gobierno de la Generalitat que, en este punto, la demanda, en lugar de basarse en argumentos jurídicos, se extiende en apreciaciones y valoraciones sobre la normativa lingüística vigente en Cataluña y en consideraciones sociológicas sobre los usos lingüísticos en la misma, lo que prueba el sentido más ideológico que jurídico del recurso.

Admite que es pacífico desde la STC 82/1986 que la oficialidad de una lengua es independiente de su realidad sociológica y significa su reconocimiento por los poderes públicos como medio de comunicación entre ellos y con los sujetos privados. A lo que cabe añadir una doble consecuencia: por un lado, la plena validez jurídica de los actos efectuados en cualquiera de las lenguas oficiales y, por otro, la aplicación del criterio del territorio como delimitador de la oficialidad, con independencia del carácter estatal, autonómico o local de aquellos poderes públicos.

Le parece evidente que el texto del art. 6.1 EAC no establece ninguna superioridad jurídica del catalán y que la declaración del catalán como lengua propia de Cataluña, de la que se hace derivar la consecuencia de que es la lengua de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, no debe ser entendida como exclusión o discriminación contraria al empleo de la lengua castellana en esos sectores de la actividad pública.

Aprecia que el recurso confunde el concepto sociológico de lengua propia y el concepto jurídico de lengua oficial. En cuanto a su carácter oficial y consiguientes efectos, ambas lenguas son iguales y con identidad de efectos jurídicos, sin que en base al Estatuto se pueda afirmar que en Cataluña una lengua sea más oficial que la otra o que tenga una sustantividad jurídica superior, ni que una de las lenguas oficiales quede jurídicamente excluida. Otra cosa es que el art. 6.1 EAC se refiera al catalán como lengua propia de Cataluña, esto es, la lengua peculiar que identifica al pueblo catalán, la que surgió y se ha mantenido en Cataluña como vehículo de comunicación y de cohesión social y cultural. A su juicio, si el catalán es la lengua propia de Cataluña, no se le puede negar su uso normal o habitual tanto en el ámbito de la enseñanza (reconocido en la STC 337/1994) como en el resto de ámbitos de actuación de las Administraciones públicas y en los medios de comunicación públicos.

Pero además del uso normal de la lengua catalana, el art. 6.1 EAC establece el uso preferente de la misma, que es el objeto de la impugnación. El escrito del Defensor del Pueblo admite que «es legítimo que se desee primar el uso del catalán en determinados ámbitos públicos» y «la necesidad de establecer una transitoria discriminación positiva a favor de esa lengua para permitir su definitiva consolidación», pero entiende que ese trato más favorable no puede «tener como resultado la imposición de un deber de utilización de una sola de las lenguas y la correspondiente preterición de la otra a la que se hurta así su carácter cooficial».

Para la representación del Gobierno de la Generalitat la demanda se aleja del texto estatutario para referirse a la normativa sobre normalización lingüística en Cataluña que, a su entender, «no puede llevarse a extremos en los que el resultado sea la práctica exclusión del castellano». Defiende que no se trata de enjuiciar las leyes de política lingüística del Parlamento catalán, sino lo establecido por el legislador orgánico estatuyente en el art. 6.1 EAC. Al respecto señala que la preferencia en el uso de la lengua catalana establecida, no significa que sea la única lengua a utilizar por las Administraciones públicas catalanas, ni puede ser interpretada como ignorancia o exclusión del castellano. A su entender, la necesidad de establecer una eventual preferencia en el uso de una lengua se predica en situaciones en las que resulta preciso optar por un orden entre varias alternativas lingüísticas, todas ellas válidas. La justificación plausible de tal decisión estriba en que la experiencia demuestra que cuando una misma información es repetida en diversas lenguas, una vez que se ha comprendido en una de ellas se deja de prestar atención a las restantes. En consecuencia, si la información se facilitara primero en castellano y luego en catalán el uso de la lengua propia de Cataluña podría resultar más bien superfluo, anecdótico y hasta retórico. Eso es lo que el art. 6.1 EAC pretende evitar que ocurra con la lengua propia de Cataluña.

c’) Impugnación del art. 34 EAC, que dispone que «Todas las personas tienen derecho a ser atendidas oralmente y por escrito en la lengua oficial que elijan en su condición de usuarias o consumidoras de bienes, productos y servicios. Las entidades, las empresas y los establecimientos abiertos al público en Cataluña quedan sujetos al deber de disponibilidad lingüística en los términos establecidos por ley».

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Para la institución recurrente es constitucionalmente admisible imponer a los titulares de establecimientos abiertos al público en Cataluña el deber de estar en condiciones de atender a los consumidores y usuarios, sea cual sea la lengua oficial que éstos empleen; pero no lo es que tal deber incluya la obligación de mantener en esa lengua todas las comunicaciones, orales y escritas con los consumidores y usuarios, ni que dicha condición pueda amparar el derecho correlativo a tal obligación. Por ello, considera que el art. 34 EAC es contrario a los arts. 3.1, 20.1 y 38 CE.

Expone que el antes reproducido art. 34 EAC se remite a «los términos establecidos por ley», que hasta el presente ha sido la Ley de política lingüística de Cataluña, de 7 de enero de 1998, cuyo art. 32.1 establece la obligación de «estar en condiciones de poder atender a los consumidores y consumidoras cuando se expresen en cualquiera de las lenguas oficiales en Cataluña». Ahora el precepto del Estatuto parece ir más allá, en la medida en que ese deber de disponibilidad lingüística se conecta con el art. 34.1 EAC, según el cual todas las personas tienen el derecho «a ser atendidas oralmente y por escrito en la lengua oficial que elijan en su condición de usuarias o consumidoras de bienes, productos y servicios».

Para el Defensor del Pueblo está claro que para la protección de consumidores y usuarios la medida prevista por el Estatuto no es necesaria y que con ella se rompe la proporcionalidad exigible entre el bien protegido –que el usuario o consumidor reciba el bien o el servicio con independencia de la lengua que elija– y la restricción que se impone a la libertad lingüística del prestador. A su juicio, ni siquiera respecto del castellano podría establecerse una previsión semejante en relación con quienes legítimamente y sin ostentar la nacionalidad española produzcan bienes o presten servicios en el ámbito territorial de Cataluña. Menos aún respecto de la lengua catalana.

Con cita de la STC 82/1986, recuerda el Defensor del Pueblo que la noción de lengua oficial implica que, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación entre ellos y con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Por tanto, el uso oficial de una lengua requiere que al menos uno de los interlocutores sea un poder público, pudiendo ser los restantes sujetos privados. En sentido inverso, si todos los interlocutores son privados el uso que se está haciendo de la lengua no tiene un carácter oficial sino estrictamente privado y es incongruente que se utilice el carácter oficial de una lengua para derivar consecuencias de su uso entre sujetos privados, cuando éstos gozan de un amplísimo margen de libertad que sólo muy justificada y proporcionadamente puede restringirse.

Pero más allá de las consecuencias que puedan derivarse o no de la cooficialidad o del cuestionado deber de conocimiento de la lengua catalana, el Defensor del Pueblo considera que la imposición del uso de una lengua –de cualquier lengua– en las relaciones entre particulares implica una restricción de la libertad que para ser legítima ha de contar con la imprescindible cobertura constitucional, lo que aquí no sucede. En las relaciones privadas la regla es la libertad, y el uso de la lengua –cualquier lengua, en último término– es, en todo caso, un derecho y no un deber o una obligación. El art. 10.1 CE, añade el Alto Comisionado, recuerda que el libre desarrollo de la personalidad y el respeto a los derechos de los demás, son fundamentos del orden político y de la paz social. Esta libertad de desenvolvimiento personal, considerada en la Constitución como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1.1), como principio (art. 10.1) y como derecho, tiene en este último aspecto múltiples manifestaciones entre las que ocupa un lugar preferente la libertad de expresión (art. 20.1). Esta libertad fundamental garantiza a todos el derecho a «expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción», y comprende, por tanto, no sólo los contenidos sino también los códigos de exteriorización de dichos contenidos.

Para el recurrente, la libertad de la lengua, cuando abandona el campo de lo estrictamente privado y se proyecta en ámbitos heterogéneos como la enseñanza, la función pública o el procedimiento administrativo, sufre modulaciones en función de otros intereses que deben ser también protegidos. Así, alumnos, funcionarios o productores de bienes o prestadores de servicios pueden estar obligados a conocer e incluso a usar una determinada lengua. Pero en el campo de las relaciones entre sujetos privados prima la voluntad libérrima de los comunicantes. Entiende que en este contexto, el concepto de lengua oficial –esto es, lengua en la que van a actuar los poderes públicos en sus actuaciones internas, interinstitucionales y en sus relaciones con los ciudadanos– no sirve para amparar regulaciones restrictivas de materias que deben regirse por un principio esencial de libertad. Si esto llega a realizarse, se habría liquidado el concepto de lengua oficial y se pasaría al de lengua obligatoria en ejecución de un modelo de ordenación lingüística que se compadece mal con el diseño constitucional de respeto a los derechos y libertades vigente en la actualidad.

A su juicio, el fundamento de la restricción de la libertad lingüística que se impone a todas las personas físicas y jurídicas privadas que sean titulares de establecimientos abiertos al público en Cataluña no puede ser una consecuencia del carácter oficial del catalán ni tampoco del castellano sino la garantía de los consumidores y usuarios. La única restricción admisible es la mínima necesaria para que el consumidor o el usuario disponga de los bienes o servicios que pretenda, lo que obviamente no incluye el apoderarle para que sus relaciones orales y escritas con sus proveedores y suministradores se realicen en la lengua oficial por ellos elegida. Además, se vulneraría también la libertad de empresa reconocida en el art. 38 CE, que comporta que el empresario tenga la capacidad de perfilar cuál va a ser su oferta, la forma en que desea exponerla, la determinación de a qué público quiere llegar y la lengua que desea utilizar para todo ello. Todas estas decisiones forman parte del núcleo primario de libertad que debe ser protegido de toda injerencia ilegítima y quedar comprendido dentro de la propia libertad de empresa.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Para el Abogado del Estado las relaciones lingüísticas entre empresas y consumidores son un ejemplo típico de eficacia que entre particulares cabe atribuir a los derechos lingüísticos, a la vista de los apartados 1 y 2 del art. 51 CE (Drittwirkung), debiéndose tomar también en consideración que en materia de consumo es competente la Comunidad Autónoma (art. 123 EAC). El deber de disponibilidad lingüística por parte de las empresas es necesaria consecuencia del derecho de opción lingüística y, en concreto, del derecho del consumidor a ser atendido en el idioma oficial que elija. Por otro lado, nunca se ha considerado que la pluralidad lingüística que reina en la Unión Europea y los deberes que de ella pueden derivar –por ejemplo, en materia de información al consumidor– atenten contra la libertad de empresa o contra el libre desplazamiento de personas y mercancías. Es cierto, añade, que el art. 34 EAC entraña una restricción de la libertad lingüística del profesional que actúa en el mercado entregando bienes o prestando servicios. Puede incluso decirse que se restringe su libertad de expresión –y su libertad de comunicar información– en la medida en que ésta abarca, aunque no con igual intensidad protectora, contenidos que se comunican y medios o formas para comunicarlos. La cuestión es si esa restricción está justificada constitucionalmente. En realidad, dice el Abogado del Estado, el recurso no discute la formal aptitud del Estatuto para regular el régimen lingüístico de las relaciones entre profesional y consumidores. Más bien, lo que plantea el Defensor del Pueblo es que el art. 34 EAC viola las libertades constitucionales de expresión e información y de empresa en la medida en que restringe desproporcionadamente la libertad lingüística del profesional, al permitir al consumidor o usuario que imponga la lengua en la relación comercial.

A su modo de ver, y al margen de que el Defensor del Pueblo no pruebe lo contrario, lo cierto es que el art. 34 EAC cumple las exigencias de la jurisprudencia constitucional acerca de la proporcionalidad en materia de restricción de derechos. Así: a’) si se parte de que el art. 51 CE otorga una especial protección a consumidores y usuarios, de manera que el constituyente ha valorado sus intereses como preferentes y más merecedores de tutela en la relación que les vincula con un profesional, no puede dudarse de que la preferencia dada a la lengua oficial elegida por el consumidor o usuario sobre la del profesional es medida idónea para garantizar la mayor protección del consumidor o usuario, cuyos intereses estarán mejor protegidos si la relación comercial se desenvuelve en la lengua oficial de su elección; b’) la medida es además necesaria, pues o se da preferencia a la lengua elegida por el consumidor o usuario, o se deja en libertad al profesional de elegir la que más le plazca, caso en el que –si su elección no coincide con la del consumidor– puede frustrarse la protección debida al interés de éste, sin que puedan concebirse otras medidas alternativas para satisfacer el interés del consumidor; c’) la medida es proporcional en sentido estricto, puesto que el beneficio para los consumidores es superior al perjuicio para el profesional: los primeros son más en número y su interés es el preferente desde el punto de vista constitucional.

Añade el Abogado del Estado que con la referencia del Defensor del Pueblo a una restricción mínima parece apuntarse a la necesidad de constatar previamente un «fracaso comunicativo» entre profesional y consumidor, supuesto en que habría de darse preferencia a la lengua elegida por el consumidor o usuario. Pero el «fracaso comunicativo» no es una situación objetivamente verificable, sino que se produce cuando una de las partes de la relación dice no haber logrado comunicarse satisfactoriamente. Por ello, si se reconoce que, al final, ha de imponerse la elección idiomática del consumidor o usuario, no hay razón para no permitir elegir lengua desde el principio, puesto que así se previenen de raíz fricciones y dificultades de comunicación.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Su representación procesal entiende que parte de las diferencias que el recurrente descubre entre el art. 34 EAC y el art. 32.1 de la Ley de política lingüística, y que justificarían la inconstitucionalidad de uno y la constitucionalidad de otro, son el resultado de una interpretación forzada y artificiosa de la norma estatutaria. En realidad, el art. 34 EAC precisa de concreción o desarrollo, según el mismo dispone, función que cumple la Ley de política lingüística, por lo que no se puede sostener que aquél imponga una mayor reducción de la libertad que ésta, considerada constitucional por el recurrente.

No admiten los Letrados del Parlamento autonómico una diferencia entre ambas normas consistente en que el Estatuto reconoce el derecho a la atención de consumidores y usuarios en la lengua oficial para toda relación que los mismos mantengan con el establecimiento o entidad de que se trate, mientras que el art. 32.1 de la Ley de política lingüística ciñe el uso de la lengua oficial a «la medida en que resulte imprescindible para que se lleve a cabo la transacción». Estiman que esta interpretación resulta inexacta pues el Estatuto se refiere a los mismos sujetos o agentes que la Ley de política lingüística y los toma en consideración en cuanto a la relación mercantil o de servicio que se establezca entre ellos, sin afectar ni a la organización interna ni al conjunto de las relaciones mercantiles o de otro tipo que puedan sostener.

Tampoco se comparte con el Defensor del Pueblo que el Estatuto vaya mucho más allá de lo admisible constitucionalmente, y de lo que preveían las normas precedentes con un contenido similar, cuando reconoce un derecho a ser atendidas las personas oralmente y por escrito en la lengua oficial que elijan en su condición de usuarios o consumidores de bienes, productos y servicios. Se sostiene que la norma que se tacha de inconstitucional no difiere en el fondo de la que sí se considera constitucional –que impone el deber de estar en condiciones de atender a los consumidores y usuarios–, pues esta disponibilidad, si tiene sentido, entraña un correlato lógico, que es el derecho a ser atendido. El art. 34 EAC admite, por lo tanto, una interpretación conforme a la Constitución, que además es la interpretación correcta.

Al margen de ello, le resulta claro a los Letrados del Parlamento que el título habilitante es la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, lo que justifica limitaciones a la libertad de empresa, y que el interés que justifica esta intervención es el de asegurar una atención respetuosa al consumidor y usuario en el ejercicio de un derecho legítimo, como es el de utilizar una cualquiera de las lenguas oficiales. Ciertamente, añaden, la intervención pública limitativa de unos derechos para preservar otros ha de ser proporcional y razonable para no considerarse lesiva, máxime cuando están en juego derechos fundamentales. Pero, a su juicio, el art. 34 EAC no incurre en este exceso cuando pretende que se produzca la comunicación en la lengua oficial elegida por el usuario o consumidor a fin de que el mismo no vea frustrada su demanda de servicios o bienes y cuando impone la responsabilidad de poder prestar la atención requerida a la empresa, entidad o establecimiento y no a las personas que sirvan en ellas. De ello se desprende que no se impone la obligación de que todo el personal de la empresa, entidad o establecimiento emplee cualquiera de las lenguas oficiales, sino que basta con que sea una persona, de las que atiende al público, la que tenga la capacidad para ello.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Para la representación del Gobierno de la Generalitat, el art. 34 EAC no establece la obligación que le atribuye el Defensor del Pueblo, pues el precepto se refiere a un genérico deber de disponibilidad lingüística que deberá ser aplicado y concretado por el legislador, según la expresa previsión estatutaria, pero no dispone que tal deber incluya la obligación de mantener las comunicaciones orales y escritas en esa lengua y, mucho menos, que deban ser todas ellas. De ahí que quepa entender que el recurso presenta un carácter preventivo que mira a obtener un pronunciamiento interpretativo de este Tribunal Constitucional que oriente la actuación posterior del legislador autonómico, lo que resulta improcedente según reiterada jurisprudencia constitucional.

Estima que el Estatuto no concreta el alcance y contenido que habrá de tener la disponibilidad lingüística para satisfacer oralmente o por escrito el derecho de los consumidores y usuarios a ser atendidos en la lengua oficial de su elección. Eso se remite al legislador ordinario. Y añade que, incluso, la vigente Ley catalana 1/1998, de política lingüística, que se refiere a la disponibilidad lingüística de las empresas y los establecimientos abiertos al público en Cataluña, en su art. 32.1 no impone que «todas las relaciones orales o escritas» se hagan en la lengua elegida por el usuario, sino únicamente que se le atienda, esto es que se haga así en la medida que resulte necesaria para que tenga lugar la relación, lo que tampoco permite llegar a la conclusión que el recurrente presenta como inconstitucional.

A su juicio, si el Defensor del Pueblo admite que puede obligarse a los titulares de establecimientos a atender al público en la lengua oficial que elijan, no resulta preciso entrar a considerar si la imposición estatutaria de un deber de disponibilidad lingüística es, en sí misma y con independencia de la lengua a la que se refiera, radicalmente inconstitucional por implicar una restricción de la libertad personal que afecta al derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad del art. 10.1 CE, o si dicha libertad fundamental comprende no sólo los contenidos sino también los códigos de exteriorización, y si la prestación de bienes, productos y servicios al público en general se incardina en el ámbito de las relaciones entre particulares que debe quedar exento de toda imposición lingüística por parte de los poderes públicos. Basta recordar, como así se aprecia en el escrito de demanda, que cabe una legítima intervención de los poderes públicos que, desde la defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos en su condición de consumidores de productos y usuarios de servicios, limite la libertad de empresa sin vulnerar el art. 38 CE. Para la representación del Gobierno de la Generalitat, las relaciones lingüísticas entre empresas y consumidores constituyen un ejemplo típico de la eficacia que entre particulares cabe atribuir a los derechos lingüísticos en base a las previsiones explícitas del art. 51.1 y 3 CE. De lo que se tratará es de valorar la adecuación y proporcionalidad de las medidas que se adopten, y, siguiendo los parámetros de la jurisprudencia constitucional, será proporcionada la actuación que sea adecuada, se dirija a la protección de un bien constitucionalmente protegido y se produzca en un grado razonable con la finalidad perseguida. En el caso del art. 34 EAC se cumplen los requisitos señalados y es adecuado que al derecho a elegir la lengua en que desean ser atendidos los consumidores y usuarios se corresponda un correlativo deber de atención por parte de las empresas de servicios y comercios, en general, abiertos en Cataluña. Se añade además que la justificación de ese deber guarda relación directa con la posibilidad de un ejercicio efectivo del derecho a utilizar las lenguas oficiales (arts. 3 CE y 6 EAC) y que se establece sólo en un grado elemental y genérico, tratando por igual a las lenguas oficiales, de modo que la concreción del derecho de disponibilidad lingüística se remite a los términos establecidos por ley, según el propio art. 34 EAC. Por lo expuesto no se considera inconstitucional el citado artículo.

d’) Impugnación del art. 33.5 EAC, que reconoce a los ciudadanos de Cataluña «el derecho a relacionarse por escrito en catalán con los órganos constitucionales y con los órganos jurisdiccionales de ámbito estatal, de acuerdo con el procedimiento establecido por la legislación correspondiente. Estas instituciones deben atender y deben tramitar los escritos presentados en catalán que tendrán, en todo caso, plena eficacia jurídica».

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Para el Alto Comisionado la inconstitucionalidad del art. 33.5 EAC proviene de su contradicción con el art. 3.2 CE, que claramente –y así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional– ciñe los efectos de la cooficialidad lingüística al territorio de cada Comunidad Autónoma, de modo que este principio de territorialidad es un prius que el legislador debe respetar.

Reconoce el Defensor del Pueblo que, conforme a nuestra jurisprudencia constitucional, determinadas decisiones tanto estatutarias como propiamente autonómicas pueden producir consecuencias de hecho más allá del territorio de la Comunidad a la que se refieran o de la que surjan, pero entiende que el art. 33.5 EAC, con olvido del principio de territorialidad que la Constitución impone para la cooficialidad lingüística, extiende injustificadamente los efectos de esta cooficialidad a ámbitos territoriales ajenos a la Comunidad Autónoma y a órganos e instituciones de carácter estatal cuyas sedes se ubican fuera del territorio de Cataluña.

A su juicio, deben destacarse dos ideas: por un lado, que la previsión constitucional de conocimiento del castellano por parte de todos los españoles garantiza a éstos su comunicación y el ejercicio de sus derechos ante cualesquiera poderes públicos radicados en cualquier parte del territorio del Estado; por otro, que el derecho de opción lingüística que nace para los ciudadanos en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos otorgan carácter oficial a otra lengua española distinta del castellano, nace como derecho individual y subjetivo vinculado a la territorialidad que marca a la cooficialidad, porque la extensión de sus efectos no es necesaria para la perfección de ése ni de ningún otro derecho y así lo ha entendido la Constitución al vincular en su art. 3.2 la cooficialidad al territorio.

Afirma que aunque el art. 33.5 EAC no concreta los órganos constitucionales y jurisdiccionales de ámbito estatal afectados éstos serían, entre otros, el Congreso, el Senado, el Gobierno, el Consejo General de Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional. Ninguno tiene sede en el territorio de Cataluña y por lo tanto la aplicación a ellos del régimen previsto en el art. 33.5 EAC supone la ruptura total y absoluta del mencionado principio de territorialidad que rige en materia de cooficialidad.

Destaca el Defensor del Pueblo que, siendo cierto que el art. 33.5 EAC se remite al «procedimiento establecido por la legislación correspondiente», sin embargo también es verdad que, a continuación, el precepto impone a los órganos afectados la obligación de «atender y tramitar los escritos ante ellos presentados en catalán», a los que otorga, en todo caso, «plena eficacia jurídica». Tal previsión es inconstitucional por la razón ya expuesta de que rompe injustificadamente el principio de territorialidad que el art. 3.2 CE sienta para la cooficialidad lingüística. Y porque no es el legislador estatuyente el llamado a regular aspectos concretos de órganos estatales, como es el uso de la lengua, infringiendo con ello otros preceptos de la Norma Suprema que establecen reservas a favor del legislador ordinario u orgánico para su regulación.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Coincide el Abogado del Estado con el Defensor del Pueblo en el carácter territorial de la cooficialidad, según resulta de la doctrina constitucional firmemente basada en el art. 3.2 CE y plenamente conforme con la Carta Europea de las Lenguas Regionales de 5 de noviembre de 1992, de la que el ATC 166/2005, de 19 de abril, afirma que «proporciona pautas interpretativas del régimen jurídico de la cooficialidad lingüística». Considera también que, poniendo en relación el precepto impugnado con el art. 37.1 EAC, sus efectos se extienden a los poderes públicos de Cataluña y a la Administración General del Estado en Cataluña, por lo que, pese a la apariencia categórica del art. 33.5 EAC, cabría entender que contiene un mandato dirigido a los poderes públicos para que, en la medida de sus competencias, hagan efectivo el derecho que consagra.

No obstante lo anterior, aprecia que en determinados casos, referidos fundamentalmente a órganos jurisdiccionales que extienden su competencia a todo el territorio español, la dispensación de una tutela judicial efectiva en términos constitucionalmente óptimos ha de permitir la utilización de la lengua regional en escritos de interposición o recurso, sin perjuicio de que, con arreglo a lo que dispongan la LOPJ, la LOTC y las leyes procesales, se establezca el tratamiento procesal ulterior de la lengua regional en el curso del proceso.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Su representación procesal sostiene que si bien el criterio de la territorialidad ha sido reiteradamente afirmado por la jurisprudencia constitucional para delimitar el alcance de la cooficialidad, cabe observar que no se trata de un criterio inflexible y absoluto. En el ATC 935/1987 se admitió que las actuaciones ya realizadas y los documentos presentados en el idioma oficial de una Comunidad Autónoma, sin necesidad de traducción al castellano, tengan plena validez y eficacia fuera de la jurisdicción de los órganos judiciales sitos en la Comunidad Autónoma, lo que resulta aplicable a las actuaciones ante el propio Tribunal Constitucional, de acuerdo con el art. 80 LOTC. Por otra parte, en los diversos pronunciamientos recaídos acerca del alcance de la declaración de oficialidad de una lengua distinta del castellano, el Tribunal ha utilizado términos muy amplios al referirse al derecho de uso de dicha lengua no sólo ante una Administración pública radicada en la Comunidad Autónoma, sea estatal, autonómica o local, sino frente a otras instituciones o poderes públicos.

Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, siendo claro el derecho a usar la lengua oficial distinta del castellano ante cualquier institución o poder público con sede o dependencias en territorio de la Comunidad Autónoma, ese mismo derecho podría ejercitarse si instituciones de ámbito estatal llegaran a establecer su sede o dependencias en el territorio de una Comunidad Autónoma, por lo que una decisión organizativa convertiría el derecho al uso de la lengua cooficial en ejercitable. Puesto que, si no fuera por el límite territorial, no existiría un impedimento constitucional para el ejercicio de este derecho ante instituciones o poderes públicos de ámbito estatal, es constitucional posibilitar el uso de lenguas cooficiales ante órganos estatales únicos, con la finalidad de que la efectividad del derecho al uso de la lengua cooficial sea plena. Además, esta medida tampoco cuestiona el alcance territorial de la cooficialidad en la medida en que se ejerza el derecho, por escrito, en el territorio de Cataluña aunque sean actos dirigidos a órganos únicos para todo el territorio español y situados fuera del territorio autonómico.

Tampoco le parece relevante a la representación procesal del Parlamento catalán que el art. 33.5 EAC imponga una obligación al Estado, pues la propia jurisprudencia constitucional ha entendido que la declaración de cooficialidad conlleva obligaciones no sólo para las instituciones autonómicas sino también para las estatales. Además, la obligación genérica asumida por el Estado en el art. 33.5 EAC no lo desprovee de competencia para determinar el procedimiento y los medios oportunos para dar cumplimiento al mismo. En cualquier caso, el inciso segundo del art. 33.5 no puede ser interpretado de manera aislada del inciso primero, por lo que la efectividad del derecho queda supeditada a lo que establezcan las leyes correspondientes y, mientras no se produzca la modificación de las mismas, el derecho no será exigible.

Se añade que la previsión estatutaria impugnada pretende, por un lado, reforzar la integración e identificación de los ciudadanos catalanes con las instituciones estatales; pero, además, constituye un modo de protección y asunción por el Estado de la diversidad lingüística, como expresión de la riqueza cultural española, que ya contempla el art. 3.3 CE. Se trata de una previsión, no impuesta por la Constitución, pero tampoco contraria a la misma.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Comienza señalando esta institución que el precepto impugnado no modifica el alcance territorial de la cooficialidad lingüística, ni comporta la extensión de la oficialidad del catalán a las instituciones centrales del Estado. El sentido del art. 33.5 EAC es favorecer que se reconozca la pluralidad lingüística en España, según lo dispuesto en el art. 3.3 CE, mediante su aceptación en actuaciones ante unos órganos que son exponente de la globalidad del Estado, siquiera sea de forma escrita y condicionada al procedimiento que en cada caso decida el legislador competente. A tal efecto, dichos órganos centrales sólo quedan obligados a atender y tramitar los escritos que se hubieran presentado en catalán, reconociéndoles plena eficacia jurídica.

Por otra parte, aunque es cierto que el art. 3.2 CE sólo prevé que, de acuerdo con los respectivos Estatutos, las otras lenguas españolas puedan ser también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, ello no implica que no quepa la presencia de dichas lenguas en las instituciones centrales del Estado. En este punto se señala en el escrito de alegaciones que diversos Estatutos de Autonomía y disposiciones estatales recogen supuestos de extraterritorialidad, como el art. 14 EAC y el Reglamento del Senado, que permite el empleo de las lenguas cooficiales en determinadas circunstancias, pareciendo evidente que, con mayor razón, ha de poder hacerlo un Estatuto de Autonomía. Y, por último, la lengua catalana, aunque no es oficial en la Unión Europea, ha visto reconocido en ella la posibilidad de un uso limitado, según lo previsto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores de 13 de junio de 2005.

En última instancia, el EAC no pretende regular lo que corresponde al legislador estatal, ordinario u orgánico, según las previsiones constitucionales. Por ello, la previsión del uso del catalán a que se refiere el art. 33.5 EAC carece de efectos por ahora y debe entenderse como una previsión de futuro que se orienta a la incorporación efectiva de la riqueza cultural del plurilingüismo español en los órganos centrales del Estado, de manera que la introducción excepcional del principio de personalidad en el empleo de las lenguas significa la posibilidad de modular el principio de territorialidad por la legislación correspondiente.

E) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados aspectos de la regulación de la institución del Síndic de Greuges.

La demanda impugna parcialmente la regulación estatutaria de la institución del Síndic de Greuges, en el entendimiento de que la normativa recurrida pretende expulsar de los ámbitos competenciales autonómico y local de Cataluña al Defensor del Pueblo, al que sólo le cabría efectuar la supervisión de la Administración estatal presente en dicho territorio, parcela en la que, además, habría de colaborar en el ejercicio de sus funciones con el Síndic de Greuges.

Tres son los aspectos de la regulación estatutaria que el Defensor del Pueblo considera inconstitucionales: a) la atribución al Síndic de Greuges, con carácter exclusivo, de la competencia para supervisar la actividad de la Administración autonómica (art. 78.1 EAC); b) la atribución al Síndic de Greuges de competencia para supervisar la actividad de la Administración local catalana más allá de las materias de competencia autonómica trasferida o delegada a los entes locales (art. 78.1 EAC); c) la imposición al Defensor del Pueblo –en norma estatutaria– del deber de colaborar en el ejercicio de sus funciones con el Síndic de Greuges, infringiendo la reserva establecida en favor de la ley orgánica de desarrollo del art. 54 CE.

Sintéticamente expuestas, las razones aducidas por las partes en defensa de sus respectivas posiciones son las siguientes:

a’) Impugnación del art. 78.1 EAC, en cuanto atribuye al Síndic de Greuges, con carácter exclusivo, la supervisión de la actividad de la Administración de la Generalitat, la de los organismos públicos o privados vinculados o que dependen de la misma, la de las empresas privadas que gestionan servicios públicos o realizan actividades de interés general o universal o actividades equivalentes de forma concertada o indirecta y la de las demás personas con vínculo contractual con las entidades públicas dependientes de ella.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Razona el Defensor del Pueblo que la referida atribución de competencia exclusiva al Síndic de Greuges resulta incompatible con la dicción literal del art. 54 CE y su ubicación sistemática en el texto constitucional, así como con el art. 14 CE. En primer lugar, porque el Defensor del Pueblo es una de las garantías de las libertades y derechos fundamentales que la Constitución consagra en su título I, lo que implica necesariamente que, en cuanto tal garantía, ha de resultar accesible para todos los sujetos titulares de aquellos derechos y libertades sin restricción alguna, pues lo contrario implicaría necesariamente un ataque frontal a la igualdad básica de la que todos han de disfrutar en el ejercicio de sus derechos constitucionales y cuya regulación corresponde en exclusiva al Estado (149.1.1 CE). La decisión del constituyente de incluir al Defensor del Pueblo entre las garantías de los derechos y libertades fundamentales, obliga al legislador a evitar prescripciones normativas que de cualquier modo, sea directo o indirecto, impidan u obstaculicen el acceso de los titulares de los derechos o libertades protegidos a la garantía prevista por la Constitución.

De otro lado, porque la referencia a la «Administración» en el art. 54 CE incluye a todo el conglomerado de entes y órganos que abarca el concepto genérico de Administración pública, con independencia de que tengan carácter estatal, autonómico o local, sean de naturaleza territorial, corporativa o institucional, y del lugar donde estén radicados. Y ello es así, a juicio del Defensor del Pueblo, por varias razones. La primera, porque la eventual lesión de los derechos y libertades fundamentales puede provenir de cualquiera de los referidos entes y órganos, sin que tenga fundamento constitucional alguno limitar el marco de actuación del Defensor del Pueblo a algunos, para ser sustituida respecto de otros por una institución a la que la Constitución no menciona y a la que no llama para tal misión. La segunda, porque cuando el constituyente diseñó la figura del Defensor del Pueblo era plenamente consciente de que la nueva organización territorial del Estado prevista en el título VIII y el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido y garantizado en el art. 2 CE iban a dar lugar al nacimiento de nuevas Administraciones públicas –cuyo germen ya existía en los entes preautonómicos–, por lo que no cabe entender que al usar el término «Administración» en el art. 54 CE se refería sólo a la existente entonces.

Para el Defensor del Pueblo la redacción del art. 78.1 EAC le expulsa de un ámbito de supervisión que la Constitución le atribuye y expropia injustificadamente a todos los afectados y destinatarios de los actos y resoluciones de las Administraciones y entes autonómicos de una garantía que la Constitución les otorga y que consiste en que el Defensor del Pueblo –y no otra institución– supervise la actuación de la Administración autonómica y la de sus autoridades y agentes. Por ello, aprecia que el art. 78.1 EAC no sólo resulta contrario al art. 54 CE sino también al art. 14 CE, por la injustificada desigualdad que provoca entre los titulares de derechos o libertades fundamentales.

Entiende que contribuye a cimentar la impugnación no sólo una práctica institucional de más de un cuarto de siglo que no deja duda alguna sobre el carácter omnicomprensivo del término «Administración» incluido en el art. 54 CE, sino también la interpretación realizada por el legislador orgánico, que en el art. 12.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, dispone que «podrá, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por sí mismo la actividad de la Comunidad Autónoma en el ámbito de competencias definido por esta ley», añadiendo en su número 2 que «a los efectos de lo previsto en el párrafo anterior los órganos similares de las Comunidades Autónomas coordinarán sus funciones con las del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitar su cooperación».

El objeto de los dos apartados del precepto mencionado era el de establecer, en primer lugar, la naturaleza concurrente de las facultades supervisoras sobre las actividades de las Administraciones autonómicas. En segundo lugar, disponer la necesaria coordinación de funciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras similares en las Comunidades Autónomas para hacer efectivas en la práctica esas competencias concurrentes sobre un objeto común: la supervisión de las actividades de las Administraciones autonómicas y sus entes dependientes. Tal previsión normativa se completa con la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, sobre relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autónomas, que reconoce la competencia de aquél sobre las Administración autonómica, posteriormente precisada por la STC 157/1988, de 15 de septiembre.

El Defensor del Pueblo rechaza que sea aplicable al caso la doctrina sentada por la STC 204/1992, que admitió, no sólo la posibilidad de que las Comunidades Autónomas creasen en virtud de sus potestades de autoorganización órganos consultivos propios, sino también la sustitución del informe preceptivo del Consejo de Estado por el de un órgano superior consultivo autonómico, en relación al ejercicio de las competencias de la respectiva Comunidad. Tal rechazo se sustenta en dos razones: primera, porque el Consejo de Estado no es una garantía de los derechos y libertades fundamentales sino un órgano consultivo del Gobierno; y, segunda, porque el art. 107 CE se ubica en el título IV de la Constitución, que trata sobre el Gobierno y la Administración. Por ello, para el Defensor del Pueblo lo procedente es fijar la atención en otras instituciones, como la Agencia Española de Protección de Datos, la Oficina del Censo Electoral y, en su momento, el Consejo Nacional de Objeción de Conciencia, que sobreponen su naturaleza y objeto garantizador de los derechos fundamentales y las libertades públicas, a la distribución territorial del poder y al ejercicio de las competencias y de la autoorganización derivada del derecho a la autonomía.

Así pues, y de acuerdo con las alegaciones formuladas, esta institución considera que el inciso «con carácter exclusivo» del art. 78.1 EAC en relación con la previsión del número 2 del mismo artículo –al que posteriormente se hará referencia–, instrumentando la colaboración entre el Síndic de Greuges y el Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones, es inconstitucional por vulnerar los arts. 54 y 14 CE. Consideración de inconstitucionalidad que coincide con el parecer del propio Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya recogido en el dictamen emitido al comienzo de la tramitación del proyecto de Estatuto.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

El Abogado del Estado admite que el inciso impugnado del art. 78.1 EAC podría ofrecer una apariencia de inconstitucionalidad si se entendiera que con ello se pretende impedir al Defensor del Pueblo la supervisión de la Administración autónoma catalana, contra lo dispuesto en el art. 54 CE. Pero, a su juicio, cabe una interpretación del precepto que lo acomode a la Constitución, ya que el carácter exclusivo atribuido a la supervisión del Síndico de Agravios ha de entenderse centrado en los nuevos derechos estatutarios recogidos en el título I del Estatuto. Las palabras «A tal fin» con que se inicia el segundo inciso del art. 78.1 EAC tienen como antecedente la expresión «proteger y defender los derechos y libertades reconocidos por la Constitución y el presente Estatuto». Para el Abogado del Estado ha de notarse que el art. 12.1 de la Ley Orgánica 3/1981 dispone que el Defensor del Pueblo puede supervisar la actividad de la Comunidad Autónoma «en el ámbito de competencias definido por esta Ley», que no incluye los novedosos derechos estatutarios. Así pues, en la función de proteger los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, el Síndic de Greuges concurre con el Defensor del Pueblo; pero sólo el Síndic de Greuges protege y defiende los derechos estatutarios. Así interpretado, el art. 78.1 EAC no es inconstitucional, puesto que no impide ni mengua la función supervisora del Defensor del Pueblo sobre la Administración autonómica catalana y los organismos, entidades, empresas y personas dependientes o vinculadas con ella.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Los Letrados del Parlamento catalán sostienen que la interpretación del art. 54 CE de acuerdo con el principio autonómico y la competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña sobre las instituciones de autogobierno, determina que, al existir un Defensor autonómico, éste deba tener el control exclusivo de la Administración autonómica. Ello sería coherente con que el art. 54 CE se refiera a la Administración en singular, lo que puede interpretarse contextualmente como que se refiere únicamente a la Administración del Estado, ya que si la Constitución hubiera querido que abarcase a otras Administraciones públicas, así lo habría dicho, o hubiera usado el plural.

Añaden que la interpretación extensiva de la competencia del Defensor para la supervisión universal de cualquier Administración no se fija en la Constitución, sino en la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo. Por ello, lo que, en realidad, modifica y contradice el Estatuto no es el art. 54 CE, sino el art. 12 de la Ley Orgánica 3/1981, que es el que le atribuye la supervisión universal de cualquier Administración. Pero esta amplitud conduce a una situación completamente anómala en un Estado descentralizado, permitiendo la concurrencia de competencias de la institución estatal y la autonómica, con la subsiguiente duplicidad de actuaciones y confusión en la ciudadanía. El Estatuto de Autonomía, desde la competencia exclusiva de la Generalitat para desarrollar sus instituciones de autogobierno, puede fijar el estatuto y funciones del Síndic de Greuges, así como excepcionar la competencia del Defensor del Pueblo para supervisar la Administración de la Generalitat, lo que, ciertamente, no podría hacer una ley autonómica.

La representación procesal del Parlamento catalán invoca también la interpretación gramatical del art. 78.1 EAC, afirmando que la palabra «exclusivo» que figura en el precepto puede entenderse en el sentido de que es exclusivo aquello que corresponde a uno y excluye a los demás; en este sentido, el Síndic de Greuges supervisaría la actividad de la Administración de la Generalitat y no la de otras Administraciones. Y, también desde una interpretación gramatical, puede decirse que es exclusivo aquello que corresponde a alguien como ámbito temporal único, o casi, de la propia atención: en este caso la defensa de los derechos de la persona.

Por otra parte, el Estatuto no veta la intervención del Defensor en el ámbito de la Generalitat, puesto que hay dos ámbitos en los que sólo él puede actuar: promover recursos de inconstitucionalidad, si considerara que alguna ley del Parlamento catalán resultase contraria a la Constitución, y promover recursos de amparo si alguna actuación de la Administración autonómica conculcara derechos fundamentales.

El escrito de alegaciones invoca también la doctrina fijada por la STC 204/1992, de 26 de noviembre, en relación con el Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos, afirmando que en ella se encuentran elementos para rechazar la posición del Defensor del Pueblo que aboga por garantizar la exclusividad en las instituciones del Estado central y minusvaloran las del Estado autonómico, aunque no lo prevea expresamente la Carta Magna.

Se añaden, además, dos argumentos que la parte califica de colaterales. Primero, que uno de los elementos que definen la institución del Ombudsman para fortalecer su acción protectora y su auctoritas es la relación con el Parlamento que lo elige y lo cobija. Por ello, del mismo modo que el Defensor del Pueblo es un alto Comisionado de las Cortes Generales, el Síndic de Greuges lo es del Parlamento de Cataluña; y a éste y en éste le corresponde informar de la actuación de la Administración de la Generalitat.

En segundo lugar, el Derecho y la práctica comparados ponen de manifiesto que en los Estados compuestos, donde coexisten instituciones de ombudsman en las áreas federal o estatal, con otras de ámbito estatal y regional, la articulación competencial entre ambos está regulada en los términos de exclusividad que propugna el Estatuto, no en los que reclama el Defensor del Pueblo. Del mismo modo, el Defensor del Pueblo Europeo tiene limitada su actuación a las instituciones europeas y no puede invadir las de los Estados miembros, las de los entes subcentrales de éstos, ni las de las entidades locales (art. 195.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). El sentido de la eficacia, de la eficiencia, la proximidad, el principio de subsidiariedad, la economía de la acción pública e incluso el sentido común, recomiendan una especialización funcional que tienda a vincular la acción del Ombudsman con la Administración y el Parlamento más cercano, para hacerla más eficaz.

Finalmente, frente a la alegación del Defensor del Pueblo de que la inconstitucionalidad del inciso impugnado ya fue advertida por el Consejo Consultivo de la Generalitat, aducen los Letrados del Parlamento catalán que el precepto que el órgano consultivo consideró inconstitucional tenía una redacción diferente a la aprobada, ya que se excluía la intervención del Defensor del Pueblo incluso frente a la Administración del Estado en Cataluña, limitación que no recoge el texto definitivo.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

En el escrito de alegaciones del Gobierno de la Generalitat se pone de relieve que en la definición del Defensor del Pueblo por el art. 54 CE destacan dos aspectos: el primero, su consideración como un Comisionado de las Cortes, a las que deberá dar cuenta del resultado de sus actuaciones de control de la Administración, en defensa de los derechos de los ciudadanos. El segundo es la atribución al mismo de la función de defensa de los derechos de los ciudadanos –función ésta que no se reconoce a los Defensores autonómicos– y que sirve de fundamento a su legitimación para interponer recursos de amparo e inconstitucionalidad.

Pues bien, del entendimiento del Defensor del Pueblo como Alto Comisionado de las Cortes se deriva que su ámbito objetivo de actuación no puede ser ajeno al principio de autonomía previsto en el art. 2 CE y, por ello, no deberá incluir el control de la Administración autonómica, puesto que son muy limitadas y excepcionales las actuaciones de control que las Cortes Generales pueden efectuar sobre el Gobierno y la Administración autonómicos. Razones de eficacia requieren que sea el Síndic de Greuges quien controle la Administración autonómica e informe del resultado de dicho control y de las quejas presentadas por los ciudadanos ante el Parlamento de Cataluña.

De otro lado, la legitimación del Defensor del Pueblo para, en defensa de los derechos de los ciudadanos, interponer recursos de amparo y de inconstitucionalidad, es compatible con la existencia de mecanismos de relación y colaboración que le permitirían conocer de las actuaciones presuntamente lesivas de derechos fundamentales, con carácter previo a la interposición de un recurso de amparo.

Se argumenta también que la doctrina establecida por la STC 204/1992 ha permitido a las Comunidades Autónomas, con fundamento en el principio de autoorganización, crear órganos consultivos que sustituyan en su actuación al Consejo de Estado, siendo así que tal doctrina resultaría también aplicable a la potestad de control de Defensor del Pueblo sobre las Administraciones públicas, y, en consecuencia, ha de reconocerse la competencia de las Comunidades Autónomas no sólo para crear instituciones autonómicas análogas al Defensor del Pueblo sino también para sustituirle en su actuación sobre la Administración autonómica. No es obstáculo para ello que la STC 290/2000, de 30 de noviembre, reconociera la validez constitucional de que el Estado establezca, amparándose en el art. 149.1.1 CE, una garantía institucional de derechos fundamentales, ya que ello en nada afecta, ni a la delimitación de las funciones que el texto constitucional atribuye al Defensor del Pueblo ni a las que el texto estatutario pueda atribuir a una institución de garantía de esos derechos en el ámbito de las Administraciones públicas.

Finalmente, frente al argumento de la institución demandante de que la legislación que desarrolla el art. 54 CE reconoce al Defensor del Pueblo competencia para supervisar la actuación de cualesquiera Administraciones, razona la representación procesal del Gobierno de la Generalitat que, siendo cierto que la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo concibe de forma muy amplia el ámbito objetivo de su actuación –que incluye la Administración autonómica–, sin embargo esa opción del legislador orgánico no puede convertirse en parámetro de constitucionalidad del texto estatutario, cualidad sólo predicable de la propia Constitución.

b’) Impugnación del último inciso del art. 78.1 EAC, según el cual el Síndic de Greuges «También supervisa la actividad de la Administración local de Cataluña y la de los organismos públicos o privados vinculados que dependen de la misma».

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Con invocación de las SSTC 142/1988 y 157/1988, el Defensor del Pueblo considera incompatible con el art. 54 CE, y con la autonomía local garantizada en el art. 137 CE, la atribución al Síndic de Greuges de facultades de supervisión de la actividad de la Administración local, salvo en materias que, siendo de la competencia de la Comunidad Autónoma, ésta haya transferido o delegado en los entes locales. Razona que, de no ser así, habría que entender que los Estatutos de Autonomía pueden alterar el régimen de garantías previsto en la Constitución y limitar la autonomía local mediante la imposición de un control que la Constitución sólo encomienda al Defensor del Pueblo, al menos en lo que se refiere al ejercicio de las competencias relativas a los intereses propios de las Corporaciones Locales.

Señala que el anterior Estatuto de 1979 creaba en su art. 35 la figura del Síndic de Greuges sin precisar el alcance de sus competencias y remitiendo a una ley del Parlamento de Cataluña la regulación de su organización y funcionamiento. Pues bien, La Ley 4/1984, del Síndic de Greuges, modificada por la Ley 12/1989, de 14 de diciembre, establece en su art. 1 que dicha institución, en su misión de defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos, supervisa la actuación de la Administración pública de la Generalitat y también «la actuación de los entes locales de Cataluña en todo lo que afecta a las materias en que el Estatuto de Autonomía de Cataluña otorga competencias a la Generalitat». Para el Defensor del Pueblo, el art. 78.1 EAC amplía considerablemente el campo de intervención del Síndic de Greuges al encargarle la supervisión, sin matiz alguno, de «la Administración Local de Cataluña y la de los organismos públicos o privados vinculados o que dependen de la misma». Por ello, entiende que la facultad de supervisión sobre la Administración local de Cataluña, que el último párrafo del art. 78.1 EAC le atribuye, es inconstitucional, por no respetar lo dispuesto en el art. 54 CE y la autonomía local garantizada en el 137 CE.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

El Abogado del Estado –al igual que las representaciones procesales del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña, según se verá– niega las consecuencias que el Defensor del Pueblo pretende extraer de las SSTC 142/1988. Considera que el Defensor del Pueblo pretende trasladar al Estatuto de Autonomía de Cataluña una jurisprudencia fijada con motivo del enjuiciamiento constitucional de normas infraestatutarias, lo que no puede hacerse sin grave equívoco y error, ya que la interpretación de la norma estatutaria es la que deviene parámetro de constitucionalidad y no de norma juzgada. Por el contrario, la posterior STC 157/1988 confirmó que la circunstancia de que la función supervisora del Síndico de Agravios se ciña a la Administración de la Comunidad Autónoma o incluya a la Administración local, o el que abarque más o menos competencias de ésta, depende de lo que «el propio Estatuto de Autonomía catalán establece en relación con la figura del Síndic de Greuges así como de las competencias que en materia de régimen local ostenta la Generalidad».

Para el Abogado del Estado no hay nada en la redacción del último inciso del art. 78.1 EAC que impida, restrinja o estorbe la supervisión del Defensor del Pueblo sobre la actividad de la Administración local catalana y sus organismos públicos o privados vinculados o dependientes de ella. Lo que acontece es que el Síndico de Agravios asume la exclusiva función de proteger y defender los derechos del título I del Estatuto también dentro de la esfera local catalana en la que tales derechos rigen.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Para los Letrados del Parlamento de Cataluña el art. 78.1 EAC es compatible con el art. 54 CE si ambos preceptos se leen sistemáticamente: la supervisión del Síndic sobre la actuación administrativa de los entes locales versa sobre las materias en las que la Generalitat tiene competencias, debiendo respetar siempre la autonomía que tanto la Constitución como el Estatuto garantizan a «municipios, veguerías, comarcas y demás entes locales que las leyes determinen». A este respecto la supervisión del Síndic de Greuges no excluye la de los defensores o síndics locales, ni tampoco la del Defensor del Pueblo; sólo excluye las posibles interpretaciones restrictivas del art. 1 de la Ley de Cataluña 4/1984, del Síndic de Greuges, modificada por la Ley 12/1989, de 14 de diciembre. Para la parte, el Estatuto establece una nueva regulación del gobierno local, que el recurrente sólo cuestiona tangencialmente respecto a la incidencia de las bases estatales en el régimen local, pero sin poner en cuestión la interiorización parcial del gobierno local promovida por la reforma.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Frente a la alegación del Defensor del Pueblo de que la regulación estatutaria impide que instituciones no nacidas de la propia autonomía puedan ejercer en Cataluña facultades de control sobre la Administración, argumenta la representación procesal del Gobierno de la Generalitat que el propio precepto reconoce en su apartado segundo que el Defensor del Pueblo dispone en Cataluña de facultades de control sobre la Administración del Estado, a lo que se añade que está legitimado para interponer recursos de amparo y de inconstitucionalidad. De otro lado, al preverse la capacidad del Síndic de Grauges para supervisar la actividad de la Administración local en Cataluña, nada se indica sobre que esa supervisión deba ser exclusiva. Por último, rechaza que el precepto estatutario impugnado limite la autonomía de las entidades locales puesto que esa garantía institucional, constitucionalmente reconocida, no impide la previsión de controles externos sobre los entes locales, como el que ejercen la Sindicatura de Comptes y la Agencia Catalana de Protección de Datos para el control de los ficheros de carácter local.

c’) Impugnación del art. 78.2 EAC, con arreglo al cual «El Síndic de Greuges y el Defensor del Pueblo colaboran en el ejercicio de sus funciones».

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Entiende la institución demandante que el precepto impugnado infringe la específica reserva de ley orgánica contenida en el art. 54 CE, ya que el legislador al que este precepto llama para regular la institución del Defensor del Pueblo –y, por tanto, sus competencias– es el legislador orgánico ordinario y no el legislador orgánico especial de reforma estatutaria, que tiene una misión definida y debe ceñirse a un ámbito material concreto.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Sobre este punto el Abogado del Estado pone de manifiesto que la colaboración entre el Defensor del Pueblo y los comisionados autonómicos está regulada por la Ley (ordinaria) 36/1985, de 6 de noviembre, que desarrolla el art. 12.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. El tenor del art. 78.2 EAC se acomoda perfectamente a esa regulación estatal, de la que, como mucho, viene a constituir un innecesario recordatorio. Por otro lado, el art. 78.2 EAC puede entenderse como un mandato de colaboración sólo vinculante para la institución autonómica concernida, el Síndico de Agravios, no para la institución estatal, sin perjuicio de que para el Defensor del Pueblo sus normas propias (especialmente el art. 12.2 de la Ley Orgánica 3/1981 y el art. 2 de la Ley 36/1985) se basen en el mismo principio colaborativo que refleja el precepto estatutario impugnado.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Los Letrados del Parlamento catalán razonan que Defensor y Síndic de Greuges son magistraturas de persuasión, que fundamentan su fuerza en la bondad equitativa de sus razones jurídicas, en la independencia política de sus posiciones y en proteger los derechos cívicos y de la persona. La exclusividad y la exclusión no son las reglas que deban regir la acción de ambas instituciones sino la cooperación y colaboración, como establece el impugnado art. 78.2 EAC. Así pues, no comparten el criterio del recurrente de que establecer el sistema de colaboración corresponde «al legislador orgánico ordinario y no al legislador orgánico especial de reforma estatutaria»; si el Estatuto establece una nueva configuración de los respectivos campos de acción supervisora, es coherente y consecuente que postule como ineludible la cooperación y colaboración entre instituciones homólogas y también que lo postule desde una axiología autonomista.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

La representación procesal del Gobierno de la Generalitat sostiene que el art. 78 EAC no pretende efectuar una regulación de la institución del Defensor del Pueblo, sino de la institución homóloga en la Comunidad Autónoma. De otro lado, la reserva de ley orgánica no alcanza a todos los aspectos de esa institución –en especial el referido a las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las instituciones homólogas de las Comunidades Autónomas– como evidencia que actualmente esa relación interinstitucional no esté regulada en la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo –que se limita a establecer en su art. 12.2 un principio de coordinación–, sino en la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, que no tiene el carácter de ley orgánica. Pero, además, el precepto estatutario no pretende imponer un procedimiento de coordinación entre ambas instituciones, sino limitarse a recoger un principio que deriva de la misma jurisprudencia constitucional, como es el referido a la necesidad de colaboración y coordinación.

F) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos estatutarios relativos al Poder Judicial, la Administración de Justicia y otros órganos estatales.

El Alto Comisionado comienza poniendo de manifiesto que la impugnación de los preceptos del Estatuto de Cataluña relativos al Poder Judicial y otras instituciones del Estado, ha de partir necesariamente de los presupuestos doctrinales que explican y justifican la tesis que en este recurso se sostiene: «la falta de adecuación a la Constitución de determinados preceptos referentes a la articulación de la Generalitat con determinados órganos estatales, en particular los órganos del Poder Judicial, aunque no sólo ellos».

Justifica la inconstitucionalidad de los preceptos que se enumeran el apartado a’) de este antecedente relacionados con el Poder Judicial. En concreto los relativos al Consejo de Justicia de Cataluña y los que, sin serlo, «pretenden prefigurar materias propias de la Ley Orgánica del Poder Judicial». También la de los arts. 180 y 182.1, 2 y 3 EAC, «al prefigurar decisiones normativas propias de las leyes orgánicas u ordinarias del Estado». Finalmente sostiene el recurrente la inconstitucionalidad de las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima, por la atribución explícita al Estado del deber de tramitar determinados proyectos de ley con un contenido concreto.

El Defensor del Pueblo sostiene la inconstitucionalidad de los citados preceptos con la siguiente argumentación general:

a’) Si bien la Constitución se remite a los Estatutos de Autonomía para concretar el diseño que contiene, esa concreción debe realizarse dentro del preciso establecido por la Constitución (art. 147 CE).

b’) En el binomio Constitución-Estatutos, la Constitución es necesariamente la norma dominante, sin que la teoría del denominado «bloque de la constitucionalidad» pueda justificar un tratamiento igualitario de ambas normas. Como dijo la STC 18/1982, de 4 de mayo: «no es admisible la idea de que, una vez promulgado el Estatuto de Autonomía, es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta para realizar la labor interpretativa que exige la delimitación competencial. Si se procediese así, se estaría desconociendo el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del Ordenamiento jurídico, del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico.»

c’) Las leyes orgánicas tienen en la Constitución un ámbito material determinado, bien con carácter general (art 81.1 CE), bien de manera específica, como es el caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial, siendo ella y no otra –tampoco un Estatuto de Autonomía– la que debe regular las materias que expresa el art. 122 CE.

d’) Son numerosos los preceptos del Estatuto que atribuyen a la Generalitat competencias «con cargo» a leyes estatales futuras. Para el Defensor del Pueblo esta técnica de establecer disposiciones que conllevan un mandato al Estado de acomodar al Estatuto sus propias leyes resulta inconstitucional, como se reconoce en el dictamen que el Consejo Consultivo de la Generalitat de Cataluña emitió con relación al anteproyecto de Estatuto.

Para el Defensor del Pueblo los preceptos que impugna o bien carecen de eficacia jurídica si una ley estatal, orgánica u ordinaria, no acoge lo que en ellos se dispone y, por ello, podría decirse que tendrían un valor meramente programático; o bien condicionan al legislador estatal. Lo primero sería superfluo y afectaría a la seguridad jurídica; lo segundo sería inaceptable. Y cabría una tercera interpretación aún más perturbadora, y es la de que mediante la reforma estatutaria se hubiera procedido a una transferencia o delegación sobre materias de competencia estatal fuera de los cauces de la correspondiente ley orgánica a la que se refiere el art. 150.2 CE y contraviniendo la doctrina de este Tribunal Constitucional (STC 56/1990, de 29 marzo, FJ 5). A lo que se añade que si la reproducción de normas estatales por leyes autonómicas es ya una técnica peligrosamente abierta a potenciales inconstitucionalidades, esta operación se convierte en ilegítima cuando las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia para legislar sobre una materia (STC 162/1996, de 17 de octubre). Y no cabe la inadecuación al sistema de fuentes configurado en la Constitución, la confusión normativa o la invasión de competencias en el nuevo Estatuto, so pretexto de que integra el denominado «bloque de la constitucionalidad», pues ello, además de afectar a la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) choca con el principio de supremacía de la Constitución.

a’) Inconstitucionalidad de determinados preceptos estatutarios relativos al poder judicial y la administración de justicia

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Una vez expuestas las anteriores consideraciones generales, el Defensor del Pueblo concreta los preceptos afectados de inconstitucionalidad en relación al Poder Judicial y a la Administración de Justicia, agrupándolos del siguiente modo:

a’) En relación con el Consejo de Justicia de Cataluña, el recurso del Defensor del Pueblo comienza destacando que se trata de una novedad radical en nuestro Ordenamiento, pues aun cuando el art. 33.3 del Estatuto valenciano crea un Consell de la Justicia de la Comunitat Valenciana no se le define como el órgano de gobierno del Poder Judicial en la Comunidad Autónoma, que es lo relevante a efectos de un juicio de constitucionalidad.

Para el Defensor del Pueblo la creación del Consejo de Justicia de Cataluña como «el órgano de gobierno del Poder Judicial en Cataluña» es contradictoria con el carácter único del Poder Judicial (título VI y art. 152.1 CE) y con el establecimiento en la Constitución del Consejo General del Poder Judicial como órgano de gobierno de ese único poder (art. 122.2, primer inciso, CE). El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los tribunales (art. 117.5 CE), que no podrían estar sometidos a tal principio constitucional de unidad jurisdiccional en su organización y funcionamiento de no ser porque el Poder Judicial es único en el conjunto del Estado, lo que explica también que los Jueces y Magistrados de carrera formen un cuerpo único (art. 122.1 CE). En consecuencia, el Consejo General del Poder Judicial no puede ser el órgano de gobierno del Poder Judicial único si, al propio tiempo, el órgano de gobierno del Poder Judicial en una Comunidad Autónoma es otro.

El Estatuto indica que el nuevo órgano «actúa como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de las competencias de este último, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial». Para el Defensor del Pueblo esa doble salvedad parte de dos premisas que no pueden aceptarse: la primera es que cabe la desconcentración del Consejo General del Poder Judicial; la segunda es que cabe establecer mandatos en un Estatuto de Autonomía que debería hacer efectivos una eventual reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial u otra ley estatal cualquiera. Respecto de la primera precisión, entiende que la desconcentración sólo cabe si emana de una decisión del propio órgano; pero no es éste el caso, sino que se trata de un órgano ex novo, como se deduce con total claridad del art. 99 EAC. Respecto de la segunda, el Defensor del Pueblo no niega que existan órganos de gobierno del Poder Judicial de ámbito autonómico, como las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia u otros con la denominación que se prefiera, lo que impugna es la alteración de la naturaleza y competencias del Consejo General del Poder Judicial mediante una norma inidónea, sin que la reserva de ley orgánica contenida en el art. 122 CE permita la predeterminación de su contenido por un Estatuto de Autonomía (art. 98.2 EAC).

En atención a las anteriores consideraciones, la demanda sostiene la inconstitucionalidad del art. 97 EAC, que establece el Consejo de Justicia de Cataluña, y de aquellos preceptos que se explican en razón de la existencia del mencionado Consejo, a saber: arts. 95.5 (participación del Consejo en la designación del Presidente del Tribunal Superior de Justicia); 95.6 (participación en la designación de los Presidentes de Sala del Tribunal Superior de Justicia); 98 (atribuciones); 99 (composición, organización y funcionamiento); 100 (control de sus actos); 101.2 (convocatoria de los concursos de Jueces y Magistrados); y 108.1 (nombramiento de los Jueces de Paz).

b’) Un segundo grupo de preceptos cuya inconstitucionalidad sostiene el Defensor del Pueblo incluye aquellos que, sin ser relativos al Consejo de Justicia de Cataluña, pretenden prefigurar materias propias de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En particular, la predeterminación de que el Tribunal Supremo tiene competencia reservada para la unificación de doctrina (art. 95.2), de que el Consejo de Justicia de Cataluña tiene participación en la designación del Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de los Presidentes de Sala de dicho Tribunal (arts. 95.5 y 95.6), de la atribución al Consejo de Justicia de Cataluña de la convocatoria de concursos de Jueces y Magistrados (art. 101.2), de la modificación del estatuto judicial y fiscal, y del personal al servicio de la Administración de Justicia y de la Fiscalía que significan las obligaciones lingüísticas establecidas (art. 102), de la posibilidad de crear cuerpos de funcionarios propios al servicio de la Administración de Justicia (art. 103.3) y de la competencia sobre la justicia de paz (art. 108.l). A su juicio, constituyen previsiones que, o no significan nada o condicionan al legislador orgánico de la Ley Orgánica del Poder Judicial; y ambas cosas son inaceptables.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Comienza señalando el Abogado del Estado que los Jueces y Tribunales que forman el Poder Judicial único son órganos estatales en sentido estricto y no quedan encuadrados en la organización de las Comunidades Autónomas, como reconoce el propio Estatuto cuando rubrica su título III «Del Poder Judicial en Cataluña»: no de sino en. La Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre Administración de Justicia y legislación procesal, esta última competencia «sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas» (art. 149.1, 5 y 6 CE). Dentro de tales competencias exclusivas del Estado el art. 122.1 CE reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial «la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales», «el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera» y del «personal al servicio de la Administración de Justicia»; y el art. 122.2 CE ordena a la ley orgánica que establezca el «estatuto» del Consejo General de Poder Judicial, «el régimen de incompatibilidades de sus miembros» y «sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario».

Justamente al prever la figura de los Tribunales Superiores de Justicia y al permitir la participación autonómica en «la organización de las demarcaciones judiciales en su territorio», el constituyente se ha creído obligado a subrayar las dos características capitales del Poder Judicial: unidad e independencia, que la LOPJ debe garantizar (art. 152.1.2 CE). Pues como dijo la STC 56/1990 «el Poder Judicial es único» y «el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial, de manera que el art. 149.1.5 CE impide que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias que se refieran a algún elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial», toda vez que este autogobierno judicial por medio del citado Consejo General es garantía de la independencia funcional de los Jueces y Magistrados. Por su parte, la STC 254/1994, precisó que «la Constitución no sólo ha querido configurar el Poder Judicial en atención a los principios de unidad, exclusividad e independencia judicial sino que también ha previsto diversas garantías para asegurar la realización de aquéllos, entre ellas, la reserva de ley orgánica para determinar la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados (art. 122.1 CE)».

Ahora bien, con arreglo a la doctrina de las SSTC 56/1990 y 62/1990, hay que distinguir dos conceptos –amplio y estricto– de «Administración de Justicia», de manera que la indeclinable competencia exclusiva del Estado reservada por el art. 149.1.5 CE queda ceñida al núcleo esencial (la función jurisdiccional propiamente dicha y la ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con que debe desarrollarse, elementos esenciales de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial), mientras que cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales o «administración de la Administración de Justicia», que se considera materia competencial independiente y, por tanto fuera del ámbito de la Administración de Justicia en sentido propio.

Resulta innegable que los Estatutos son instrumento constitucionalmente idóneo para que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre la Administración de Justicia, en los campos en que puedan asumirlas por no quedar dentro de la esfera exclusiva del Estado. Pero en la Administración de Justicia concurre la peculiaridad de que la Constitución encarga a una singular ley orgánica –la LOPJ– la regulación de diversas materias por lo que sobre las mismas se proyectan simultáneamente tanto los Estatutos como la LOPJ. La consecuencia es que la asunción estatutaria de competencia en materia de la Administración de Justicia es condición necesaria pero no suficiente, en cuanto que la inclusión de la competencia en el Estatuto atribuye su titularidad, pero su ejercicio sólo puede realizarse en la medida en que la LOPJ lo prevea y habilite (STC 56/1990).

Sin estar asumida en el Estatuto no puede haber competencia autonómica en materia de Administración de Justicia en sentido amplio, porque el Estatuto atribuye la titularidad competencial; pero sin la interposición de la LOPJ, esa competencia autonómica carece de eficacia, no puede ejercitarse, porque «el límite lo constituye la LOPJ, conforme a cuya regulación deben los Estatutos de Autonomía asumir la competencia que prefigura el art. 152.1, párrafo segundo, de la Constitución» (STC 56/1990). Y esto se aplica también a las futuras modificaciones de la LOPJ. Un cambio de ésta puede dejar provisionalmente una competencia estatutariamente asumida sin efectividad práctica, que podrá recuperar si de nuevo se modifica la LOPJ habilitando el ejercicio de la competencia autonómica.

Son muchos los artículos del nuevo Estatuto de Cataluña que reconocen expresamente esta doble condicionalidad con fórmulas más o menos acertadas o felices. A veces puede ocurrir que la norma estatutaria omita el recordatorio de la LOPJ. Pero tampoco de esta omisión cabe derivar la inconstitucionalidad del precepto; bastará simplemente con dejar claro que la previsión estatutaria sólo podrá desplegarse en la medida en que concuerde con lo que disponga la LOPJ.

Una vez entendido cómo juegan el Estatuto y la LOPJ, no hay superfluidad –que en todo caso nunca sería razón para declarar inconstitucional y nulo el precepto inútil por superfluo– ni tampoco afectación a la seguridad jurídica. No hay confusión ni incertidumbre que violenten la seguridad jurídica, garantizada por el art. 9.3 CE. Hay, sí, complejidad, pero complejidad que no puede eliminarse, porque compleja es la organización jurídica de un Estado de autonomías nacionales o regionales, y más compleja será una vez que concluya el actual ciclo de reformas estatutarias.

a’) En relación con el Consejo de Justicia de Cataluña señala el Abogado del Estado que el Estatuto no deja clara su naturaleza pues permite pensar tanto que es un órgano autonómico creado por el Estatuto que ejerce funciones estatales de gobierno judicial, como que es un órgano estatal al que cabe atribuir adicionalmente competencias autonómicas y que el Estatuto propiamente no crea sino que sólo prevé o contempla en espera de su genuina creación mediante la reforma de la LOPJ.

En la alternativa Consejo de Justicia-órgano autonómico o Consejo de Justicia-órgano estatal, esta última es la tesis correcta por estar más en consonancia con el art. 122.2 CE, con el art. 149.1.51 CE y con la jurisprudencia constitucional. Es dato importante que justifica la calificación del Consejo de Justicia como órgano estatal el hecho de que el art. 99.1 EAC no establezca su composición sino que se remita a la LOPJ. Así pues, el Consejo de Justicia es un órgano estatal que el Estatuto no crea [porque, obviamente, un Estatuto no puede organizar instituciones centrales y, menos aún, órganos constitucionales como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)], sino que se limita a contemplar como órgano de posible creación por la LOPJ, de manera que toda la regulación contenida en el Estatuto queda, por decir así, a expensas de la decisión del legislador orgánico judicial. De este modo han de ser interpretadas las numerosas remisiones explícitas que el Estatuto efectúa a la LOPJ, aunque, como en otras ocasiones, no haya que dar demasiada importancia a que el Estatuto pague o no pague esos homenajes expresos a la competencia estatal sobre la Administración de Justicia en sentido estricto, puesto que esta competencia existe por decisión del constituyente y su existencia, alcance y eficacia no dependen de los recordatorios en otras normas infraconstitucionales. La peculiaridad del Consejo de Justicia-órgano estatal sería que los Estatutos y, con arreglo a ellos, los legisladores autonómicos, pueden atribuirle competencias autonómicas por añadidura.

El juicio de constitucionalidad sobre la desconcentración del CGPJ tendrá que formularse cuando se reforme en este sentido la LOPJ, si es que contra ella se interpone recurso o algún juez o tribunal plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre alguno de sus preceptos. No cabe olvidar que el art. 122.2 CE se refiere al gobierno del «Poder Judicial» como función definitoria del CGPJ, mientras que el art. 122.1 menciona el gobierno de juzgados y tribunales, hoy compartido entre el CGPJ y otros órganos (Salas de Gobierno, Juntas de Jueces, Decanatos, Presidentes de Tribunales, Jueces). Además de órgano desconcentrado, el Consejo de Justicia puede ser también órgano delegado del CGPJ [art. 98.2 EAC al principio y letra i)]. Tanto en uno como en otro punto su configuración definitiva queda reservada a la LOPJ.

Se añade que el art. 98.2 EAC atribuye al Consejo de Justicia competencias del Consejo General. Pero las atribuciones de las letras a), b), e), d), e), f), g) e i) del art. 98.2 EAC presuponen que quien decide es el CGPJ u otro órgano estatal. El Consejo de Justicia no es más que el órgano previsto o contemplado por el Estatuto (a la espera de su creación por la LOPJ) para ejercer ciertas competencias en materia de gobierno judicial, pero sin perjudicar, restringir o afectar –no está ello al alcance del Estatuto– las competencias constitucionales del CGPJ. De ahí que las competencias del Consejo de Justicia mencionadas en el art. 98.2 EAC, cuando apuntan a competencias del CGPJ, se definan en términos de participación, propuesta, trámite, impulso o informe, nunca de resolución o decisión. En cualquier caso, las funciones estatales de gobierno incluidas en la lista del art. 98.2 quedan, como es lógico, a expensas de lo que determine la LOPJ dentro de los límites constitucionales. Respecto a las atribuciones que el Consejo de Justicia reciba mediante las leyes que apruebe el Parlamento de Cataluña, nada habrá que objetar si no se desbordan las competencias de la Comunidad Autónoma en relación con la administración de la Administración de Justicia. Y en fin, por lo que atañe a la posible delegación de atribuciones por parte del CGPJ (apartados 1 y 2.i del art. 98), es claro que su posibilidad y alcance dependerá de lo que disponga la LOPJ y de la decisión del propio órgano constitucional de gobierno judicial.

Se alega por último que en los arts. 98.3 y 4, 99.2 y 100 EAC, contra los que nada dice especialmente el recurso, son igualmente previsiones que sólo obtendrán plena efectividad en la medida en que lo decida el legislador orgánico judicial.

b’) En relación con la impugnación del art. 95.2 EAC –que declara que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña será última instancia jurisdiccional «de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial»–, señala el Abogado del Estado que además de resultar conforme con el art. 152.1.2 CE («culminará la organización judicial») no contradice el art. 152.1.3 CE, porque el precepto impugnado no impone que el agotamiento de las instancias haya de tener lugar precisa y exclusivamente en el Tribunal Superior de Justicia. Será la LOPJ, a la que el art. 95.2 EAC remite la caracterización del Tribunal Superior de Justicia como última instancia jurisdiccional, la que determine cuándo las instancias se agotarán en el citado Tribunal Superior y cuándo en otro órgano jurisdiccional con sede en Cataluña.

La cláusula «sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina» no constituye una determinación de la competencia funcional del Tribunal Supremo mediante un Estatuto de Autonomía. Más bien este apartado reconoce que corresponde a la LOPJ y a las leyes procesales dictadas por el Estado fijar la competencia del Tribunal Supremo para dar satisfacción a lo que dispone el art. 123.1 CE. La referencia a la «unificación de doctrina» no puede entenderse en el sentido de predeterminar indebidamente un tipo de recurso de casación, sino como expresivo de la capital función que el Tribunal Supremo desempeña: la creación de jurisprudencia.

c’) Respecto a la impugnación de los apartados 5 y 6 del art. 95, que prevén «la participación del Consejo de Justicia de Cataluña en los términos que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial», se remite a lo expuesto al tratar del Consejo de Justicia.

d’) El art. 101.2 EAC se impugna en cuanto otorga al Consejo de Justicia la facultad de convocar los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña en los términos establecidos en la LOPJ. Por tanto, la competencia para convocar concursos –no para resolverlos– queda pendiente de que la LOPJ así lo permita, es decir, acepte desconcentrar en los Consejos de Justicia esta función, claramente incluida en la competencia exclusiva del Estado.

e’) En relación con el art. 102.3 EAC –referido a la obtención de plaza en los concursos de traslado en que el conocimiento de la lengua y Derecho propio sólo figura como mérito específico y singular– se razona que el art. 110.2 h) LOPJ califica el conocimiento de la lengua y Derecho propios como mérito preferente «en la provisión de plazas judiciales en el territorio de la comunidad respectiva» y atribuye su reglamentación al CGPJ, actualmente fijada en el Reglamento 1/1995, de 7 de junio, de la carrera judicial, estando pendiente de regulación esta exigencia respecto a los Fiscales.

f’) Los apartados 1 y 2 del art. 102 EAC exigen la acreditación de un nivel de conocimiento suficiente del catalán y del Derecho propio de Cataluña a los Magistrados, Jueces y Fiscales que ocupen una plaza en la Comunidad Autónoma «en la forma y con el alcance que determine la ley». También aquí la exigencia sólo tendrá efectividad en las condiciones, con los plazos de adaptación y mediante las modalidades de acreditación que establezca la LOPJ o el Estatuto del Ministerio Fiscal.

g’) Respecto al apartado 4 del art. 102, ya los arts. 521.4.3 y 530 LOPJ disponen que las relaciones de puestos de trabajo de las oficinas judiciales podrán contener la exigencia del conocimiento oral o escrito de la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma, por lo que esta norma debe entenderse en concordancia con los citados preceptos de la LOPJ o con lo que en el futuro pueda disponerse en esta materia.

h’) Sobre el apartado 3 del art. 103.1 EAC –referido a la creación de cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia dependientes de la función pública autonómica dentro del marco dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Judicial– señala el Abogado del Estado que las SSTC 56/1990 y 158/1992 tienen declarado que la organización de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia como cuerpos nacionales no es la única constitucionalmente posible o aceptable, por lo que su creación por el Parlamento catalán podrá ejercerse cuando así lo permita la LOPJ.

i’) Por último, respecto del art. 108.1 EAC –que atribuye a la Generalitat y al Consejo de Justicia competencias sobre la justicia de paz en los términos que establezca la LOPJ– de nuevo se remite a su consideraciones anteriores.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

La representación procesal del Parlamento autonómico comienza formulando unas consideraciones generales sobre la adecuación constitucional de las normas estatutarias relativas al Poder Judicial, para argumentar ulteriormente sobre la constitucionalidad específica de los preceptos impugnados.

Se recuerda, en primer lugar, la naturaleza del Estatuto y su posición en el sistema de fuentes, en particular su relación con las leyes orgánicas previstas en la Constitución. De ello le interesa destacar que, a su juicio, resulta admisible incluir en el Estatuto de Autonomía determinadas referencias a materias y órganos que tienen su regulación sustantiva en otras leyes orgánicas. En este sentido, considera que no puede haber objeción de inconstitucionalidad si la regulación estatutaria se mantiene en la vertiente externa de las posibles reservas constitucionales específicas a favor de otras leyes orgánicas, limitándose el Estatuto a la pura recepción enunciativa de la institución o regulación material constitucionalmente previstas, con pleno respeto a su garantía institucional y con expreso reenvío a la ley orgánica específica. Para la parte, el Estatuto puede legítimamente complementar en algunos aspectos al propio legislador estatal cuando ejerza las potestades legislativas reservadas específicamente por la Constitución al legislador orgánico, como ya hizo el Estatuto de 1979 en sus arts. 18 a 23 precisamente en relación a determinados contenidos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Se añade que la propia Constitución, en su art. 152, establece una vinculación entre la organización del Poder Judicial único en todo el Estado con la estructura autonómica del mismo y da entrada al Estatuto de Autonomía para regular algunos aspectos del Poder Judicial. El citado precepto prevé para las Comunidades Autónomas constituidas con arreglo al art. 151 CE que la organización judicial culmine en un Tribunal Superior de Justicia y que, sin perjuicio de la competencia del Tribunal Supremo, las sucesivas instancias procesales deben agotarse ante órganos judiciales en el territorio de la Comunidad Autónoma donde se encuentre el órgano competente en primera instancia, así como que en sus Estatutos puedan establecerse los supuestos y formas de participación de las Comunidades Autónomas en las demarcaciones judiciales de su territorio. A partir de esta previsión constitucional, el Estatuto de 1979, como otros, incluyó determinadas previsiones relativas al Poder Judicial en Cataluña, acompañadas de las correspondientes referencias a la LOPJ, la cual, a su vez, hace depender determinados extremos de lo que el correspondiente Estatuto de Autonomía haya previsto, o bien remite al Estatuto la adopción de determinadas decisiones (así, el art. 73.1, 2 y 3, sobre ciertas competencias en los órdenes jurisdiccionales civil y penal de los Tribunales Superiores de Justicia; los arts. 56.2 y 57.1.2 sobre la competencia del Tribunal Supremo para enjuiciar a determinados cargos autonómicos; la disposición adicional segunda, sobre la sede del Tribunal Superior de Justicia; la disposición adicional séptima, sobre recursos contra las calificaciones de los Registradores de la propiedad en materia de Derecho foral). La jurisprudencia constitucional también ha admitido la intervención estatutaria al distinguir entre «Administración de justicia» –entendida como los elementos esenciales de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial– y la «administración de la Administración de justicia» –conjunto de medios personales y materiales–, reconocida como ámbito de posible asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas y, al propio tiempo, ha subrayado la relación de complementariedad entre Estatuto y LOPJ.

En conclusión, considera que las reservas constitucionales a favor de la LOPJ, y eventualmente, de otras leyes orgánicas, permiten identificar un núcleo esencial de la materia reservada y, al propio tiempo, constatar su carácter genérico y la presencia de zonas de penumbra que habilitan para la intervención del legislador estatuyente. En definitiva, el juicio sobre la constitucionalidad del título III del Estatuto no pasa por confrontar las mismas con el contenido de la LOPJ, pues éste en la práctica ha podido superar, y de hecho así ha sido, el ámbito de la reserva a favor de dicha norma. Debe fundamentarse, por el contrario, en su conformidad o no con los preceptos constitucionales. Y todas las disposiciones estatutarias que no incidan en el núcleo de la reserva constitucional a favor de otra norma deben prevalecer y, en los casos en que la tarea de deslinde no permita llegar a conclusiones categóricas, debe optarse por la relación de complementariedad apuntada por la jurisprudencia constitucional y por buscar interpretaciones de la norma estatutaria conformes con la Constitución.

A continuación la representación procesal del Parlamento de Cataluña expone los razonamientos que le llevan a sostener la constitucionalidad de los concretos preceptos impugnados.

a’) Art. 95.2 EAC. Sostiene la parte que no hay contradicción entre este precepto estatutario y el art. 152 CE, con arreglo al cual el Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el ámbito de la Comunidad Autónoma y las sucesivas instancias procesales se agotan ante órganos situados en el territorio de la Comunidad Autónoma. En el art. 95.1 EAC aparecen simplemente algunos elementos complementarios, tales como el establecimiento de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre los recursos, salvada la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina, remitiéndose a la LOPJ.

Se sostiene que, en primer lugar, la remisión a la LOPJ no pone en cuestión que la determinación del alcance y el contenido de los recursos debe llevarse a cabo en las respectivas leyes procesales sino que simplemente es un primer enunciado de los recursos ordinarios y extraordinarios de los que dichos Tribunales Superiores deben conocer. En segundo lugar, la definición del Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (art. 123.1 CE) no comporta que necesariamente deba conocer de todos los recursos extraordinarios que se interpongan contra resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia. La reserva de la competencia para la unificación de doctrina es la que constituye efectivamente la garantía de que el Tribunal Supremo es el superior en todos los órdenes, tal y como puso de relieve la STC 56/1990. En todo caso, la atribución estatutaria al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña del conocimiento de recursos extraordinarios da pleno cumplimiento al art. 152.1 CE, que configura a este órgano jurisdiccional como aquel en el que culmina la organización judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma. Ello se hace en el art. 95.2 EAC introduciendo una cláusula de enlace mediante el inciso «de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial» y con la salvaguarda de la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina.

b’) Arts. 97, 98, 99 y 100, así como, por conexión, los arts. 95.5 y 95.6 EAC, que se refieren a la definición, atribuciones y composición del Consejo de Justicia de Cataluña y al control de los actos de dicha institución. Rechaza la parte que estos preceptos vulneren la reserva de ley orgánica constitucionalmente establecida en relación con el gobierno del Poder Judicial y que sean incompatibles con el carácter único del Poder Judicial.

A este respecto la representación procesal del Parlamento de Cataluña reitera la vinculación introducida por el art. 152 CE entre un Poder Judicial único y la estructura autonómica del Estado y el carácter del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. De ello se deriva que el gobierno del Poder Judicial no deba organizarse necesariamente en todos sus aspectos al margen de la estructura autonómica del Estado y que los Estatutos de Autonomía puedan incorporar disposiciones relativas a esta materia, respetando las reservas constitucionales a favor de la LOPJ.

Los preceptos estatutarios impugnados sobre gobierno del Poder Judicial no afectan al núcleo esencial sino que se sitúan en las zonas de penumbra de las reservas constitucionales a favor de la LOPJ. Eso supone que la regulación estatutaria sobre el Consejo de la Justicia de Cataluña puede encontrar su incardinación constitucional en el art. 152 CE, pero para la efectividad de sus previsiones deberá atenderse a lo que establezca la LOPJ, ya que al tratarse de un ámbito material situado en la mencionada zona de penumbra resulta imprescindible la concordancia de ambas normas en el sentido indicado por el propio Estatuto y sin que la remisión estatutaria a la LOPJ deba entenderse como un mandato a la misma. Además, podría entenderse que la remisión del art. 122.2 CE se refiere en términos genéricos a «la ley orgánica» y no específicamente a la LOPJ.

Sentado lo anterior, debe subrayarse la definición clara y precisa del art. 97.1 EAC cuando alude al Consejo de Justicia de Cataluña como «órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de las competencias de éste último, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial». Entiende la parte que la unidad de gobierno del Poder Judicial exige que los actos de gobierno respondan a los mismos principios, con objeto de asegurar que no habrá Jueces sometidos a estatutos distintos dentro del Estado. Esta unidad viene constitucionalmente garantizada por la atribución al Consejo General del Poder Judicial de las funciones que pueden considerarse nucleares dentro de las funciones de gobierno (art. 122.2 CE cuando se refiere a las materias de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario); ahora bien, la unidad de gobierno del Poder Judicial no implica que todas y cada una de las decisiones en la materia deban ser adoptadas necesariamente por el Consejo General del Poder Judicial. La STC 108/1986 declaró que había unas facultades esenciales de gobierno del Poder Judicial que debían quedar en manos del Consejo General del Poder Judicial, pero que había otras facultades atribuibles al poder ejecutivo. En el mismo sentido cabe recordar que las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia ejercen también funciones de gobierno que no son de carácter puramente interno, como se puede constatar en el art. 152.1 y 2 LOPJ, que extiende sus funciones gubernativas a todos los órganos judiciales del territorio.

Tras considerar que no hay ningún impedimento constitucional para la existencia de órganos de decisión desconcentrados del Consejo General del Poder Judicial, se analiza si las atribuciones previstas por el art. 98 EAC rompen la unidad de gobierno del Poder Judicial pues el Consejo de Justicia de Cataluña no se configura como un órgano materialmente decisorio sino como un órgano con funciones primordialmente de participación, propuesta e informe.

En lo que concierne a la composición el art. 99 EAC dispone que el Consejo de Justicia de Cataluña está presidido por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña e integrado por miembros nombrados, de acuerdo con la LOPJ, entre jueces, magistrados, fiscales y juristas de reconocido prestigio, añadiéndose que el Parlamento de Cataluña designa a los miembros del Consejo que determine la LOPJ (ya actualmente el art. 330.4 LOPJ permite que los Parlamentos autonómicos intervengan en la designación de magistrados de las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia y que, consiguientemente, pueden formar parte de las correspondientes Salas de Gobierno). Por otra parte, tampoco se contempla la plena autonomía organizativa y de funcionamiento del Consejo de Justicia de Cataluña, ya que la aprobación de su reglamento interno de organización y funcionamiento debe hacerse «de acuerdo con la normativa aplicable».

Asimismo, las previsiones relativas al control de los actos del Consejo de Justicia de Cataluña (art. 100 EAC) revelan el sometimiento de esta institución al Consejo General del Poder Judicial cuando señalan con toda claridad que los «actos del Consejo de Justicia de Cataluña son recurribles en alzada ante el Consejo General del Poder Judicial».

Finalmente, en orden a la posibilidad de que las leyes del Parlamento de Cataluña puedan conferir algunas atribuciones al Consejo de Justicia de Cataluña (art. 98.1 EAC) se sostiene que ello es coherente con las competencias que el propio Estatuto otorga a la Generalitat en materia de administración de la Administración de justicia y supone una contribución a la unidad del Poder Judicial. Esta singularidad explica que los recursos sobre las decisiones del Consejo de Justicia de Cataluña en este ámbito no sean recurribles ante el Consejo General del Poder Judicial sino jurisdiccionalmente, en los términos establecidos en las leyes.

c’) Art. 101.2 EAC, en cuanto atribuye al Consejo de Justicia de Cataluña la convocatoria de los concursos para cubrir plazas vacantes de magistrados y jueces en Cataluña. Para la parte, del tenor literal del art. 122.2 CE no se deriva que sea el propio Consejo General del Poder Judicial el que deba convocar necesariamente los concursos para cubrir las plazas vacantes de jueces y magistrados, cuestión que no afecta a los criterios que deben presidir dichos concursos. Tampoco es incompatible con la integración de jueces y magistrados en un cuerpo único, ya que el hecho de que la convocatoria la lleve a cabo el Consejo de Justicia de Cataluña no implica en ningún caso connotación excluyente alguna, máxime cuando las pruebas pueden tener lugar en cualquier parte del territorio nacional.

d’) Sobre el art. 102 EAC –relativo al conocimiento del catalán y del Derecho propio de Cataluña por parte de los jueces, magistrados, fiscales y del personal al servicio de la Administración de Justicia– se razona que el Estatuto tiene, entre otras funciones, la de determinar el régimen de la cooficialidad y, en cumplimiento de dicha función, contiene unas disposiciones sobre este régimen en el medio judicial, con un alcance razonable y coherente con el derecho al uso de una de las lenguas oficiales, sin detrimento de la otra y para que los ciudadanos que decidan ejercer este derecho lingüístico no se vean discriminados a causa del mismo en su derecho a la tutela judicial efectiva.

En el primer apartado se exige la acreditación de un «conocimiento adecuado y suficiente del catalán» vinculándose esta exigencia a la efectividad de los derechos lingüísticos de los ciudadanos, ya que también ante la Administración de Justicia resulta necesario instrumentar las medidas necesarias para que este derecho sea efectivo, y el legislador estatutario ha considerado que la opción adecuada a estos efectos es la de requerir la capacitación de los miembros de la carrera judicial y del Ministerio Fiscal en este aspecto, remitiéndose a la ley para determinar la forma y el alcance de la acreditación del conocimiento del catalán. La competencia lingüística requerida, que no debe confundirse con una imposición del uso del catalán, debe adquirirse para ocupar plaza en Cataluña y no tanto para poder optar o solicitar, lo que deja margen al Estado para que en la regulación del acceso y la provisión de las plazas correspondientes adopte el sistema que considere oportuno. La STC 270/2006 no ha considerado a los miembros del Poder Judicial al margen de las medidas de normalización lingüística, entendiendo, eso sí, que corresponde al Estado regular su adopción. Cabe considerar que el precepto impugnado incorpora ya el criterio del Estado, que es el de quien se encuentra en disposición de posibilitar la efectividad plena del derecho de uso del catalán ante los órganos judiciales, y los miembros que los integran, junto al Ministerio Fiscal, sin perjuicio del ulterior ejercicio de la competencia que le está reservada en el art. 149.1.5 CE. La interpretación adecuada del art. 102, por otra parte, exige poner en relación su apartado 1 con su apartado 3, que configura el conocimiento «de la lengua y el derecho propios» como un mérito de necesaria valoración «especifica y singularmente» en los concursos de traslados, lo que permite suponer que el apartado 1 puede tener un sentido más extenso que corresponderá precisar a la ley.

La previsión del art. 102.2 EAC en el sentido de que los magistrados, jueces y fiscales que ocupan una plaza en Cataluña deben acreditar un conocimiento suficiente del Derecho propio de Cataluña no supone regular el estatuto del personal judicial y fiscal, y ello no es sino una consecuencia elemental del derecho a la tutela judicial efectiva de que deben gozar todos los ciudadanos en aquellos litigios en que sea de aplicación el Derecho propio de Cataluña.

Lo mismo cabe decir a propósito del art. 102.3 EAC, al establecer que el conocimiento suficiente del Derecho propio se valorará específica y singularmente para obtener una plaza en los correspondientes concursos de traslado. A las argumentaciones señaladas añade que una previsión similar ya se contenía en el art. 23.1 del Estatuto de 1979 y que este Tribunal Constitucional en su STC 56/1990 declaró la complementariedad entre los Estatutos de Autonomía y la LOPJ en orden a que las correspondientes pruebas selectivas deban tener en cuenta las exigencias estatutarias de considerar mérito preferente el conocimiento del Derecho propio de una Comunidad Autónoma.

A propósito del apartado 4, puesto que el personal al servicio de la Administración de Justicia pertenece a un ámbito de posible intervención autonómica, ya que se integra dentro de la llamada administración de la Administración de Justicia, es coherente que se prevea que dicho personal conozca suficientemente la lengua propia y cooficial para garantizar los derechos lingüísticos de los ciudadanos reconocidos por el propio Estatuto.

e’) Respecto del art. 103.3 EAC se alega que conforme a la Constitución que por ley autonómica que respete el estatuto jurídico fijado en la LOPJ se creen cuerpos de funcionarios dependientes de la Generalitat al servicio de la Administración de Justicia para desarrollar funciones en ámbitos de la administración de la Administración de Justicia no cubiertos con funcionarios de cuerpos nacionales.

f’) Art. 108.1 EAC sobre Justicia de Paz. Habida cuenta de que la Constitución (art. 122.1) atribuye a la LOPJ la regulación de juzgados y tribunales, y que los jueces de paz no pertenecen a la carrera judicial, es evidente que el art. 108.1 EAC se encuentra en la zona de penumbra entre reserva constitucional y posible intervención del legislador estatuyente. Por este motivo el art. 108.1 debe interpretarse en términos no imperativos sino de complementariedad con la LOPJ.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

La representación procesal del Gobierno de la Generalitat comienza recordando su posición, ya expuesta, acerca de la falta de legitimación del Defensor del Pueblo para impugnar el título III del Estatuto, por no resultar afectados derechos constitucionales en dicho título.

Dicho lo anterior, sostiene que los Estatutos de Autonomía pueden incorporar otros contenidos más allá de los mínimos que prevé el art. 147.2 CE, siempre que guarden conexión con las materias reguladas en dichas normas institucionales básicas y que se correspondan con la propia condición de la norma estatutaria. Partiendo de que los Estatutos de Autonomía constituyen la concreción final del marco dispositivo que ofrece la Constitución, la materialización de la estructura compuesta del Estado, añade que los Estatutos de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151.2 CE, resultan verdaderos «convenios constitucionales» en los que coinciden las voluntades autonómica y estatal, integrándose en el bloque de la constitucionalidad. El propio art. 147.1 CE establece que «los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma» y que «el Estado los reconocerá y los amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico».

Recuerda que los Estatutos de Autonomía gozan de una situación privilegiada en el sistema de fuentes del Ordenamiento jurídico español, jerárquicamente sometidos a la Norma fundamental, con la que conforman –así como con las leyes que en cada caso proceda– el bloque de la constitucionalidad. Así pues, las previsiones estatutarias requieren una interpretación conjunta con nuestra Constitución, habida cuenta de su función de desarrollo inmediato de la misma, inmediatez que convierte a la actividad de reforma del Estatuto en una prolongación en cierta medida del propio proceso constituyente. Por tanto, las determinaciones que contiene el Estatuto de Autonomía de Cataluña deben examinarse, no sólo a la luz sino conjuntamente con las previsiones constitucionales, en atención a su condición de norma institucional básica de Cataluña que desarrolla y completa la Carta magna. Tal circunstancia ha de inclinar al Tribunal Constitucional a buscar interpretaciones conformes al Texto fundamental de las previsiones estatutarias.

Tras haberse referido a la relación de los Estatutos de Autonomía con la Constitución, el escrito de alegaciones se centra en la relación de complementariedad entre la LOPJ y el Estatuto. Se expone que el carácter del Estatuto de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y la titularidad de la Generalitat de determinadas competencias en materia de justicia, comportan que la norma estatutaria esté habilitada para regular algunos aspectos de la organización de la Administración de justicia y que deba hacer referencia al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y al gobierno del Poder Judicial en Cataluña, sin que ello comporte una invasión la reserva constitucional en favor de la LOPJ, aunque en algún momento pueda parecer que ciertas previsiones estatutarias, junto con otras orgánicas, están situadas en una zona de penumbra. Según entiende la representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, el Estatuto, por su condición de ley orgánica estatal y de norma institucional básica, puede legítimamente complementar en algunos aspectos al propio legislador estatal cuando ejerza potestades legislativas reservadas específicamente por la Constitución al legislador orgánico. En este sentido se añade que ya actualmente la LOPJ hace depender determinados extremos de que el correspondiente Estatuto de Autonomía lo haya previsto, o bien remite a éste la adopción de determinadas decisiones (así, el art. 73 LOPJ hace depender la existencia de concretas competencias en los órdenes jurisdiccionales civil y penal de los Tribunales Superiores de Justicia de que «el correspondiente Estatuto de Autonomía haya previsto esta atribución»; en los arts. 56 y 57.1, que el Tribunal Supremo tenga competencia para enjuiciar a determinados cargos de la Comunidad Autónoma depende de lo que haya decidido el Estatuto; en la disposición adicional segunda se difiere al Estatuto la decisión acerca de la sede del Tribunal Superior de Justicia; y en la disposición adicional séptima, la atribución a los órganos jurisdiccionales radicados en la Comunidad Autónoma del conocimiento de recursos contra las calificaciones de los Registradores de la Propiedad en materia de Derecho propio depende igualmente de que así lo haya previsto el Estatuto).

Profundizando en la idea de que las remisiones de la LOPJ a los Estatutos de Autonomía son consecuencia de una relación de complementariedad necesaria entre ambas normas, se añade que, al mismo tiempo, ciertas previsiones del nuevo Estatuto catalán tienen la finalidad de que la LOPJ pueda efectuar las correspondientes remisiones.

Dicho lo anterior, sostiene la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña que el título III del Estatuto encuentra encaje en nuestra Constitución, aunque es posible que alguna de sus determinaciones se halle en una zona de penumbra, en cuyo caso habrá que discernir el grado de proximidad de los preceptos que aparentemente colinden con su respectiva reserva constitucional, para concluir cuál debe ceder a favor del otro, aunque si ninguno de los preceptos impugnados incide en el núcleo de la reserva, deberá favorecerse la mayor resistencia del Estatuto. Las reservas a favor de la LOPJ determinan que el modelo constitucional de configuración del Poder Judicial sea un modelo abierto, puesto que las previsiones constitucionales y estatutarias hallan su necesaria complitud en la LOPJ aunque no todo el contenido de dicha Ley orgánica es subsumible en el ámbito de la reserva. En este punto se invocan los pronunciamientos de ese Tribunal Constitucional en relación con la diferenciación entre los ámbitos de reserva absoluta y reserva relativa de ley orgánica. Se puede distinguir un núcleo de recognoscibilidad de la materia reservada, así como un halo, contorno o zona de penumbra de esos conceptos jurídicos, en el cual el legislador estatuyente puede legítimamente escoger distintas opciones de desarrollo constitucional.

Pues bien para la representación del Gobierno de la Generalitat, al aprobarse el Estatuto de Autonomía de Cataluña se ha ejercido por el legislador estatal una de esas posibles opciones, sin que en modo alguno pueda sostenerse que se haya invadido la reserva material o absoluta a favor de la LOPJ. Es cierto que en los albores del Estado autonómico se hacía difícil establecer una nítida distinción entre los aspectos nucleares y no nucleares de la Administración de Justicia, lo que determinó que las técnicas de asunción de competencias en el Estatuto de 1979 fueran residuales y restrictivas, dejando que el legislador orgánico, con menos premura y mayor capacidad de análisis, fijara esa distinción. Sin embargo, el momento actual es claramente diferente. Esa primera labor de distinción ya se hizo efectiva gracias a la jurisprudencia constitucional, entrando en juego las cláusulas subrogatorias de los Estatutos de Autonomía. Aclarados los respectivos ámbitos de la Administración de Justicia y de la administración de la Administración de Justicia, nada impide que el actual Estatuto asuma directamente las competencias en materia de «administración de la Administración de Justicia», siempre que esa asunción respete el núcleo básico indispensable para garantizar que ese ámbito no nuclear de la Administración de justicia no perturbe la unidad del Poder Judicial.

A continuación la representación procesal de la Generalitat procede a repasar los preceptos constitucionales relativos a la Administración de Justicia que resultarían implicados en la presente controversia, señalando como tales a los arts. 117.5 CE, que establece el principio de unidad jurisdiccional; art. 122.1 en relación con el 149.1.5, que reserva a la LOPJ la regulación de la constitución, el funcionamiento y el gobierno de los Juzgados y Tribunales. También el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, de los que señala que formarán un cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia; el apartado 2 del art. 122, que se ocupa del Consejo General del Poder Judicial para señalar que es el órgano de gobierno del Poder judicial, reservando a la ley el estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros. El art. 123, que determina que el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo en lo relativo a las garantías constitucionales, y con jurisdicción en todo el territorio nacional. El art. 124, que reserva a la ley la regulación del estatuto orgánico del Ministerio Fiscal y establece que ha de ejercer sus funciones de conformidad con los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. Y, finalmente, el art. 152, que prevé que la organización judicial en el ámbito de las Comunidades Autónomas de régimen especial ha de culminar en un Tribunal Superior de Justicia; que en los Estatutos de Autonomía pueden establecerse los supuestos y las formas de participación de las Comunidades en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio y que, sin perjuicio de la competencia del Tribunal Supremo, las sucesivas instancias procesales deben agotarse ante órganos judiciales radicados en el territorio de la comunidad autónoma en que se halle el órgano competente en primera instancia.

Efectuada la mención de dichos preceptos, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat se propone salir al paso de los argumentos generales empleados por el Defensor del Pueblo en la demanda de inconstitucionalidad: a’) Así, acerca de la existencia en la Constitución de un ámbito material de reserva a favor de determinadas leyes orgánicas, como es el caso de la LOPJ, se invoca la ya explicada distinción entre reserva absoluta y reserva relativa; b’) Acerca de la existencia en el Estatuto de Autonomía de disposiciones que incorporan mandatos al Estado de acomodar sus leyes a las previsiones estatutarias, la Generalitat alega que la relación entre el Estatuto y la LOPJ no se reduce a una mera relación de competencia. Partiendo de la tesis, que ya ha quedado expuesta, sobre la complementariedad de la LOPJ y los Estatutos, se reitera ahora que la propia LOPJ hace depender determinados extremos de lo que el correspondiente Estatuto haya previsto, o bien remite a éste la adopción de determinadas decisiones. En consecuencia no se trata de mandatos a la LOPJ sino de la plasmación de la referida complementariedad y de que, por tanto, tales disposiciones requerirán para su efectividad que el otro sujeto en esa relación de complementariedad también las recoja; c’) Respecto de la alegación referente a la supresión en el texto definitivo de la disposición adicional novena que figuraba en el proyecto de Estatuto (sobre el deber del legislador estatal de acomodar sus leyes a las previsiones estatutarias) se reitera que el Estatuto no contiene mandatos a la LOPJ sino que la relación entre ambas normas es de complementariedad; d’) Frente al argumento del Defensor del Pueblo de que el Estatuto pueda contener una transferencia o delegación de competencias, entiende la parte que no se requiere contestación, puesto que el contenido del título III del Estatuto encuentra su encaje en la Constitución sin que en momento alguno se pretenda que la reforma estatutaria contenga una transferencia o delegación de competencias; e’) Finalmente, frente al argumento del Defensor del Pueblo de que la forma de ley orgánica que revisten los Estatutos no les permite regular las mismas materias que las demás leyes orgánicas, se señala que la doctrina constitucional invocada por el Defensor del Pueblo fue dictada en relación con normas tan distintas de los Estatutos como son las leyes de presupuestos generales del Estado o las demás leyes orgánicas. Los Estatutos, aún revistiendo la forma de ley orgánica, gozan de una naturaleza distinta y ya la STC 89/1984 destacó que la previsión que efectúa el art. 147.2 CE del contenido de los Estatutos de Autonomía es una determinación de mínimos, pudiendo incorporar otros contenidos que guarden conexión con las materias reguladas en dichas normas institucionales básicas y que se correspondan con la propia condición de norma estatutaria.

Llegados a este punto, el escrito de alegaciones repasa las concretas inconstitucionalidades que el Defensor del Pueblo imputa a los preceptos del título III del Estatuto:

a’) En relación con el Consejo de Justicia de Cataluña, sostiene el Gobierno de la Generalitat que su existencia no quiebra el principio de unidad del Poder Judicial porque el Consejo de Justicia es un órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial –y, por tanto, jerárquicamente subordinado al mismo– al que, además, el Parlamento catalán puede otorgar funciones en relación con las competencias que la Generalitat ostenta en materia de «administración de la Administración de Justicia». Afirma que no es un órgano creado ex novo y al que el art. 97 EAC reconoce como órgano de gobierno del Poder Judicial «en» Cataluña. La referencia que el art. 100 EAC contiene a la recurribilidad en alzada de los actos del Consejo de Justicia pone de manifiesto su condición de órgano desconcentrado y, por tanto, subordinado al Consejo General del Poder Judicial, salvo en aquellas funciones del Consejo de Justicia que puedan quedar fuera del ámbito nuclear de la Administración de Justicia, en cuyo caso la recurribilidad de las mismas no ha de residenciarse en el Consejo General del Poder Judicial.

Se añade que la estructuración del Estado de las Autonomías ha de tener reflejo en los órganos que componen el Poder Judicial único –como efectivamente sucede a través de los Tribunales Superiores de Justicia– y en la fijación de las demarcaciones judiciales. En coherencia con tal diseño el gobierno de ese Poder Judicial único no puede organizarse al margen de la estructura del Estado, como pone de manifiesto el hecho de que en los reglamentos aprobados en desarrollo de la LOPJ el Consejo General del Poder Judicial ha intensificado los mecanismos de colaboración con las Comunidades Autónomas.

La unidad del Poder Judicial no exige que todas las decisiones de gobierno las adopte el Consejo General del Poder Judicial sino sólo aquéllas que sean necesarias para evitar diferencias entre unos y otros jueces que puedan afectar a su independencia. Puesto que la STC 108/1986 señaló la existencia de unas facultades esenciales de gobierno que debían quedar en manos del Consejo General del Poder Judicial, mientras que otras podían atribuirse al ejecutivo, nada impide que facultades no esenciales de gobierno puedan recaer en órganos desconcentrados del Consejo General si se garantiza que la actuación de éstos no va a comportar quiebras en el estatuto judicial. Tal circunstancia no quiebra la unidad del Poder Judicial, como prueba la existencia de otros órganos de gobierno que realizan funciones que afectan al estatuto judicial, como las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, que además de funciones de gobierno interno ejercen funciones gubernativas sobre todos los órganos judiciales del territorio (art. 152.1 y 2 CE) por lo que en su composición intervienen todos los Jueces y Magistrados del territorio, a diferencia de las demás Salas de Gobierno, que limitan su composición a los Magistrados que integran el tribunal respectivo.

Se expone también que las propuestas de reforma de los Estatutos de Canarias y Andalucía prevén la existencia de un Consejo de Justicia en términos muy similares al de Cataluña y que las propuestas de reforma de los Estatutos aragonés y balear también crean Consejos de Justicia, defiriendo a la LOPJ la determinación de su naturaleza, competencias y facultades.

Entrando en detalles, el escrito de alegaciones expone que múltiples preceptos evidencian el carácter desconcentrado del Consejo de Justicia de Cataluña: El art. 97 prescribe la intangibilidad de las competencias del Consejo General del Poder Judicial. El art. 98.1 dispone que las atribuciones del Consejo de Justicia como órgano desconcentrado son las que establece la LOPJ y las que aquél pueda delegarle. El siguiente apartado relaciona dichas atribuciones, que se limitan a la participación, la proposición, el informe y la aplicación. Y los apartados 3 y 4 plasman la subordinación del Consejo de Justicia al Consejo General del Poder Judicial («las resoluciones… deben adoptarse de acuerdo con los criterios aprobados por el Consejo General del Poder Judicial»; «el Consejo de Justicia… debe comunicar al Consejo General del Poder Judicial las resoluciones que dicte»). El art. 99.1 establece que lo integran el Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña –que lo preside– y los miembros que prevea la LOPJ. Y el art. 100 prevé la recurribilidad en alzada de los actos adoptados por el Consejo de Justicia en ejercicio de esa función desconcentrada ante el Consejo General del Poder Judicial.

Otras previsiones del Estatuto responden a la posibilidad de que el Parlamento catalán confiera al Consejo de Justicia funciones en el ámbito de la «administración de la Administración de Justicia», sin que ello signifique que dicho Consejo pierda el carácter de órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial. Previsiones como la relativa a la impugnabilidad en sede jurisdiccional de los actos dictados en ejercicio de las funciones que le correspondan de acuerdo con las leyes autonómicas, o como la relativa a su reglamento interno de funcionamiento, siendo así que dicho reglamento habrá de contemplar no sólo el ejercicio de las funciones desconcentradas sino también el de las que correspondan al ámbito de la «administración de la Administración de Justicia», por lo que resulta coherente que sea el propio órgano el que lo apruebe.

En definitiva, y contrariamente a lo sostenido por el Defensor del Pueblo, la existencia del Consejo de Justicia de Cataluña no perturba en modo alguno la unidad del gobierno del Poder Judicial y, por ende, la del Poder Judicial mismo. No obstante reconoce que procede determinar en qué ámbito de la reserva constitucional a favor del Estatuto se incardinan las previsiones contenidas en el articulado del Estatuto, al tiempo que procede precisar si las determinaciones de la LOPJ sobre la organización del gobierno del Poder Judicial responden al ámbito nuclear de la reserva a favor de la LOPJ.

En este sentido, entiende la parte que aparentemente la organización y estructura del Consejo General del Poder Judicial se halla en el ámbito nuclear de dicha reserva, sin embargo el art. 122.2 CE no se refiere en esos términos a dicha organización. Por su parte, las previsiones estatutarias examinadas no forman parte de ese núcleo duro de la reserva estatutaria contenida en el título VIII de la Constitución, sino de la zona de penumbra tantas veces aludida. Por ello, se añade, a la regulación del Consejo de Justicia de Cataluña no puede imputársele vicios de inconstitucionalidad, puesto que encuentra anclaje en el art. 152 CE, si bien, para su efectividad, sus previsiones deberán estar a la modificación de la LOPJ en el sentido indicado por el Estatuto, puesto que la ubicación de esa regulación en la zona de penumbra hace necesaria la concordancia de ambas normas –estatutaria y orgánica– sin que quepa entender la remisión a la LOPJ como un mandato a dicha Ley Orgánica. Se añade que ya está en tramitación el proyecto de ley orgánica de reforma de la LOPJ en materia de justicia de proximidad y de Consejos de Justicia, que incluye a los mismos como órganos subordinados al Consejo General del Poder Judicial.

Frente a la alegación del Defensor del Pueblo de que otros preceptos estatutarios que también hacen referencia al Consejo de Justicia contienen asimismo predeterminaciones de la LOPJ y que, por tanto, son igualmente inconstitucionales (así, los relativos a la participación del Consejo en la designación de los Presidentes del Tribunal Superior de Justicia y de sus Salas, ex arts. 95.5 y 95.6; a la atribución al Consejo de Justicia de la convocatoria de concursos de jueces y magistrados ex art. 101.2) se señala que tales previsiones, además de resultar coherentes con la existencia de un órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial en Cataluña, participan del mismo fundamento que la previsión de su existencia. Así, no se trata de predeterminaciones de la LOPJ, sino que simplemente nos hallamos ante la relación de complementariedad entre ambas normas, orgánica y estatutaria, que tiene razón de ser en virtud de la propia naturaleza del Estatuto.

b’) En relación con el art. 95.2 EAC se argumenta a favor de su constitucionalidad que el mismo no predetermina el contenido de la LOPJ en cuanto a las competencias del Tribunal Supremo.

Reitera que el Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma catalana y, como consecuencia de tal condición, es la norma que ha de regular las instituciones básicas de Cataluña, y ello con una vocación de complitud. Ciertamente, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es un órgano estatal. Sin embargo, no es menos cierto que la propia Carta Magna prescribe no sólo su existencia sino su posición jerárquicamente superior en el territorio de las Comunidades Autónomas de régimen especial, y que esa prescripción la realiza en el mismo precepto (art. 152) en el que establece cuáles han de ser sus instituciones, entre las que se hallan las que conforman los poderes legislativo y ejecutivo autonómicos. Ese tratamiento conjunto constituye la plasmación de la distribución de poderes a nivel autonómico, reflejando entre ellos un Poder Judicial de carácter único en todo el territorio del Estado, pero articulado de acuerdo con la estructura compuesta del mismo. Resulta innegable, por tanto, que la Constitución, sin perjuicio del meritado carácter estatal de los Tribunales Superiores de Justicia, los anuda a las instituciones autonómicas. La STC 38/1982, ya aludió a la ubicación constitucional de los Tribunales Superiores de Justicia en el título VIII para señalar «que son muestra de la vinculación de éstos respecto de la ordenación de las Comunidades Autónomas que se constituyan».

El art. 152 CE legitima al Estatuto de Autonomía de Cataluña para regular aspectos relativos al Poder Judicial, entre ellos los que hacen referencia al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Con anclaje, pues, en dicho precepto, y en su condición de norma institucional básica, el Estatuto establece en el art. 95 que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña culmina la organización judicial en el territorio de esta Comunidad Autónoma y, en su apartado 2, señala que es la última instancia jurisdiccional de todos los procesos iniciados en Cataluña y de todos los recursos que se tramiten en su ámbito territorial, sea cual sea el Derecho aplicable, sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina.

Por ello, en modo alguno ha de resultar extraño que el Estatuto de Autonomía de Cataluña, reflejando ese diseño constitucional, recoja la existencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y refleje a grandes rasgos su función, enunciando –entre otros extremos– que es competente para conocer de todos los recursos que se tramiten en su ámbito territorial, sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina, y efectuando la oportuna remisión a la LOPJ, que es la norma llamada a atribuir competencias a los distintos órganos jurisdiccionales. Esa misma tónica discurre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y, asimismo, también lo reflejan otras propuestas de reforma de los Estatutos de otras tantas Comunidades Autónomas.

La definición del Tribunal Supremo como el superior en todos los órdenes jurisdiccionales no implica que deba conocer de todos los recursos extraordinarios que eventualmente puedan interponerse contra decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia. La salvaguarda de la competencia para la unificación de doctrina constituye la garantía de que el Tribunal Supremo es el superior en todos los órdenes, sin que sea indispensable revocar Sentencias para concretar tal superioridad.

Por otra parte, la STC 56/1990, en su fundamento jurídico 33, confirma la legitimidad de lo dispuesto en el art. 95.2 EAC. Y es que, si bien la Sentencia declara que conceptualmente, en la previsión constitucional sobre el agotamiento de las instancias procesales en los órganos judiciales de la Comunidad Autónoma no estaban incluidos los grados, a continuación refiere que «la atribución a los Tribunales Superiores de Justicia de los recursos de casación y revisión, en relación con normas y materias del Derecho Civil Foral o Especial propio de la Comunidad, se produjo de manera expresa y concreta en determinados Estatutos».

En consecuencia, si los Estatutos de Autonomía pudieron completar la previsión del art. 152 CE sobre el agotamiento de instancias, incluyendo en la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento de recursos extraordinarios, nada ha de impedir que el Estatuto de Autonomía de Cataluña también complete dicha previsión con la reserva a favor del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña del conocimiento de recursos extraordinarios, aún no limitándola al ámbito del Derecho de la Comunidad Autónoma, habida cuenta de la salvaguarda que efectúa de la competencia del Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. Difícilmente puede cuestionarse que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en tanto que órgano estatal, pueda conocer de recursos extraordinarios en relación con normas de Derecho estatal. En este sentido la STC 56/1990 señaló que la supremacía del Tribunal Supremo queda salvaguardada por los recursos previstos en las materias que le son propias; es decir, aquellas en las que resulta imprescindible unificar la jurisprudencia. En cualquier caso la atribución estatutaria al Tribunal Superior de Justicia, con carácter general, del conocimiento de recursos extraordinarios no se efectúa en calidad de mera atribución de competencias a un órgano jurisdiccional sino, para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Constitución, y así configurar el Tribunal Superior de Justicia como el órgano en el que verdaderamente culmina la organización judicial en Cataluña.

Afirma la parte que es conocida la existencia de autores que sostienen que, habida cuenta que los Tribunales Superiores de Justicia son órganos estatales, no existe inconveniente en que se les reconozca –además del monopolio jurisprudencial en el ámbito del Derecho autonómico– la facultad de decir la última palabra en materias que puedan afectar al orden estatal mediante recursos encaminados a la fijación de doctrina jurídica. Y también afirman que no existe razón para limitar las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia en materia civil al Derecho autonómico ni sus competencias penales a las causas dimanantes de los fueros especiales reconocidos en el ámbito de la Comunidad, ni para privarles de la competencia para dictar Sentencias en los órdenes contencioso-administrativo y social con valor de fijación de doctrina en el ámbito autonómico (como ya ha recogido la LJCA, articulando los recursos para la unificación de doctrina y en interés de ley en materia autonómica).

La salvaguarda al Tribunal Supremo de la competencia para unificar doctrina basta para respetar su configuración como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes (art. 123 CE). Incluso con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, el Tribunal Supremo no disponía del monopolio de la fijación de doctrina, ni siquiera del monopolio de la casación en sentido estricto, habida cuenta de la existencia de la casación autonómica en materia civil y contencioso-administrativa, así como del recurso de suplicación en materia social.

Por último la representación del Gobierno de la Generalitat invoca, en apoyo de su planteamiento sobre la unificación de doctrina, el contenido del «Libro Blanco de la Justicia» elaborado por el Consejo General del Poder Judicial y el documento elaborado por una comisión compuesta por Magistrados de todas las Salas del Tribunal Supremo y publicado junto con el discurso de apertura de tribunales correspondiente al año 2000 en el que se aboga por atribuir a los Tribunales Superiores de Justicia funciones similares a las casacionales siempre que se respete la función del Tribunal Supremo de unificación de doctrina.

c’) Otro de los preceptos que el Defensor del Pueblo considera inconstitucional es el art. 102 EAC, por entender que modifica los Estatutos judicial y fiscal y del personal al servicio de la Administración de justicia y de la Fiscalía, estableciendo determinadas obligaciones lingüísticas a dichos colectivos.

Aun reconociendo el Gobierno de la Generalitat de Cataluña que el Estatuto no puede regular el estatuto del personal judicial y fiscal, considera sin embargo que este precepto no supone una injerencia en un ámbito que es propio de la LOPJ y de la ley reguladora del Estatuto del Ministerio Fiscal, sino que se legisla desde el prisma del régimen lingüístico que establece el Estatuto de Autonomía, con el anclaje constitucional que ya se ha referido, y sobre la base de partida que constituye la Carta Europea de las lenguas regionales o minoritarias hecha en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992 y ratificada por España el 2 de febrero de 2001; así como en virtud de la competencia autonómica en relación con su Derecho propio.

Remarca la parte que lo establecido en el apartado 3 del precepto se limita, como hasta el momento sucede, a valorar como mérito el conocimiento de la lengua y Derecho propios de Cataluña, de una forma específica y singular. Por otro lado difícilmente se puede cuestionar que la norma institucional básica de una Comunidad Autónoma pueda legítimamente determinar cuál ha de ser el reflejo, a nivel administrativo, del régimen de cooficialidad lingüística en ella establecido. Por ello, si no cabe poner en duda que el conocimiento suficiente de la lengua y del Derecho propios de una Comunidad Autónoma sean valorados en los concursos de traslado para ocupar plazas judiciales y fiscales en el territorio de aquélla, no resultaría coherente que quienes ya ocupan plazas en la Comunidad quedaran exentos de la aplicación del régimen de cooficialidad lingüística. Mal se garantizarían los derechos lingüísticos de los ciudadanos de Cataluña si hubiera lugar a tal exención como, asimismo, mal se garantizaría su derecho a la tutela judicial efectiva en aquellos litigios en los que resulte de aplicación el Derecho propio de Cataluña. En consecuencia, el art. 102 EAC no está regulando el estatuto de Jueces y Magistrados ni del Ministerio Fiscal, lo que supondría invadir la reserva constitucional a favor de la LOPJ y de la ley prevista en el art. 124 CE. Conforme a la STC 74/1989 el carácter y finalidad de las reglas referidas a la normalización lingüística no permiten sostener que, al establecerlas, la Generalitat haya procedido a ordenar los instrumentos públicos. Cómo se articulará la acreditación del conocimiento suficiente de la lengua y el Derecho propios de Cataluña por quienes ya ocupan plazas en la Comunidad Autónoma es cuestión que no compete regular al Estatuto, que difiere dicha regulación a la ley.

Se argumenta también que el apartado 3 tampoco está regulando cómo haya de valorarse el conocimiento de la lengua y del Derecho propios de Cataluña en los concursos de traslado. Simplemente está efectuando el mismo ejercicio que los dos apartados anteriores, a la vez que reproduciendo las previsiones, si bien de forma más clara, que se inferían del anterior Estatuto de 1979. En este sentido, señaló la STC 56/1990 que «En este punto, la LOPJ y los Estatutos de Autonomía configuran una normación compuesta que, lejos de excluirse recíprocamente, se complementan, de modo que el órgano competente para desarrollar las previsiones de aquélla o para convocar las correspondientes pruebas selectivas deberá tener en cuenta las exigencias estatutarias en orden a establecer como mérito preferente el conocimiento de la lengua propia y del Derecho, también, propio de la respectiva Comunidad Autónoma.» Lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del precepto no es más que el reflejo del régimen de cooficialidad lingüística que establece el art. 6 EAC, y concordante con las previsiones contenidas en su art. 33, la constitucionalidad de los cuales ya se ha puesto de relieve con anterioridad.

En relación con el apartado 4 del art. 102 EAC, se indica que el Defensor del Pueblo no repara en que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en un ámbito que no forma parte esencial de la función de administrar justicia, el conocido como «administración de la Administración de justicia». Resulta del todo coherente que la norma estatutaria prevea que el personal que ejerza sus funciones en Cataluña haya de conocer suficientemente su lengua propia, que es cooficial en su territorio. Y más teniendo en cuenta que la opción de integrar ese personal en cuerpos nacionales no es sino una opción de las constitucionalmente posibles. En consecuencia, las competencias de la Comunidad Autónoma no pueden verse limitadas por el hecho de que el legislador orgánico se haya inclinado por una opción en lugar de otra exactamente igual de correcta que la escogida.

La exigencia de dicho requisito no quiebra la proporcionalidad necesaria entre el mismo y el fin perseguido dada la necesidad de garantizar que los ciudadanos de Cataluña puedan acceder y obtener satisfacción de la Administración de Justicia en la lengua cooficial que elijan, así como estar al servicio del titular del órgano, quien puede optar por ejercer sus funciones en cualquiera de las lenguas cooficiales. Finalmente señala que el Estatuto no está regulando el uso de la lengua en la Administración de Justicia sino, simplemente, previendo la necesidad de que los colectivos de personal vinculados a la misma tengan un conocimiento suficiente de la lengua propia de Cataluña para garantizar los derechos lingüísticos de los ciudadanos catalanes.

d’) Se aborda a continuación la impugnación del art. 103.3 EAC, que establece la posibilidad que por ley del Parlamento catalán puedan crearse cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia, en el marco de lo dispuesto en la LOPJ, y que dependerán de la función pública de la Generalitat. Dice la parte que si de acuerdo con la Constitución hubiera sido legítimo integrar al personal al servicio de la Administración de Justicia en cuerpos autonómicos, respetando el estatuto jurídico cuya regulación reserva a la LOPJ (STC 56/1990), mediando ese mismo respeto resulta igualmente constitucional la creación de cuerpos propios autonómicos para llevar a cabo las funciones de aquellas áreas o campos relativos a la «administración de la Administración de Justicia» que no han sido cubiertas con cuerpos nacionales. Pero es más, el art. 103.3 EAC permite que puedan crearse cuerpos de funcionarios dependientes de la Generalitat cuyas funciones sean coincidentes con las de los actuales cuerpos nacionales si en un futuro la LOPJ modificara la opción que en su día efectuó a favor de los cuerpos nacionales. Ello tiene amparo en la Constitución siempre que el estatuto básico del personal sea el establecido por la LOPJ, extremo claramente contemplado en dicho art. 103.3 EAC. Trae a colación, para reforzar su argumentación, el llamado «Libro Blanco de la Justicia» elaborado por el Consejo General del Poder Judicial, en el que se contempla, sin descartar, la eliminación del carácter nacional de los cuerpos administrativos de la Administración de Justicia.

e’) En relación con la Justicia de paz (art. 108.1 EAC) se insiste en la existencia de una relación de la complementariedad de las previsiones estatutarias y orgánicas. Así, aunque forma parte de la reserva que la Constitución efectúa a favor de la LOPJ la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de Jueces y Magistrados, sin embargo, no es menos cierto que los Jueces de Paz no pertenecen a la Carrera Judicial. En consecuencia, la previsión contenida en el precepto impugnado se sitúa en la antes referida zona de penumbra y no establece un mandato a la LOPJ sino una llamada a la complementariedad.

b’) Impugnación de los artículos 180 y 182, apartados 1, 2 y 3, y de las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima del Estatuto.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

El Defensor del Pueblo sostiene la inconstitucionalidad del art. 180 EAC (designación de miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial) y de los tres primeros apartados del art. 182 EAC (designación de representantes en organismos económicos y sociales) como expresivos de la técnica de establecer disposiciones que conllevan un mandato del Estado de acomodar a las normas estatutarias sus propias leyes. Entiende, tras remitirse a lo ya argumentado sobre este motivo (apartado a’), que la decisión política sobre la conveniencia de que se produzca tal participación no corresponde al legislador orgánico especial de reforma estatutaria, sino a los legisladores orgánicos a los que se refieren, respectivamente, para el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, los arts. 122.2 y 159 CE, y que lo mismo cabe decir en relación al legislador orgánico u ordinario estatal concernido en los tres primeros párrafos del art. 182 CE.

Igualmente sostiene la inconstitucionalidad de las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima del Estatuto, en cuanto imponen al Estado deberes explícitos de tramitar determinados proyectos de ley con un contenido concreto. Y ello porque no le parece de recibo que la rigidez propia de un Estatuto de Autonomía limite la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) precisamente en el ámbito de las competencias de las mismas. Con tal motivo se propugna la declaración de inconstitucionalidad de los siguientes preceptos: a’) En la disposición adicional séptima, los incisos «que será tramitado como Proyecto de Ley por el primero» y «el Gobierno tramitará el acuerdo de la Comisión como proyecto de ley»; b’) En la disposición adicional octava, el inciso «el primer proyecto de ley de cesión de impuestos que se apruebe a partir de la entrada en vigor del Estatuto contendrá, en aplicación de la disposición anterior, un porcentaje de cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del 50 por ciento»; c’) La disposición adicional novena, relativa a lo que debería contener un proyecto de ley en relación a la cesión de determinados impuestos; d’) La disposición adicional décima, relativa a lo que debería contener un proyecto de ley en relación a la cesión de un porcentaje del impuesto sobre el valor añadido.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Para el Abogado del Estado las previsiones estatutarias de participación en las designaciones a que hacen referencia los artículos impugnados son normas habilitantes de unas posibilidades que no se darían de no existir tales previsiones, y que, por tanto, no pueden conceptuarse como normas meramente programáticas, ni menos aún tacharse de superfluas. La habilitación que el Estatuto contiene no basta para la eficacia de estas previsiones; es precisa una segunda habilitación derivada de la ley estatal orgánica u ordinaria, según la materia. Esta segunda habilitación no es algo que esté mandado hacer en el Estatuto, como sin lugar a dudas acredita la recordada supresión de la adicional novena que contenía el proyecto de Estatuto. En suma, no cabe confundir la insuficiencia del Estatuto para la puesta en marcha de estas previsiones con la ineptitud para contenerlas.

Se aduce que el Estatuto no impone, ni siquiera prevé una directa intervención de la Generalitat en las designaciones de miembros del Tribunal Constitucional ni del Consejo General del Poder Judicial. El art. 174.3 EAC, que encabeza las relaciones institucionales de la Generalitat, se remite a las leyes del Estado, cosa que el mismo art. 180 EAC reitera con la expresión «en los términos que dispongan las leyes, o, en su caso, el ordenamiento parlamentario». Las posibilidades de participación, como el alcance mismo de la expresión «participar», son tantas y diversas que no puede prejuzgarse de antemano ni la acuñación de esa posibilidad ni menos aún la conformidad o disconformidad con el texto de la Constitución de los términos en que aquélla se establezca. En relación con los primeros tres apartados del art. 182, señala que en ellos se hace expresa referencia a «los términos establecidos por la legislación aplicable».

Sobre las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima del Estatuto, se sostiene en el escrito de alegaciones que el Estatuto de 1979 –y la práctica totalidad de los restantes Estatutos–, contenía una previsión (su disposición adicional sexta) similar a las que hoy se impugnan, respecto de la cual se llegó a pronunciar el Tribunal Constitucional, que señaló que se trataba de «una especialidad procedimental que afecta al trámite previo de la iniciativa legislativa, referida a un proyecto que se tramitará después en las Cortes como Ley ordinaria», y que en nada «obsta tampoco a la potestad legislativa del Estado que ejercen las Cortes Generales (art. 66.2 CE), puesto que vincula a la Generalidad de Cataluña y al Gobierno... limitándose a regular... un procedimiento especial de concreción del texto de la iniciativa legislativa del Gobierno», concluyendo el Tribunal que «tratándose de una excepción al procedimiento común de formulación de la iniciativa legislativa del Gobierno, este precepto no puede ser interpretado sino en sus términos estrictos (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4). Entiende la parte que tal doctrina es íntegramente trasladable a las disposiciones del Estatuto ahora impugnadas.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

En relación con los arts. 180 y 182 EAC sostiene la representación procesal del Parlamento de Cataluña que la participación de la Generalitat en los procesos de designación de miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial y de determinados organismos económicos y sociales, siempre en los términos establecidos por la legislación aplicable, introduce un principio de general de participación, contenido propio de un Estatuto de Autonomía, que no es sino el reflejo del principio autonómico y del principio de lealtad institucional. Su concreción y desarrollo queda a lo que dispongan las leyes o el ordenamiento parlamentario, sin desnaturalizar la configuración constitucional de tales instituciones ni sustituir la potestad del legislador estatal para regular en su detalle el proceso de designación de los integrantes de los dos órganos constitucionales referidos. En concreto, los tres primeros apartados del art. 182 encuentran su justificación en la necesidad que tiene un Estado compuesto de integrar y coordinar el ejercicio respectivo de las competencias autonómicas y estatales en aplicación de los mencionados principios. Las Comunidades Autónomas se configuran para la defensa de sus intereses específicos pero también para la articulación de los intereses generales del Estado. Además, no se trata de una regulación innovadora pues el art. 53 del Estatuto de 1979 ya preveía que la Generalidad, de acuerdo con las leyes del Estado, designará sus propios representantes en los organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado.

Respecto de las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima del Estatuto, entiende la representación procesal del Parlamento de Cataluña que en las mismas no se establecen deberes implícitos sino obligaciones expresas y concretas que el Estado asume de acuerdo con la Constitución, porque constituyen las bases para el traspaso de competencias financieras a la Generalitat de Cataluña. Añade que no puede afirmarse, como hace el Defensor recurrente, que el Estatuto limite la potestad legislativa de las Cortes Generales porque el límite lo establece la Constitución ya que el art. 157.3 CE determina el contenido que puede tener la ley orgánica a la que el mismo artículo se refiere. Se señala, en primer lugar, que dicha ley no es imprescindible desde la perspectiva constitucional; el Estado podrá regular, pero ello no impide que si no lo hace sea imposible aplicar el sistema de financiación. En segundo lugar, se advierte que la Constitución establece tres ámbitos concretos a la Ley orgánica prevista en el art. 157.3: regular el ejercicio de las competencias financieras a que se refiere el apartado 1; regular las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir; y regular las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.

A su juicio, la competencia del Estado a partir del art. 157.3 CE es de regulación del ejercicio de las competencias financieras, no de determinación de los recursos autonómicos; éstos se determinan necesariamente en el Estatuto porque se trata de «competencias», tal como lo establece el art. 157.3 CE, y de conformidad con el art. 147.2 d) CE, los Estatutos deben incluir las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución. Ello implica que el Estatuto es la norma idónea para determinar el grado de participación en los recursos tributarios del Estado, sin perjuicio de que difiera la concreción del alcance de la cesión a una ley posterior, ley que es debida, no porque se establezca una imposición ilegítima al Estado, sino porque lo dispone el Estatuto de acuerdo con la Constitución. Planteamiento que ha recibido su confirmación por la doctrina del Tribunal Constitucional. Se recuerda al respecto la doctrina establecida STC 181/1988 en relación con la disposición adicional sexta. 3 del Estatuto de 1979.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Respecto a la participación de la Generalitat en los procedimientos de designación de los miembros de órganos constitucionales y de organismos de carácter económico y social en los términos en que se efectúa en los arts. 180 y 182.1, 2 y 3 EAC, la representación del Gobierno de la Generalitat alega que se trata de una colaboración que deriva de configuración de las Comunidades Autónomas como parte del Estado y en la necesidad de que en un Estado compuesto como el nuestro se establezcan mecanismos de relación. Argumenta que difícilmente la previsión de un principio de participación puede comportar una desnaturalización de la institución constitucional, o la sustitución de la potestad de que dispone el legislador para establecer como deba ser la composición de esas instituciones u órganos. A su juicio, no puede apreciarse obstáculo constitucional a la previsión estatutaria de participación de la Generalitat en el proceso de designación tanto de los miembros del Tribunal Constitucional como del CGPJ, pues no existe otro límite a la capacidad de participación de la Generalitat que el que deriva de la misma regulación constitucional. La función del Estatuto como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y su carácter de norma paccionada lo convierte en el instrumento idóneo para prever esos instrumentos de participación.

El art. 159 CE no impide que las Comunidades Autónomas puedan participar en la proposición de nombramiento de los Magistrados del Tribunal Constitucional. El Estatuto no define cómo debe configurarse esa participación. Así, su participación podría articularse a través de la propuesta que el Senado formula. Tampoco el art. 122 CE impide la intervención de las Comunidades Autónomas en la propuesta de designación de miembros del Consejo General del Poder Judicial, máxime cuando el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la falta de predeterminación en el texto constitucional de la configuración de este órgano constitucional, lo que deja un amplio margen al legislador orgánico (STC 108/1986).

Por último, la participación en la designación de representantes de organismos económicos y sociales no comporta, a su juicio, una nueva regulación, puesto que ya estaba prevista en el art. 53 del Estatuto de 1979 y se justifica en el hecho de que las Comunidades Autónomas se configuran, no sólo para la defensa de sus intereses específicos, sino para la articulación de los intereses generales del Estado. El ejercicio efectivo de la autonomía en relación al sector económico viene necesariamente condicionado a la participación, como fórmula de colaboración, en el sector económico estatal y, por ello, se preveía en el Estatuto de 1979 y en el dictamen de la Comisión a la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobado por el Congreso, en su sesión de 2 de noviembre, que incorpora en su art. 220 dicha participación.

Es precisamente la indefinición la que permite que sea el legislador estatal, en las normas de creación y organización de esos órganos, el que determine cómo deba recogerse esa participación.

Respecto de las disposiciones adicionales, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat comienza recordando su posición acerca de la falta de legitimación del Defensor del Pueblo para impugnarlas.

En lo referente a la disposición adicional séptima, último párrafo, del Estatuto, se recuerda que su redacción coincide con la de la disposición adicional sexta 3 del Estatuto de 1979, donde ya se preveía que «el Gobierno tramitará el acuerdo de la Comisión como proyecto de ley», sin que el alto Tribunal haya declarado su inconstitucionalidad, sino todo lo contrario. Esta frase ahora es impugnada por el Defensor del Pueblo, después de haber habitado pacíficamente en nuestro ordenamiento y operado con perfecta eficacia durante estos casi treinta años. Consta además en el resto de Estatutos de Autonomía vigentes, y en el art. 175 de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Además en la disposición adicional sexta del Estatuto de 1979, no sólo se citaban los tributos cedidos, sino que también se especificaba si dicha cesión era total o parcial y, en caso de ser parcial, que porcentaje límite del rendimiento se cedía.

Respecto de las disposiciones adicionales actuales octava, novena y décima, se alega que no hacen más que fijar los porcentajes a ceder, como siempre, sin que pueda derivarse de ello inconstitucionalidad alguna. No hay ninguna imposición, puesto que en la elaboración del Estatuto participan el Parlamento autonómico y las Cortes Generales. Aunque sí limitan las opciones de la propia Comisión Mixta, al contrario de lo que sucedería si esos porcentajes hubiesen quedado totalmente indeterminados.

G) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del sistema de asunción de competencias por la Generalitat de Cataluña.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Impugna el Defensor del Pueblo la mayor parte de los artículos que integran el capítulo II del título IV del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, que proceden a fijar el contenido de las materias atribuidas en los mismos a la Generalitat. Sostiene el Defensor del Pueblo que el impresionante cambio cuantitativo que ha supuesto el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña respecto del texto estatutario anterior –sea en el número de preceptos dedicados a la regulación de las competencias, sea en la prolijidad de cada uno de esos preceptos–, está en la base de un cambio cualitativo radical que ha sido descrito con la denominación genérica de blindaje competencial. Blindaje consistente, por un lado, en la concreción del contenido de las materias mediante su especificación en una serie de submaterias, lo cual, considera, reduce la indefinición y con ello los márgenes de interpretación de los que el Estado hubiera podido venir disfrutando para configurar sus títulos competenciales, con el respaldo –en su caso– del Tribunal Constitucional (blindaje por descripción) [capítulo II del título IV del nuevo Estatuto (arts. 116 al 173)], y, por otro, en la categorización general de los diversos tipos de competencias (blindaje por definición o fijación), cuya finalidad –explica–, es la de delimitar, por exclusión, la presencia del Estado en Cataluña, al determinar cuál será el ámbito de extensión material de los diversos tipos de competencias atribuidas a la Generalitat [capítulo I del título IV (arts. 110 al 115)].

A juicio del recurrente, a través de la técnica del blindaje por definición o fijación se rescribe desde el Estatuto de Autonomía, en concreto desde las definiciones contenidas en los arts. 110, 111 y 112 EAC, lo que está dispuesto en la Constitución, o bien se limitan las posibilidades de su interpretación, incluso en contra de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, confundiendo la función del Estatuto de atribución competencial a las Comunidades Autónomas con la del reparto competencial efectuado por la propia Constitución. Una función de reparto competencial que se llevó a cabo en el ejercicio de la función constituyente de organización territorial del poder, y que no puede ser alterada por ningún legislador constituido, ni siquiera el legislador orgánico especial de reforma estatutaria. Parece claro, para el Defensor del Pueblo, que el Estatuto de Autonomía de Cataluña pretende reformar la correlación de títulos competenciales, desplazando desde el Estatuto el ámbito de extensión de los títulos competenciales atribuidos al Estado por la Constitución, lo cual implica una reforma encubierta de la Constitución que sólo puede realizar el constituyente a través del procedimiento previsto para la reforma constitucional.

Recuerda que un sistema basado en fijar una propia interpretación de los conceptos constitucionales relativos a las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas fue expresamente rechazado por el Tribunal Constitucional en la STC 76/1983, de 5 de agosto. Y aunque en la reforma estatutaria catalana se establece precisamente una norma interpretativa de signo contrario a la que fue objeto de declaración de inconstitucionalidad en la citada Sentencia, es igualmente interpretativa. Una interpretación que pretende anteponer a cualquier otra interpretación del marco competencial estatal que se pueda derivar de la interpretación de los preceptos constitucionales.

Sobre la técnica del blindaje por descripción –una técnica de atribución de competencias que la institución recurrente define como radicalmente novedosa y a la que se ha recurrido para hacer frente al problema de la pretendida invasión por parte del Estado de las competencias de las Comunidades Autónomas–, se aduce, tras poner de manifiesto las líneas generales que han definido hasta el momento el sistema constitucional de distribución de competencias, que altera el sentido y la funcionalidad de sus elementos definidores:

a’) Altera, en primer lugar, la articulación del sistema sobre el eje materias-competencias pasa a descansar sobre un triple eje, al añadirse a las materias y a las competencias un tercer elemento: el contenido de las materias, que hasta ahora no había fijado nunca la norma estatutaria. Tal diferenciación entre designación de la materia y fijación del contenido de la materia no es, para el Defensor del Pueblo, una diferencia meramente académica, desprovista de consecuencias jurídico-constitucionales sobre la estructura y el funcionamiento del conjunto del sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino una novedad sustancial, que afecta de un modo decisivo al aludido sistema, pues el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña no sólo procede a atribuir competencias a la Comunidad Autónoma, sino a definir, mediante un elenco exhaustivo de los ámbitos materiales respectivos, el concreto contenido material de las competencias atribuidas.

b’) Altera también el esquema de distribución competencial que se prefigura en los arts. 148.1 y 149.1 CE, basado en el reparto de competencias y materias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Un reparto que permitía el juego de la legislación básica del Estado y de la legislación de desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas, el juego de la legislación estatal y autonómica (en cada una de las Comunidades Autónomas), el juego de sus respectivas acciones ejecutivas, así como la intervención del Tribunal Constitucional en la resolución de los conflictos que pudiesen derivar de la forma concreta en que el Estado ejercía su competencia para dictar normas básicas, legislar y ejercer sus facultades ejecutivas; y de la forma en que las Comunidades Autónomas procedían a ejercer sus competencias para dictar normas de desarrollo de la legislación básica del Estado, para legislar y para ejercer sus facultades ejecutivas.

c’) Por último, el blindaje por descripción altera las previsiones constitucionales sobre la forma en que han de resolverse por el Tribunal Constitucional los conflictos de competencia que, llegado el caso, se deriven de la existencia de dos interpretaciones contrapuestas de la Constitución, al ser el legislador orgánico especial de reforma estatutaria el que asume tal función, arrogándose competencias que no le pertenecen, pues ha procedido a determinar, mediante la técnica de la descripción, el contenido («incluye») mínimo («en todo caso») de cada material competencial y, por tanto, el contenido que a cada uno de ellos, supuestamente, asigna la Constitución en sus arts. 148.1 y 149.1, contenido que se específica con carácter general y que se proclama, por tanto, con carácter meramente interpretativo de las previsiones constitucionales.

Todo ello da lugar, a juicio del Defensor del Pueblo, a cinco consecuencias, encadenadas:

1) El legislador orgánico especial de reforma estatutaria está aprobando, en violación de una constante doctrina del Tribunal Constitucional, normas meramente interpretativas de la Constitución. Pone de relieve el Defensor del Pueblo, con cita de la STC 76/1983, de 5 de agosto (FJ 4), que la fijación de criterios con un carácter meramente interpretativo no le está permitida al legislador estatal, quien «no puede incidir indirectamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma». ¿Qué otra cosa –se pregunta el Comisionado de las Cortes Generales– está haciendo el legislador orgánico especial de reforma estatutaria sino «incidiendo indirectamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma», «dictando normas meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto es el precisar el único sentido, entre los vanos posibles, que debe atribuirse a un determinado precepto o concepto de la Constitución», «reduciendo las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola», «completando de hecho la obra del poder constituyente», «situándose funcionalmente en su mismo plano» y «cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos»?

2) Cuando el legislador orgánico especial de reforma estatutaria aprueba, en violación de una constante doctrina del Tribunal Constitucional, normas meramente interpretativas de la Constitución, está predeterminando, sin estar facultado constitucionalmente para ello, la decisión de las restantes Comunidades Autónomas, que quedarán inevitablemente vinculadas por la interpretación supuestamente auténtica de la Constitución llevada a cabo por las Cortes Generales al aprobar el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña. Para el Defensor del Pueblo los restantes legisladores estatuyentes estatuidos que no utilicen la misma técnica del blindaje por descripción quedarán vinculados por la interpretación de la Constitución llevada a cabo por el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, al pasar de inmediato a formar parte del bloque de constitucionalidad y por tanto a vincular al Tribunal Constitucional en su futura interpretación de los títulos competenciales contenidos en la Constitución. Si, por el contrario, recurriesen también a la técnica del blindaje por descripción podría acabar por darse el descabellado resultado de que el contenido de una misma materia competencial variase de una Comunidad a otra. Sobre el efecto de generalización que se deriva de una extralimitación de la potestad legislativa del Estado en el terreno de la delimitación competencial, se invoca la STC 15/2000, de 20 de enero (FJ 4).

3) Cuando el legislador orgánico especial de reforma estatutaria aprueba, en violación de una constante doctrina del Tribunal Constitucional, normas meramente interpretativas de la Constitución, está predeterminando, negativamente o por exclusión, el ámbito de la legislación básica del Estado, competencia que corresponde al legislador orgánico ordinario (en materias de ley orgánica) y al legislador ordinario (en materias no reservadas a ley orgánica). A su juicio altera –invierte, en sentido estricto– el funcionamiento de un régimen en el que, a partir de los listados contenidos en los arts. 148.1 y 149.1 CE y de las previsiones de la cláusula de cierre del 149.3 CE, los Estatutos procedían a fijar las materias sobre las cuales ejercería competencias (exclusivas o compartidas) cada Comunidad Autónoma, tras lo cual la labor interpretativa del contenido concreto –es decir, del sentido y alcance– de cada materia competencial sería llevada a cabo, bien por los poderes públicos del Estado, bien por los de las Comunidades Autónomas, bajo el control último del Tribunal Constitucional, que resolvería los conflictos competenciales que de la puesta en práctica de tal sistema pudieran derivarse. Que el blindaje por descripción pretende alterar este sistema se pone de relieve, según el Defensor del Pueblo, en el hecho mismo de que la argumentación empleada para su introducción en el nuevo Estatuto fuera la de hacer frente a los excesos de lo básico. Pero, aun admitiendo que tales excesos de lo básico fueran una realidad, lo cierto es, para la institución recurrente, que el blindaje por descripción hace frente a ellos recurriendo a una interpretación, supuestamente auténtica, de los contenidos materiales de las materias mencionadas en los arts. 148.1 y 149.1 CE, que, como parte integrante del bloque de la constitucionalidad, limita de un modo negativo –es decir, por exclusión– la acción del legislador básico y se convierte en parámetro de referencia de la acción del Tribunal Constitucional.

4) Cuando el legislador orgánico especial de reforma estatutaria aprueba, en violación de una constante doctrina del Tribunal Constitucional, normas meramente interpretativas de la Constitución, el legislador orgánico especial está procediendo inevitablemente a petrificar el ordenamiento jurídico, alterando la capacidad de decisión del legislador autonómico, cuyas decisiones quedan claramente predeterminadas por el legislador estatal, al establecer la interpretación auténtica de las materias competenciales contenidas en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, que lo es, además, con carácter general, es decir, para la totalidad de las Comunidades Autónomas. El blindaje por descripción pone en manos del Estado, en el ejercicio de una potestad de reforma estatutaria de impacto territorial limitado a una sola Comunidad, la capacidad para decidir el contenido de las materias previstas en la Constitución y los Estatutos, materias cuyo contenido, no obstante, sólo puede definir en abstracto –por tanto, con carácter general para todas las Comunidades– el legislador, o, en su caso, el Tribunal Constitucional; o sólo puede desarrollar en concreto –por tanto, con carácter específico para cada Comunidad Autónoma– el legislador (central o autonómico) en el ejercicio de su respectiva potestad legislativa o el ejecutivo (central o autonómico) en el ejercicio de su respectiva potestad ejecutiva.

5) Cuando el legislador orgánico especial de reforma estatutaria aprueba, en violación de una constante doctrina del Tribunal Constitucional, normas meramente interpretativas de la Constitución, el legislador orgánico especial está invadiendo la competencia del Tribunal Constitucional para resolver, como supremo intérprete de la Constitución, las controversias que surjan sobre la interpretación que ha de darse a las materias a las que se refieren los arts. 148.1 y 149.1 CE. El constituyente quiso, explica la institución recurrente, que el parámetro de referencia del Tribunal Constitucional a la hora de resolver los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas fuera el determinado por el binomio competencias-materias. Añadir a ese binomio el nuevo elemento derivado de los contenidos de las materias supone alterar el sistema previsto por el constituyente, de forma tal que lo que era objeto de decisión por parte del Tribunal (la definición, con carácter de interpretación suprema, del contenido concreto de todas y cada una de las materias previstas en la Constitución y los Estatutos en el supuesto de que se hubiera producido una controversia entre el Estado y una o más Comunidades Autónomas sobre la interpretación de su concreto contenido y alcance) pasa a ser sencillamente parámetro de referencia para la decisión del Tribunal Constitucional; esta conversión dificulta la función del Alto Tribunal de custodio de la Constitución a la que se refería la STC 76/1983, de 5 de agosto.

De acuerdo con los criterios expuestos, el Defensor del Pueblo estima que son inconstitucionales los siguientes artículos del Estatuto de Autonomía de Cataluña:

a) Arts. 110, 111 y 112, relativos a la tipología de las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas, respectivamente.

b) Art. 116, relativo a «agricultura, ganadería y aprovechamientos forestales». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de los arts. 148.1.7 y 8 CE.

c) Art. 117, relativo a «agua y obras hidráulicas». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 148.1.10 CE.

d) Art. 118, relativo a «asociaciones y fundaciones». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de la regulación del régimen jurídico de las asociaciones en relación con el derecho de asociación (art. 22 CE) y también del art. 149.1.1 CE. Apartado 2, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de la regulación del régimen jurídico de las fundaciones en relación con el derecho de fundación (art. 34 CE).

e) Art. 119, relativo a «caza, pesca, actividades marítimas y ordenación del sector pesquero». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes y apartado 4, desde «Esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final, porque todos ellos determinan el alcance del art. 148.1.11 CE.

f) Art. 120, relativo a «Cajas de ahorro». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, desde «que incluye, en todo caso» hasta el final del apartado, y apartado 3, desde «Esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final del apartado, porque todos ellos determinan el alcance de los arts. 149.1.11 y 149.1.13 CE.

g) Art. 121, relativo a «comercio y ferias». Apartado 1, inciso «la cual a su vez incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determinan el alcance de los arts. 148.1.12 y 149.1.6 CE.

h) Art. 123, relativo a «consumo». Inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.13 CE.

i) Art. 124, relativo a «cooperativas y economía social». Apartado 2, inciso «los cuales a su vez incluyen en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 3, íntegro, porque determinan el alcance del art. 129.2 CE.

j) Art. 125, relativo a «corporaciones de derecho público y profesiones tituladas». Apartado 1, inciso «incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 4, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determinan el alcance de los arts. 36 y 149.1.18 CE.

k) Art. 127, relativo a «cultura». Apartado 1, inciso «Esta competencia exclusiva comprende en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» hasta el final del apartado, porque determinan el alcance de los arts. 46 y 149.1.28 CE. Además, apartado 3, porque impide el ejercicio del «servicio a la cultura» como atribución esencial del Estado del art. 149.2. CE.

l) Art. 128, relativo a «denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad». Apartado 1, inciso «el cual a su vez incluye» y las letras subsiguientes, y apartado 2, íntegro, porque determina el alcance del art. 149.1.13 CE.

m) Art. 129, relativo a «Derecho civil», porque determina el alcance del art. 149.1.8 CE, y lo hace además justo al contrario de los términos expresos de la Constitución.

n) Art. 131, relativo a «educación». Apartado 2, inciso «que incluye» y las letras subsiguientes, y apartado 3, inciso «que incluye en todo caso», y las letras subsiguientes, porque determinan el alcance de los arts. 27 y 149.1.30 CE.

ñ) Art. 132, relativo a «emergencias y protección civil». Apartado 1, desde «que incluye, en todo caso» hasta el final del apartado, porque determina el alcance del art. 149.1.29 CE.

o) Art. 133, relativo a «energía y minas». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y letras subsiguientes, y apartado 4, desde «Esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final del apartado, porque determinan el alcance del art. 149.1.25 CE.

p) Art. 134, relativo a «deporte y tiempo libre». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 148.1.19 CE.

q) Art. 136, relativo a «la función pública y el personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas». Letra b), porque predetermina el alcance de las bases del régimen estatutario de los funcionarios del art. 149.1.18 CE.

r) Art. 137, relativo a «vivienda». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 148.1.3 CE.

s) Art. 138, relativo a «inmigración». Íntegro, porque interpreta la competencia exclusiva del Estado en esta materia del art. 149.1.2 CE.

t) Art. 139, relativo a «industria, artesanía, control metrológico y contraste de metales». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye, en todo caso» hasta el final del apartado, porque determina el alcance del art. 149.1.13 CE.

u) Art. 140, relativo a «infraestructuras del transporte y las comunicaciones». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de los arts. 148.1.6 y 149.1.20 CE. Asimismo, los apartados 2, 3 y 4, porque predeterminan el contenido de la titularidad estatal sobre infraestructuras de transporte, puertos y aeropuertos. Igualmente, en el apartado 5, el inciso desde «así como la participación en la gestión de la del Estado en Cataluña de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal» hasta el final del apartado. También, en el apartado 6, el inciso «y la participación en la planificación y gestión de las infraestructuras de titularidad estatal situadas en Cataluña», en ambos casos porque predeterminan decisiones estatales.

v) Art. 142, relativo a «juventud». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 48 CE.

w) Art. 144, relativo a «medio ambiente, espacios naturales y meteorología». Apartado 1, inciso «Esta competencia compartida incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 2, inciso «incluye, en todo caso» hasta el final del apartado porque inciden en la interpretación de los arts. 148.1.9 y 149.1.23 CE.

x) Art. 145, relativo a «mercados de valores y centros de contratación». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.11 CE.

y) Art. 147, relativo a «Notariado y registros públicos». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 3, inciso, «incluido el nombramiento» hasta el final del apartado, porque determina el alcance del art. 149.1.8 CE.

z) Art. 148, relativo a «obras públicas». Apartado 1, inciso final «Esta competencia incluye en todo caso» hasta el final del apartado, porque determina el alcance del art. 148.1.4 CE.

a’) Art. 149, relativo a «ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 5, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determinan el alcance del art. 148.1.3 CE.

b’) Art. 151, relativo a «organización territorial». Inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 148.1.2 CE.

c’) Art. 152, relativo a «planificación, ordenación y promoción de la actividad económica». Apartado 4, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.13 CE.

d’) Art. 153, relativo a «políticas de género». Inciso «incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.l CE.

e’) Art. 154, relativo a «promoción y defensa de la competencia». Apartado 2, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.13 CE.

f’) Art. 155, relativo a «propiedad intelectual e industrial». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.9 CE.

g’) Art. 156, relativo a «protección de datos de carácter personal». Inciso «incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque incide en el alcance de los arts. 18 y 149.1.1 CE.

h’) Art. 158, relativo a «investigación, desarrollo e innovación tecnológica». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de los arts. 148.1.17 y 149.1.l5 CE.

i’) Art. 159, relativo a «régimen jurídico, procedimiento, contratación, expropiación, y responsabilidad en las Administraciones públicas catalanas». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 3, íntegro, y apartado 4, inciso «en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.18 CE.

j’) Art. 160, relativo a «régimen local». Apartado 1, inciso «incluye» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.18 CE.

k’) Art. 161, relativo a «relaciones con las entidades religiosas». Apartado 1, inciso «que incluye» hasta el final del apartado, y apartado 2, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 16 en relación con el 149.1.1 CE.

l’) Art. 162, relativo a «sanidad, salud pública, ordenación farmacéutica y productos farmacéuticos». Apartado 3, íntegro, porque determina el alcance de los arts. 148.1.21 y 149.1.16 CE.

m’) Art. 163, relativo a «seguridad privada». Íntegro porque determina el alcance del art. 149.1.29 CE.

n’) Art. 164, relativo a «seguridad pública». Apartado 1, apartado 3, letras a) y b), y apartado 5, letras a), b) y c), porque determina el alcance del art. 149.1.29 CE.

ñ’) Art. 165, relativo a «seguridad social». Apartado 1, inciso 6, «que incluye» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.17 CE.

o’) Art. 166, relativo a «servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias». Apartado 1, inciso «que en todo caso incluye» y las letras subsiguientes: apartado 2, inciso «que incluye, en todo caso» hasta el final del apartado; apartado 3, letra a), inciso «que incluye, en todo caso» hasta el final de la letra a), y apartado 4, inciso «que en todo caso incluye» hasta el final del apartado, porque determina el alcance de los arts. 148.1.20 y 149.1.17 CE.

p’) Art. 168, relativo a «sistema penitenciario». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance del art. 149.1.6 CE.

q’) Art. 169, relativo a «transportes». Apartado 1, inciso «Esta competencia incluye en todo caso» y las letras subsiguientes; apartado 4, inciso «que incluye» y las letras subsiguientes, y apartado 6, inciso «incluye» y las letras subsiguientes, porque determinan el alcance de los arts. 148.1.5 y 149.1.2 l CE.

r’) Art. 170, relativo a «trabajo y relaciones laborales». Apartado 1, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, y apartado 2, íntegro, porque determina el alcance del art. 149.1.7 CE.

s’) Art. 171, relativo a «turismo». Inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de los arts. 148.1.18 y 149.1.13 CE.

t’) Art. 172, relativo a «Universidades». Apartado 2, inciso «que incluye en todo caso» y las letras subsiguientes, porque determina el alcance de los arts. 27, 149.1.18 y 149.1.30 CE.

u’) Así como también todos aquellos otros que, por conexión o consecuencia, puedan ser considerados inconstitucionales por este Tribunal en aplicación de lo previsto en el art. 39.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

El Abogado del Estado comienza sus alegaciones precisando que se contesta a los razonamientos recogidos en la demanda en relación con la impugnación de los arts. 110, 111 y 112 del capítulo I del título IV (tipología de las competencias), y la práctica totalidad de los artículos del capítulo II del mismo título (las materias de las competencias), exceptuándose únicamente de impugnación en este segundo capítulo los arts. 122, 126, 130, 135, 141, 143, 146, 150, 157, 167 y 173 del Estatuto.

Como consideración general entiende que la metáfora del blindaje del Estatuto frente al ejercicio de las competencias constitucionales del Estado, más sirve para confundir que para aclarar. No cabe ningún blindaje frente a la Constitución y ello, a su juicio, porque:

a’) Los Estatutos de Autonomía son normas jerárquicamente subordinadas a la Constitución y cualquier pretensión de blindaje frente a la misma constituye automáticamente una negación del principio de supremacía. La idea consecuente del blindaje implica o bien que la Constitución y Estatutos son –como poco– «normas equiordenadas y equipolentes», o bien que se mueven en planos diferenciados de competencia, como ocurre entre el ordenamiento internacional y el interno o entre el ordenamiento europeo y los ordenamientos de los Estados miembros.

b’) En el caso de que el Estatuto invadiera ámbitos materiales reservados constitucionalmente al Estado no habría blindaje, sino simple inconstitucionalidad. La asunción de las competencias autonómicas ha de llevarse a cabo en los Estatutos de Autonomía, pero siempre «dentro del marco establecido en la Constitución» [art. 147.2 d) CE], respetando absolutamente las competencias exclusivas del Estado que figuran en el art. 149.1 CE. Los Estatutos desbordarían su función constitucional si se entregaran a concretar limitativamente las competencias estatales exclusivas (art. 149.1 CE) o se pretendiera con ellos condicionar el sistema entero de distribución de competencias entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, aunque sólo sea porque el Estatuto no es más que norma institucional de una sola Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE). Y es función del Tribunal Constitucional, órgano constitucional únicamente sometido a la Constitución y a su Ley Orgánica (art. 1.1 LOTC) controlar la constitucionalidad de los Estatutos [arts. 161.1 a) CE y 27.2 a) LOTC], pues si bien los Estatutos se integran en el llamado bloque de la constitucionalidad, su inclusión en el mismo está condicionada a su plena conformidad con la Constitución.

Sobre el denominado «blindaje por definición o fijación», el Abogado del Estado considera que si bien es cierto que los arts. 110, 111 y 112 del Estatuto, definen in abstracto tipos o clases de competencias, no por ello es lícito afirmar que estos tres preceptos citados sean inconstitucionales (se remiten al recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006). No son, a su juicio, esencial, estructural ni funcionalmente distintos a, por ejemplo, el art. 25.2 del Estatuto catalán de 1979, precepto que contiene una caracterización abstracta de las competencias exclusivas y ejecutivas de la Generalidad, y al que nunca se le ha reprochado inconstitucionalidad (cfr. SSTC 249/1998, de 20 de diciembre, FJ 2; 103/1999, de 3 de junio, FJ 3; y 239/1999, de 13 de diciembre, FJ 4), por lo que los argumentos del recurso se dirigen contra un «enemigo imaginario».

Respecto del llamado «blindaje por descripción», entiende, frente a los argumentos esgrimidos por el Defensor del Pueblo, que el Estatuto se limita a cumplir con la función que constitucionalmente se le asigna: especificar «las competencias asumidas» por la Comunidad, pues de la lectura de los arts. 116 y ss. resulta que en los mismos se atribuye a la Generalitat una tipología competencial (exclusiva, compartida o ejecutiva) que se proyecta sobre una genérica materia, y los preceptos lo único que hacen es asignar a la Generalitat la misma competencia sobre submaterias relacionadas o integradas en el género. Es decir, se estaría limitando a atribuir competencias sobre materias (y las correspondientes submaterias). El mismo resultado se hubiera producido si se hubiera seguido la técnica tradicional de atribuir directamente la tipología competencial sobre cada una de las submaterias específicas, sin agruparlas en torno a la genérica. Modelo sobre el que no se hubiera podido argumentar que fuera descriptivo y no atributivo, y, sin embargo, supondría la misma atribución competencial a la Comunidad Autónoma.

Llegados a este punto, para el Abogado del Estado lo constitucionalmente relevante no es si el Estatuto describe o atribuye, cuestión esta más bien nominal y puramente académica, sino si al atribuir o definir, se mantiene dentro de los límites que fija el art. 149.1 CE, en los términos en que cada competencia estatal ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional. Es decir, el juicio de constitucionalidad de los arts. 116 a 173 del Estatuto sólo puede hacerse verificando si se atribuyen a la Generalitat competencias sobre alguna materia (o submateria) que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal, esté incluida en el art. 149.1 CE. Sin embargo, el recurso no levanta la carga que le corresponde de razonar que efectivamente existen ámbitos materiales definidos o atribuidos por el Estatuto que caerían dentro de los límites del art. 149.1 CE. No justifica que exista precepto alguno del Estatuto que invada el ámbito de competencias estatales, ni recurre, contradiciendo su propio argumento impugnatorio, determinados preceptos que asimismo utilizan la técnica descriptiva que aquélla denuncia. Así, por ejemplo, ocurre con los arts. 135, 141, 143 o 146 EAC.

Para concluir, el Abogado del Estado, en respuesta a los principales argumentos esgrimidos por la institución recurrente, entiende que:

a’) El Estatuto se limita modestamente a atribuir a la Generalitat competencias sobre materias y submaterias. Su única finalidad es concretar el modelo de distribución de competencias, especificando las que asume la Comunidad Autónoma en el marco de la Constitución, sin precisar el único sentido, entre los varios posibles, que debe atribuirse a las materias coincidentes de los arts. 148 y 149 CE. No hay, a su juicio, blindaje posible frente a la norma suprema y, por tanto, tampoco frente a las competencias que la misma reserva al Estado, tal y como han sido interpretadas por el Tribunal Constitucional (que únicamente está sujeto a la Constitución y a su Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

b’) Rechaza que el Estatuto predetermine la decisión de las restantes Comunidades Autónomas, que quedarían inevitablemente vinculadas por la interpretación supuestamente auténtica de la Constitución. El Estatuto es una norma de eficacia territorial limitada (art. 115) y los preceptos impugnados se limitan a atribuir competencias a la Generalitat sobre materias y submaterias, pudiendo las restantes Comunidades, de acuerdo con el llamado principio dispositivo, asumir distintos niveles competenciales y decidir sobre la asunción de competencias en concretas submaterias.

c’) En el Estatuto no hay ni puede haber blindaje frente al legítimo ejercicio de competencias constitucionales por el Estado, ni tampoco, por tanto, frente al ejercicio de la competencia para definir lo básico, siendo carga de la demanda justificar que existen preceptos concretos del Estatuto que invaden lo básico tal y como ha sido definido por el titular de la competencia y, en último término, por el Tribunal Constitucional. Al no levantar la demanda esa carga, entiende el Abogado del Estado que no le corresponde justificar competencia por competencia su respeto de lo básico. No obstante, se remite a lo razonado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006.

d’) El Estatuto, como norma de cabecera del ordenamiento autonómico, vincula al legislador comunitario, pero únicamente al catalán, pues es una simple norma atributiva de competencias que no tiene virtualidad interpretativa de precepto constitucional alguno.

e’) Y, por último, los Estatutos están sujetos al control de constitucionalidad del Tribunal [arts. 161.1 a) CE y 27.2 a) LOTC] y sólo se integran en el bloque de constitucionalidad si resultan conformes a la Constitución y a la doctrina de ese Tribunal. El Estatuto no vincula al Tribunal que sólo actúa sometido a la Constitución y a su propia Ley Orgánica (art. 1.1 LOTC). A juicio del Abogado del Estado, la prueba más palmaria de que no existe esa vinculación son los recursos de inconstitucionalidad que se siguen contra el propio Estatuto y que el Tribunal ha de resolver con sometimiento exclusivo a la Constitución. No se está invadiendo la competencia del Tribunal Constitucional para resolver, como máximo intérprete de la Constitución, las controversias que surjan, como así defiende el Defensor del Pueblo.

Para terminar, el Abogado del Estado se remite a lo argumentado sobre la constitucionalidad de los títulos competenciales impugnados en la alegación octava de su escrito de contestación del recurso de inconstitucionalidad núm. 8045/2006, aun cuando –precisa– la demanda se limita a hacer una imputación genérica de inconstitucionalidad, en la que no se entra a considerar si la atribución estatutaria de que se trate se concreta en una competencia exclusiva, compartida o ejecutiva y sin tan siquiera atender al tenor literal del precepto que se recurre, ignorando la circunstancia de que en muchos de los artículos impugnados, o bien se contiene una remisión expresa a lo dispuesto en la correspondiente normativa estatal, o bien se declara explícitamente el respeto debido en su ejercicio a las competencias estatales.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

La representación del Parlamento catalán comienza efectuando unas consideraciones generales sobre el sistema de distribución competencial, para después realizar alegaciones específicas en defensa de los arts. 110, 111 y 112 EAC. No obstante, antes de emprender dicha tarea, expresa su sorpresa por el hecho de que para la institución recurrente los enunciados del art. 148.1 CE establezcan todavía un límite a la asunción de competencias por parte del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pues, a su juicio, constituye un punto unánimemente compartido la consideración del art. 148.1 CE como una habilitación competencial de valor transitorio para las Comunidades Autónomas de la vía del art. 143 CE; máxime en Cataluña que accedió a la autonomía por la vía del art. 151 CE.

1. Consideraciones generales sobre el sistema de distribución competencial.

La representación del Parlamento comienza recordando que ni el título VIII de la Constitución, en general, ni el art. 147.2 d) CE, en particular, dejan completamente cerrado el régimen jurídico de la distribución competencial, no fijan un criterio metodológico al respecto y no se pronuncian sobre el grado de la densidad normativa en la definición de los ámbitos materiales o en la enunciación de las potestades correspondientes a cada uno de ellos. Por este motivo ningún reproche de inconstitucionalidad puede merecer la técnica normativa utilizada por la Ley Orgánica 6/2006. Antes al contrario, el esfuerzo por incorporar unos enunciados detallados y precisos supone, a su juicio, una indiscutible observancia del principio de seguridad jurídica establecido por el art. 9.3 CE. Dicha afirmación es defendida a través de una serie de consideraciones sobre cuestiones como:

a’) El alcance del art. 149.1 CE.

Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, si bien es cierto que a través del Estatuto de Autonomía la Generalitat no puede asumir como propias competencias reservadas al Estado por el art. 149.1 CE, no lo es menos que el citado precepto es un precepto abierto a la disponibilidad del legislador estatuyente dado que, al disponer de un cierto margen de apreciación sobre el alcance de aquellos enunciados con zonas de penumbra, puede llegar a atribuir a la Comunidad Autónoma todas las competencias que no han quedado expresamente atribuidas al Estado. Así se desprende, a su juicio, del principio dispositivo, en concreto, de los arts. 147.2 d), 148.2 y 149.3 CE. El último precepto permite que las Comunidades Autónomas asuman, a través del correspondiente Estatuto, las materias y las funciones no reservadas expresamente al Estado por el art. 149.1 CE. Manifiestan, no obstante, que aunque podría objetarse a primera vista que el art. 149.3 CE se refiere literalmente a «materias» y que, por lo tanto, la disponibilidad del legislador estatuyente no alcanza a los ámbitos funcionales de las competencias, una interpretación de este signo sería absurda si se observa que idéntica expresión «materias» se utiliza en el encabezamiento del art. 149.1 CE para referirse a las competencias exclusivas del Estado y la lectura completa de dicho precepto ilustra claramente que, bajo el término un tanto impreciso de «materias», el texto constitucional alude tanto a los ámbitos materiales como a los ámbitos funcionales de las competencias reservadas al Estado.

b’) El valor de la jurisprudencia constitucional.

Consideran los Letrados del Parlamento catalán, al igual que la institución recurrente, que el Tribunal Constitucional ha establecido una doctrina sobre el contenido indisponible de las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1 CE que resulta vinculante para el legislador estatuyente, pero a su vez entienden que el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en este ámbito debe circunscribirse, exclusivamente, a la interpretación estricta y directa de los enunciados del art. 149.1 CE. Razonan que un número considerable de pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre cuestiones competenciales no puede utilizarse mecánicamente como parámetro de constitucionalidad para juzgar el Estatuto de Autonomía de Cataluña, al estar fundamentados no solamente en la Constitución sino también en otros parámetros complementarios del bloque de la constitucionalidad. En este sentido, subrayan la legitimidad del legislador estatuyente para impulsar y aprobar una reforma estatutaria que dote de nuevos contenidos a la autonomía de la Comunidad, redimensionando el bloque de la constitucionalidad, y señalan que el enjuiciamiento de tales novedades estatutarias no puede basarse en criterios jurisprudenciales dictados en circunstancias, procedimientos y normas cuyas características difieren sustancialmente del supuesto presente. En este sentido, estiman que cuando le corresponde al Tribunal Constitucional juzgar la constitucionalidad de un determinado Estatuto de Autonomía el canon de constitucionalidad es distinto, ya que el Alto Tribunal no puede contar con el parámetro complementario integrado por el bloque de la constitucionalidad, sino que debe atenerse exclusivamente a la Constitución (con cita de la STC 99/1986, FJ 4), debiendo acoger una interpretación abierta de la misma de tal manera que le conduzca a declarar la constitucionalidad de las opciones de desarrollo estatutario que la propia Constitución expresamente no impida. Y dado que una Constitución democrática es esencialmente un marco jurídico abierto que debe permitir el desarrollo de distintas opciones políticas y normativas, manifiestan que el Tribunal Constitucional deberá desempeñar su cometido, por un lado, con moderación o contención al objeto de que su doctrina no limite innecesariamente aquello que constitucionalmente está a la libre disposición del legislador ordinario, y, evidentemente, y con mayor fundamento y relevancia en materia de desarrollo autonómico, al legislador estatuyente, pues si bien es el supremo intérprete de la Constitución, no es el único; y, por otro, de acuerdo con el contexto y la realidad del momento, siempre que los desarrollos normativos correspondientes no rebasen el marco de las reglas expresas establecidas por el propio texto constitucional.

c’) La definición de los conceptos constitucionales de distribución competencial.

La representación del Parlamento de Cataluña coincide con el Defensor del Pueblo en que un Estatuto de Autonomía no puede definir con carácter general y abstracto los conceptos constitucionales con arreglo a los cuales se realiza el reparto competencial, pero, al propio tiempo, afirma con toda rotundidad que los arts. 110, 111 y 112 del Estatuto no realizan una definición del tipo señalado por la institución recurrente, sino que se limitan a establecer una descripción de las potestades y funciones para cada tipo de competencias, con carácter común a los restantes preceptos competenciales del propio Estatuto, evitando con ello su reiteración detallada junto a cada definición de los ámbitos materiales en los que se asumen competencias.

Consideran que la definición de las categorías funcionales de competencias llevada a cabo por los preceptos estatutarios mencionados no tiene carácter «general», ya que únicamente es aplicable a las competencias concretas que en cada materia asume la Generalitat a través del propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, ni tampoco carácter «abstracto», pues en realidad en los artículos objeto de impugnación se introduce una técnica normativa consistente en la identificación de las distintas funciones que corresponde ejercer a la Generalitat en las competencias asumidas. Para los Letrados del Parlamento todo ello no supone otra cosa que el cumplimiento del art. 147.2 d) CE y la continuidad en la utilización de una técnica legislativa presente en varios Estatutos de Autonomía (entre otros, art. 27 del Estatuto de Galicia, arts. 40 y 41 del Estatuto de Canarias, art. 20 del Estatuto del País Vasco y el art. 25.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979).

Advierten que está fuera de lugar la invocación a la STC 76/1983 que hace en este punto la institución recurrente, pues en dicha resolución, dictada a propósito de la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA), el Tribunal Constitucional determinó estrictamente que el Estado no podía fijar unilateralmente, con carácter general y abstracto, para todas las Comunidades Autónomas el contenido de las distintas categorías funcionales de competencias, afirmación que no afecta o condiciona al Estatuto de Autonomía de Cataluña en la medida en que, por un lado, es obra del legislador estatuyente, que incluye al legislador estatal y al legislador autonómico, y, por otro lado, expresa solamente la opción concreta del citado legislador estatuyente para configurar un determinado marco competencial únicamente para la Comunidad Autónoma de Cataluña.

d’) La participación de una Comunidad Autónoma en actuaciones del Estado.

A juicio de la representación del Parlamento catalán las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña relativas a la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado son técnicas de colaboración interinstitucional que persiguen asegurar la necesaria mutua información entre los entes dotados de poder político en un Estado compuesto y garantizar de este modo el funcionamiento armónico de dicho Estado, perfectamente incardinables en el Estatuto Autonomía de Cataluña como parte de su contenido propio en tanto que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, máxime cuando, como en el caso del Estatuto de Autonomía de Cataluña, las disposiciones estatutarias al respecto suelen remitir a la legislación estatal la forma concreta de la instrumentación de la participación o simplemente prevén un mecanismo de consulta. Hacen notar que si en el procedimiento administrativo común se ha reconocido a los interesados el derecho de audiencia, no parece que pueda predicarse la inconstitucionalidad de la previsión en la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma de la posibilidad de que la Generalitat sea oída en algunas cuestiones que afecten sus intereses propios o incidan en sus competencias. Son conscientes de que en algún supuesto la participación aparece algo más reforzada, como cuando se indica que la intervención de la Generalitat tendrá carácter «determinante», pero consideran que ello tampoco supone ningún menoscabo para que el Estado pueda finalmente adoptar la decisión pertinente ya que la disposición adicional segunda del propio Estatuto limita los efectos del carácter «determinante» de la intervención de la Generalitat en los términos siguientes: si el Estado se separa del criterio expresado por la Generalitat deberá simplemente motivar dicha determinación ante la Comisión Bilateral Generalitat-Estado.

Para los Letrados del Parlamento la defensa de la constitucionalidad de dichos instrumentos de participación se basa en el principio autonómico presente en la Constitución (entre otros, arts. 2 y 137 CE) que ha llevado a la estructuración del Estado español como un Estado compuesto, lo que supone reconocer que las Comunidades Autónomas son también Estado, y en los Estatutos de Autonomía como instrumentos de delimitación competencial. Todo ello obliga al Estado, cuando ejerce sus competencias propias, a tener en cuenta la naturaleza compuesta de la estructura estatal en su conjunto y particularmente la presencia de unos intereses específicos de cada Comunidad Autónoma. De ahí se deriva, a su juicio, el deber de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas que es intrínseco a todas los modelos de Estado compuesto y que ha sido destacado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (ente otras, STC 40/1998, FJ 30).

2. Consideraciones sobre los arts. 110, 111 y 112 EAC.

En contra de la opinión de la institución recurrente que entiende que los arts. 110, 111 y 112 EAC son inconstitucionales porque son normas puramente interpretativas de la Constitución, la representación del Parlamento catalán considera que la tipología de las competencias de la Generalitat, que establece la distinción entre exclusivas, compartidas y ejecutivas, es conforme a la Constitución Española por los siguientes razonamientos:

a’) Los citados artículos no vulneran las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1 EAC ya que, de conformidad con el art. 149.3 del texto constitucional, incorporan al contenido competencial de la Generalitat únicamente potestades y funciones no expresamente reservadas al Estado por el citado art. 149.1 CE, para su ejercicio en los ámbitos materiales de competencia de la Generalitat definidos en el mismo Estatuto.

b’) Tampoco la delimitación funcional por ellos implantada es contraria a la doctrina establecida en la STC 76/1983, ya que no implica una definición abstracta y general de las competencias que se imponga de manera unilateral al Estado, pues el Estatuto de Autonomía es una ley orgánica estatal elaborada y aprobada de común acuerdo por las instituciones parlamentarias del Estado y de Cataluña y ratificada en referéndum por los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma, lo cual justifica que dicha norma pueda llevar a cabo la mencionada nueva operación de distribución funcional de las competencias, modificando parcialmente la efectuada en el anterior Estatuto y en desarrollos legislativos estatales y autonómicos.

c’) El hecho de que el Estatuto de Autonomía de Cataluña haya optado por definir con detalle y precisión los ámbitos materiales sobre los que asume competencias, así como también las potestades y funciones cuya titularidad competencial asume en cada caso concreto, dando origen de manera indirecta pero inevitable y desde la vertiente negativa, a una delimitación de las competencias que quedan en manos del Estado, es perfectamente viable y deriva del hecho de que la Constitución no ha definido de forma precisa ni completa algunos de los conceptos presentes en el art. 149.1 CE. En la medida en que el Estatuto está habilitado para precisar el contenido no reservado expresamente al Estado por los enunciados constitucionales, dicho Estatuto delimita en positivo las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma incorporando funciones no expresamente reservadas al Estado por la Constitución. Con ello se da, además, cabal cumplimiento al mandato del art. 147.2 d) CE en los términos de la habilitación contenida en el art. 149.3 CE y dentro del marco permitido por las previsiones del art. 149.1 CE.

d’) La definición de las competencias compartidas contenida en el art. 111 EAC no impide al legislador estatal la posibilidad de establecer las bases concretas en cada uno de los ámbitos materiales en los que la Constitución le ha reservado esta competencia, ni tampoco le impide hacerlo mediante opciones legislativas de carácter meramente principal o bien de mayor densidad normativa en función de las circunstancias de cada momento y de cada sector concreto susceptible de ser regulado mediante la legislación estatal básica. El único límite, ya reconocido desde hace mucho tiempo por la jurisprudencia constitucional en la STC 32/1981, es la prohibición de vaciar de contenido la correlativa competencia de desarrollo legislativo mediante la que la Generalitat de Cataluña ha de poder «establecer políticas propias», como ahora expresamente recoge el precepto estatutario.

En concreto, en relación con las novedades del art. 111 EAC –es decir, por una parte, que, en relación a Cataluña, tienen la condición de bases únicamente aquellos principios o mínimo común normativo establecidos en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el propio Estatuto, y, por otra, que se atribuye a la Generalitat la integridad de la potestad reglamentaria y de la función ejecutiva correspondientes a los ámbitos materiales de las competencias compartidas–, la representación procesal del Parlamento catalán considera que se encuentran dentro del margen de disponibilidad de que goza el legislador estatuyente en cumplimiento de la función constitucional encomendada por el art. 147.2 d) CE, pues las previsiones del art. 149.1 CE no exigen que la normativa básica deba establecerse mediante normas con rango de ley, pero tampoco impiden que ésta sea la consecuencia indirecta de la determinación del alcance funcional de las competencias autonómicas. En este sentido, recuerda que el Tribunal Constitucional, al interpretar el art. 149.1 CE en relación a las competencias autonómicas de desarrollo legislativo previstas en los correspondientes Estatutos de Autonomía, ha venido deduciendo también la regla general de que las bases deben fijarse mediante normas con rango de ley, si bien ha admitido que excepcionalmente podían establecerse en normas reglamentarias o, incluso, en algún supuesto a través de actos singulares. Pero también debe tenerse en cuenta que dicha doctrina del Tribunal Constitucional ha sido establecida a partir no únicamente de los enunciados del art. 149.1 CE sino, precisamente, a partir de la delimitación de las competencias compartidas como consecuencia del contraste entre las previsiones constitucionales con los preceptos correspondientes de los Estatutos de Autonomía y, además, en cuanto a las potestades no expresamente asumidas por los Estatutos y que consiguientemente correspondían al Estado en virtud del art. 149.3 CE. Lo dicho permite concluir a los Letrados del Parlamento, que el legislador estatuyente, al establecer las potestades inherentes al ámbito funcional de las competencias compartidas de la Generalitat, puede atribuir a la Generalitat la integridad de la potestad reglamentaria y de la función ejecutiva en relación con las materias sometidas a dicho régimen competencial ya que se trata de potestades y funciones que, atendiendo a lo señalado en el art. 149.3 CE, no han sido «atribuidas expresamente» al Estado por la Constitución.

Finalmente, en relación con las bases, se advierte que el art. 149.1 CE no indica que las disposiciones estatales de carácter básico deban configurar un común denominador normativo de aplicación en todo el Estado. Como la propia institución recurrente reconoce ha sido la jurisprudencia constitucional la que ha establecido esta definición, pero es preciso recordar que el mismo Tribunal Constitucional ha admitido también, por una parte, la posibilidad de que el Estado dicte normas básicas diferenciadas según las Comunidades Autónomas y, por otra, la posibilidad de que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades Autónomas, cuando tales excepciones resulten de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [entre otras, SSTC 214/1989, FJ 26; 140/1990, FJ 5 a); 147/1991, FJ 4.D; 109/1998, FJ 3; 30/2000, FJ 9; y 222/2006, FJ 3].

e’) Para la representación del Parlamento catalán la opción del legislador estatuyente de incluir en el art. 112 EAC la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas, encuentra pleno acomodo constitucional ya que se trata de una potestad que en los términos del art. 149.3 CE no ha sido «atribuida expresamente» al Estado por parte de la Constitución. En efecto, en ninguno de los supuestos en los que el art. 149.1 CE reserva al Estado las competencias de «legislación» se dice de forma expresa que en dicha reserva se incluya la potestad de aprobar los reglamentos ejecutivos de las leyes estatales. Es cierto que el Tribunal Constitucional ha reconocido (STC 18/1982, FFJJ 2 y 3) que, aun cuando el término «legislación» admite más de una interpretación, cabía entenderlo en el sentido que incluye también la potestad reglamentaria estatal, pero advierten, una vez más, que también en este caso la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no puede servir de parámetro para el enjuiciamiento del Estatuto, puesto que la misma se dictó a propósito de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resultante del contraste del art. 149.1 CE con las previsiones de las competencias ejecutivas asumidas en los Estatutos de Autonomía entonces vigentes, y en dichos Estatutos no se determinaba de modo expreso la atribución de la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional correspondiente a las competencias ejecutivas y consiguientemente dicha potestad reglamentaria correspondía al Estado en virtud del art. 149.3 CE.

Concluye la representación del Parlamento con la aclaración de que el inciso «en todo caso», presente en diversos preceptos impugnados, sirve para identificar de manera no exhaustiva algunas submaterias dentro de los enunciados generales de las materias sobre las que la Generalitat asume competencias, lo que, a su criterio, ofrece mayor precisión normativa y seguridad jurídica dentro del marco constitucional determinado por los arts. 147.2 d), 149.1 y 149.3 CE. Añade que el recurrente no efectúa alegaciones específicas para cada uno de ellos.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Comienza la representación procesal del Gobierno de la Generalitat recordando su posición, ya expuesta, acerca de la falta de legitimación del Defensor del Pueblo para impugnar los preceptos relativos a las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña.

La representación del Gobierno de la Generalitat inicia sus alegaciones afirmando que lo que constituye una verdadera «novedad radical», sin parangón, son algunas de las consideraciones expuestas por el Defensor del Pueblo sobre la técnica del blindaje. Pretender, a su juicio, que los enunciados del art. 148.1 CE constituyen un límite a la asunción de competencias por parte del Estatuto de Autonomía de Cataluña, resulta especialmente original cuando es un lugar común fuera de toda discusión que el art. 148.1 CE enunció unas habilitaciones competenciales que tuvieron valor limitativo sólo durante un periodo transitorio de cinco años y únicamente para las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE. Dar un valor limitativo al art. 148.1 CE supone, no sólo ignorar lo dispuesto en su apartado 2, sino, además, en el caso del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ignorar lo previsto en el art. 151.1 CE, en relación también con lo dispuesto en el primer inciso del art. 149.3 CE, así como ignorar algunos de los más elementales cánones de la interpretación constitucional del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas fijados desde las primeras Sentencias del Tribunal Constitucional.

Sobre las imputaciones de inconstitucionalidad expuestas por el Defensor del Pueblo se hacen las siguientes consideraciones:

a’) El Estatuto no impone una interpretación general y abstracta de la Constitución.

La representación procesal del Gobierno de la Generalitat estima que ni la descripción de los ámbitos materiales ni la de las categorías funcionales de competencias que se contienen en el Estatuto tienen ese carácter de interpretación general y abstracta que denuncia la institución recurrente, sino que son los enunciados concretos de las competencias que asume la Generalitat de Cataluña y su inclusión en el Estatuto responde al más estricto cumplimiento del mandato expresado por el art. 147.2 d) CE, precepto que no fija criterio metodológico alguno ni impide un mayor o menor grado de densidad normativa en la definición de los ámbitos materiales respecto de los que se asumen las competencias, ni en el enunciado de las potestades cuya titularidad se asume respecto de cada materia. Considera que es perfectamente lógico y normal que el Estatuto defina cada materia o submateria concretas en las que asume competencias y que defina igualmente el nivel funcional de competencias que asume en cada ámbito material, lo cual dota a los preceptos de la norma estatutaria de más precisión y sirven así mejor a la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE, sin imponer por ello y con carácter general una determinada interpretación de los enunciados reservados al Estado por el art. 149.1 CE.

Considera que la interpretación sistemática de la misma expresión empleada en los apartados 1 y 3 del art. 149 CE fuerza a entender que éste último habilita a las Comunidades Autónomas a asumir tanto las materias como las funciones no reservadas expresamente al Estado, lo cual implica una delimitación en negativo de las competencias estatales para poder establecer en positivo las autonómicas que se asumen, pudiendo el legislador estatuyente al disponer de un cierto margen de apreciación respecto del alcance de las zonas de penumbra que contornan los enunciados del art. 149.1 CE, llegar a atribuir a la Comunidad Autónoma todas aquellas competencias que no han quedado «atribuidas expresamente» al Estado. Y precisa que si bien el primer inciso del art. 149.3 CE se refiere a «las materias» no atribuidas expresamente al Estado, ese enunciado no puede entenderse referido únicamente a los ámbitos materiales de las competencias, con exclusión de los ámbitos funcionales. Ese entendimiento resultaría, a su juicio, a todas luces disparatado por cuanto la misma expresión se emplea en el primer inciso del art. 149.1 CE, cuando se reserva la competencia exclusiva al Estado sobre las «materias» que se relacionan en dicho precepto. Es evidente que con esa denominación genérica o quizás poco precisa de «materias» la Constitución se refiere tanto a los ámbitos materiales como a los funcionales de las competencias que se han reservado al Estado.

Explica que esa necesidad de incidir indirectamente en la determinación de las competencias estatales ha sido admitida por el Tribunal Constitucional al resolver controversias competenciales en las que se debatía si las materias sobre las que las Comunidades Autónomas habían asumido competencias debían ser consideradas submaterias de los enunciados competenciales reservados al Estado por el art. 149.1 CE, aceptando en múltiples ocasiones la configuración hecha por los Estatutos como materias independientes de sectores que se pueden considerar incluidos en otros de carácter más general, en los que el Estado tiene la competencia básica y aun la exclusiva. Se cita a título de ejemplo tres casos: los espacios naturales protegidos, la defensa del consumidor y las cooperativas. En ninguno de dichos supuestos, argumenta el Gobierno de la Generalitat, el Tribunal Constitucional ha declarado que contemplar en los Estatutos submaterias de las reguladas en el 149.1 CE excede del ámbito de disponibilidad del Estatuto de Autonomía o que incurre en inconstitucionalidad por afectar a la libertad del legislador básico, sino que ha hecho un esfuerzo interpretativo del bloque constitucional integrado por la Constitución y los Estatutos. Ejemplos que, sin perjuicio de la preeminencia de la Constitución, demuestran, a su juicio, que la jurisprudencia constitucional ha tenido hasta hoy en cuenta las normas estatutarias para interpretar la Constitución en lo referente a las competencias estatales (SSTC 69/82, 82/1982, 102/1995, 195/1998 y 38/2002). Destaca la STC 102/1995 (FJ 3), y enumera algunas sentencias en las que el Tribunal Constitucional ha admitido tanto la posibilidad de que el Estado disponga reglas básicas diferenciadas para distintos territorios o Comunidades Autónomas, como que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades o partes del territorio del Estado cuando esas excepciones resulten de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [por todas, se citan las SSTC 214/1989, FJ 26; 140/1990, FJ 5 a); 147/1991, FJ 4 D; 109/1998, FJ 3; 30/2000, FJ 9; y 222/2006, FJ 3].

Tampoco, a juicio de la representación del Gobierno de la Generalitat, la definición de las categorías funcionales de competencias que efectúan los arts. 110, 111 y 112 EAC, puede considerase una interpretación general y abstracta de la Constitución, y recuerda que haber optado por no reiterar en cada artículo relativo a las competencias, una vez descrita la materia o submaterias respecto de la que se asumen competencias, la descripción de las potestades y funciones cuya titularidad se asume en ese ámbito material, se ha hecho a los simples efectos de evitar reiteraciones innecesarias, por definir con carácter común a todos ellos, el significado de las distintas categorías funcionales. No es una técnica nueva, puesto que equivale a la empleada en el art. 25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 y, entre otros, también por el art. 37 del Estatuto gallego o los arts. 40 y 41 del Estatuto canario, el art. 20.4 del Estatuto vasco, el art. 33 del Estatuto cántabro y el art. 34 del Estatuto madrileño. Precisa que en referencia a lo dicho no puede invocarse la STC 76/1983 cuando en relación a la LOAPA determinó que el Estado no podía fijar unilateralmente, con carácter general y abstracto y para todas las Comunidades Autónomas el contenido de las distintas categorías funcionales de competencias, pues el Estatuto no se ha impuesto unilateralmente a nadie; ha sido fruto de la concurrencia de las voluntades del Estado y del Parlamento de Cataluña, ratificada por la voluntad expresada por los ciudadanos de Cataluña en referéndum.

b’) El Estatuto no predetermina ni vincula la decisión de las restantes Comunidades Autónomas ni la elaboración de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Carece de todo fundamento, a juicio de la representación del Gobierno de la Generalitat, pretender que desde el Estatuto de Autonomía de Cataluña se ha impuesto unilateralmente a las demás Comunidades Autónomas una determinada interpretación de la Constitución. El Estatuto de Autonomía de Cataluña ha sido aprobado por el legislador estatal y por el legislador y el pueblo de esta Comunidad Autónoma, y expresa únicamente una opción concreta del estatutario respecto de la delimitación de competencias entre el Estado y esta Comunidad Autónoma –que no tiene por qué depender de lo dispuesto en otros Estatutos aprobados con anterioridad, aunque se busque la coherencia–, que no cierra el paso a otras posibles definiciones de esas o distintas categorías competenciales en otros Estatutos de Autonomía, y mucho menos pretende arrogarse un valor de interpretación abstracta o general de la Constitución. De hecho, el principio dispositivo que rige el proceso de constitución singular de cada Comunidad Autónoma o los procedimientos de elaboración y reforma de cada Estatuto de Autonomía con la consiguiente determinación de su concreto acervo competencial ponen de manifiesto que no existe esa dependencia entre unos Estatutos y otros y que su aprobación consecutiva puede dar como resultado unas notables diferencias entre Comunidades Autónomas. Así lo admitió ya el Tribunal Constitucional en la STC 76/1983 [FJ 2 a)], las Comunidades Autónomas pueden ser desiguales en lo que respecta «a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto».

c’) El Estatuto no predetermina negativamente o por exclusión el ámbito de la legislación básica del Estado, ni predetermina ni impone una determinada interpretación de la Constitución, por lo que se refiere a las competencias en las que ha quedado reservada al Estado la potestad de fijar unas bases o una legislación básica.

Advierte la representación del Gobierno de la Generalitat en este sentido que la nueva definición de las competencias compartidas en el art. 111 EAC no sustrae al legislador estatal la posibilidad de fijar las bases concretas en todos y cada uno de los ámbitos materiales en los que la Constitución le ha reservado esa competencia, ni tampoco le impide hacerlo mediante opciones legislativas diversas que simplemente enuncien principios directivos o bien que desciendan hasta una mayor densidad normativa en función de las circunstancias de cada momento y de cada sector concreto susceptible de ser regulado mediante la legislación estatal básica, siempre que no lleguen a vaciar de contenido la correlativa competencia de desarrollo legislativo mediante la que la Generalitat de Cataluña ha de poder configurar sus políticas propias.

La novedad del citado artículo del Estatuto es, esencialmente, que respecto de Cataluña, tendrán la condición de legislación básica únicamente aquellos principios o común denominador normativo que cumplan la condición de haber sido fijados en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el Estatuto. Una determinación de ese ámbito funcional de competencia que, a juicio de la representación del Gobierno de la Generalitat, entra perfectamente dentro del ámbito de disponibilidad del estatuyente en cumplimiento de la función que le encomienda el art. 147.2 d) CE, pues si bien los enunciados del art. 149.1 CE no imponen a la legislación básica el requisito formal de establecerse mediante normas con rango de ley, tampoco impiden que ésa sea la consecuencia indirecta de la determinación del alcance funcional de las competencias autonómicas. Ha sido el propio Tribunal Constitucional, al interpretar el art. 149.1 CE en relación a las competencias autonómicas de desarrollo asumidas en los correspondientes Estatutos de Autonomía, el que ha venido deduciendo también la regla general de que las bases se han de establecer mediante normas con rango de ley, si bien ha admitido que excepcionalmente podían establecerse en normas reglamentarias o, incluso, en algún caso mediante actos singulares. Pero aquella doctrina se ha fijado a partir no únicamente de los enunciados del art. 149.1 CE, sino, precisamente, de la delimitación de las competencias compartidas resultante del contraste entre esos enunciados de la Constitución con los preceptos correspondientes de los Estatutos de Autonomía y, en cuanto a las potestades no expresamente asumidas por éstos, de las que han revertido al Estado por efecto de lo dispuesto en el art. 149.3 CE.

Por tanto, el legislador estatuyente, al enunciar las potestades inherentes al ámbito funcional de las competencias compartidas asumidas por la Generalitat de Cataluña, podía perfectamente asumir la integridad de las potestades reglamentarias y las funciones ejecutivas correspondientes a esas materias, puesto que se trata de potestades y funciones que, conforme a lo prescrito en el art. 149.3 CE, no han sido «atribuidas expresamente» al Estado por la Constitución. Y si los anteriores Estatutos de Autonomía no habían asumido íntegramente esos niveles funcionales en sus competencias compartidas, ello no puede ser óbice para reconocer el perfecto encaje en la Constitución de la nueva opción plasmada en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, al margen del mayor o menor acierto en la redacción del precepto.

En relación a las excepciones previstas en la Constitución y el Estatuto a las que alude el art. 111 EAC, considera igualmente que la Constitución no ha determinado que en aquellas materias en las que el art. 149.1 reserva al Estado la competencia para dictar bases, esas disposiciones estatales deban conformar un común denominador normativo de aplicación en el conjunto del Estado. Y recuerda que si bien ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha fijado esa definición, también el alto Tribunal ha admitido tanto la posibilidad de que el Estado disponga reglas básicas diferenciadas para distintos territorios o Comunidades Autónomas, como que las bases no sean de aplicación a determinadas Comunidades o partes del territorio del Estado cuando esas excepciones resulten de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [se citan, a título de ejemplo, las SSTC 214/1989 FJ 26; 140/1990, FJ 5 a); 147/1991; 109/1998, FJ 3; 30/2000, FJ 9; y 222/2006 FJ 3]. Así pues, si del enunciado en el art. 111 EAC de la determinación del ámbito funcional de las competencias compartidas asumidas por la Generalitat, resulta que las normas básicas que el Estado apruebe mediante normas reglamentarias no puede constituir el «común denominador normativo» de todo el Estado, ello es el resultado de la legítima voluntad del estatuyente y, conforme ha sido admitido también en aquellas resoluciones del Tribunal Constitucional, ese es el resultado de las excepciones previstas en el propio Estatuto de Autonomía y, consiguientemente, conforme con la Constitución, pero en absoluto condiciona los requisitos formales o el alcance que las normas básicas del Estado puedan tener en relación a las competencias asumidas por las demás Comunidades Autónomas, puesto que se trata de una regulación que únicamente determina las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña.

d’) El EAC no petrifica el ordenamiento jurídico ni altera de forma ilegítima la capacidad de decisión del legislador autonómico.

Se dice en el recurso que mediante el «blindaje por descripción» el legislador orgánico estatal ha petrificado el ordenamiento jurídico y ha alterado la capacidad del legislador autonómico cuyas decisiones quedan predeterminadas por el legislador estatal. Pues bien, para la representación del Gobierno de la Generalitat cuesta entender que mediante consideraciones de ese tenor se pretenda fundar la impugnación por inconstitucionalidad de un Estatuto de Autonomía, puesto que el propio enunciado de ese supuesto argumento refleja la naturaleza característica de las normas estatutarias según la definición que de ellas ha hecho la Constitución. Por una parte, es notorio que la Constitución (arts. 147.3 y 152.2 CE) ha querido sustraer los contenidos del Estatuto de Autonomía de Cataluña y otros que se aprobaron por el procedimiento previsto en el art. 151 CE, a la disponibilidad unilateral del legislador estatal y del legislador autonómico, y ha exigido la concurrencia de ambas voluntades, más la ratificación por referéndum de los ciudadanos de Cataluña, para su aprobación y modificación. Por otra parte, también lo es que si bien la Constitución impone unos contenidos determinados a los Estatutos de Autonomía, habilita otros posibles, ya sea mediante cláusulas particulares o con carácter más genérico mediante la definición de su función como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, sin que la Constitución imponga un límite a la densidad normativa de las regulaciones contenidas en los Estatutos de Autonomía, ni enuncie una reserva al legislador estatal o autonómico para desarrollar sus previsiones a partir de un determinado grado de concreción normativa. Por lo que constatan que el Estatuto de Autonomía de Cataluña ha cumplido el mandato constitucional de regular los contenidos impuestos por el art. 147 y concordantes de la Constitución, sin que pueda imputarse a sus preceptos la invasión ni el condicionamiento ilegítimo de las potestades legislativas que corresponden al legislador autonómico.

e’) El Estatuto no invade la competencia del Tribunal Constitucional para resolver, como supremo intérprete de la Constitución, las controversias que surjan en torno a los arts. 148.1 y 149.1 CE.

Al Tribunal Constitucional no le corresponde la función de aprobar las leyes o los Estatutos de Autonomía, sino la de actuar como órgano jurisdiccional en los procedimientos previstos en la Constitución y su Ley Orgánica, ofreciendo en esa labor la suprema interpretación de la Norma Fundamental y, con carácter más específico, resolver los procedimientos de control de constitucionalidad que puedan promoverse, determinando la conformidad o no de las leyes o de los Estatutos de Autonomía con la Constitución Española.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña no sustrae al Tribunal Constitucional su función de intérprete de la Constitución ni la de juzgar la constitucionalidad de la delimitación de competencias en él establecida, ni la de juzgar la constitucionalidad de cuantas normas y actos puedan aprobarse en ejercicio de las competencias que la Generalitat de Cataluña asume en mérito a las previsiones estatutarias, sino que únicamente expresa una determinada opción normativa del legislador estatuyente, conforme a las previsiones de la Constitución. No por el hecho de que se trate de una norma más densa en su regulación en la parte relativa a las competencias asumidas, puesto que incluye la determinación de los contenidos concretos de las materias competenciales, puede entenderse que se ha invadido un espacio reservado por la Constitución al Tribunal Constitucional, puesto que se trata de una norma jurídica que en absoluto le ha sustraído su potestad de enjuiciamiento en relación a los preceptos de la Constitución, ni la de interpretarla y aplicarla dentro de los procesos de resolución de conflictos competenciales.

f’) Los artículos del Estatuto impugnados por motivos competenciales son perfectamente conformes con la Constitución.

Manifiesta la representación del Gobierno de la Generalitat que, dado que el escrito del recurso únicamente hace una exposición de las consideraciones generales en las que funda el sexto motivo de inconstitucionalidad, pues salvo relacionar los artículos del Estatuto que se impugnan por ese motivo y afirmar su inconstitucionalidad, no se argumenta singularmente en cada caso más que mediante la pura remisión a las consideraciones generales expuestas, sólo presentan las alegaciones relativas a los preceptos concretos objeto del recurso mediante el reenvío a las consideraciones generales ya expuestas en los apartados anteriores, y agrupan los preceptos impugnados en función de tres grupos.

El primer grupo comprende los arts. 110, 111 y 112 EAC, respecto de los que el recurso simplemente afirma su inconstitucionalidad por referencia a los motivos ya expuestos. Esa falta de argumentación singularizada constituye, a su juicio, un incumplimiento manifiesto del deber de la institución recurrente de exponer las razones en las que funda la pretendida declaración de inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados. En consecuencia, la representación de la Generalitat entiende que procede la desestimación de plano del recurso en este punto. No obstante, manifiestan que los argumentos expuestos a lo largo de su escrito de alegaciones demuestran la perfecta constitucionalidad de dichos preceptos.

El segundo grupo comprende la impugnación de los incisos «esta competencia incluye en todo caso» o en términos semejantes, contenidos en los artículos que se impugnan por el Defensor del Pueblo.

La representación del Gobierno de la Generalitat entiende que la expresión «en todo caso» identifica, con carácter no exhaustivo, algunas submaterias, dentro de los enunciados más generales de las materias respecto de las que la Generalitat de Cataluña asume competencias, ofreciendo de ese modo una mayor precisión normativa y seguridad jurídica, en cumplimiento del mandato expresado en el art. 147.2 d) CE y de la habilitación contenida en el primer inciso del art. 149.3 CE, y todo ello con pleno respeto a las reservas competenciales al Estado enunciadas en su art. 149.1 CE.

El último grupo de preceptos se encuentra formado por los arts. 127.3 y 140.5 y 6, respecto de los que el escrito del recurso añade unas consideraciones particulares.

En el caso del art. 127.3, se afirma que impide el ejercicio del «servicio a la cultura» como atribución esencial del Estado del art. 149.2 CE. A su vez, en el caso del art. 140.5 y 6, relativos a las infraestructuras del transporte y las comunicaciones se dice que mediante los incisos en los que se alude a la participación de la Generalitat en la gestión del Estado en Cataluña, se predeterminan decisiones estatales. Afirmaciones que según la representación del Gobierno de la Generalitat, no se fundamentan en razonamiento alguno por lo que procede también en este caso su desestimación al no haberse argumentado la pretendida declaración de inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados.

A su juicio, procede igualmente la desestimación del recurso por lo que se refiere al art. 127.3 EAC, por cuanto, al disponer el acuerdo previo en las actuaciones que el Estado lleve a cabo en Cataluña, este precepto expresa la necesaria colaboración derivada del principio de lealtad institucional que en materia de cultura se encuentra reconocido de forma explícita en el propio art. 149.2 CE. Al determinar que el Estado ha de considerar el servicio a la cultura como un deber y una atribución esencial, el art. 149.2 CE lo hace enmarcando ese mandato en el respeto a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas y concluyendo que ello ha de llevarse a cabo de acuerdo con las propias Comunidades Autónomas. Por tanto, de la lectura completa y no sesgada de ambos preceptos, en modo alguno puede apreciarse contradicción entre ellos.

En el mismo sentido, por lo que se refiere a la participación de la Generalitat en la gestión de la red viaria y en la planificación y gestión de las infraestructuras ferroviarias de titularidad estatal en Cataluña, previstas en los apartados 5 y 6 del art. 140 del Estatuto, la representación del Gobierno de la Generalitat recuerda que ambos preceptos prevén que la participación se habrá de producir «de acuerdo con la normativa estatal», por lo que se trata de una declaración principal con expreso reenvío a la legislación estatal que resulta del carácter compuesto del Estado, de la concurrencia en el mismo territorio de competencias estatales y autonómicas sobre carreteras e infraestructuras ferroviarias y de la necesaria instrumentación de mecanismos de colaboración para evitar duplicidades y obtener una mayor eficiencia de los recursos públicos.

H) Alegaciones sobre la inconstitucionalidad de determinados preceptos reguladores de las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña.

Analiza el Defensor del Pueblo tres aspectos: a) La opción del Estatuto en favor del principio de bilateralidad; b) Los mecanismos en que la bilateralidad se concreta; y c) El principio de bilateralidad en materia de relaciones de la Generalitat con la Unión Europea.

A’) El principio de bilateralidad.

a) Alegaciones Defensor del Pueblo.

La institución recurrente considera que el principio de bilateralidad por el que ha apostado el Estatuto a la hora de articular las relaciones entre la Generalitat y el Estado (art. 3.1 EAC):

a’) Constituye «el auténtico hilo conductor de toda la propuesta de reforma, su verdadero sustrato», en cuanto reflejo que sin duda es de ese sentimiento de nación al que el preámbulo alude y del doble fundamento que al autogobierno de Cataluña viene a dar el Estatuto al proclamar en su art. 2.4 que «los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña» y al afirmar en su art. 5 que «se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán».

b’) Expresa, no ya, o no sólo, una «posición singular de la Generalitat» dentro del Estado global, sino la pretensión de situarse al mismo nivel que el Estado a la hora de resolver de mutuo acuerdo las eventuales diferencias, lo que sitúa el marco de relaciones entre el Estado y la Generalitat no en el ámbito del Estado federal, sino en el de una Confederación de Estados, cuando «no cabe discutir la posición de superioridad que constitucionalmente corresponde al Estado como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación» (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 13; y 4/1981, de 2 de febrero).

c’) Afecta a la igualdad entre territorios y, por ende, a la de los ciudadanos residentes en esos mismos territorios, al participar la Generalitat en la elaboración de normas y en la adopción de decisiones que afectan al conjunto del territorio español sin que otras Comunidades Autónomas puedan hacer lo propio, con la consiguiente vulneración del valor superior de la igualdad –que afecta a la totalidad del sistema político y, desde luego, a las relaciones territoriales– por parte de aquellos preceptos que, orientados por el principio de bilateralidad, producirán necesariamente decisiones que afectarán a las demás Comunidades Autónomas, sin que quepa argumentar en contra que la participación de las demás Comunidades Autónomas podría establecerse en otros Estatutos, pues ello conduciría al absurdo de permitir una multiplicidad de normas impregnadas de bilateralidad e inaplicables simultáneamente. Lo que queda meridianamente claro en lo que se refiere a la fijación de la posición de España en la Unión Europea cuando existan intereses contrapuestos entre Comunidades Autónomas, y en el caso de la participación en la designación de los miembros de los órganos estatales, a no ser que por participación se entienda un vaporoso sistema de «audiencia» o «consulta» que nada tendría que ver con el sentido gramatical y jurídico del término «participación».

Aduce, por último, que si bien «nada hay en la Norma Fundamental que impida o limite la utilización de mecanismos bilaterales de diálogo y colaboración por el Estado y las Comunidades Autónomas», «cuestión muy distinta» y de «máxima gravedad» es que el Estatuto pretenda encaramarse al escalón normativo que sólo la Constitución ocupa, para imponer unilateralmente al Estado un mecanismo de colaboración determinado entre el Estado y la Generalitat, que es lo que hace en sus arts. 183 y 210, al crear y organizar una Comisión Bilateral Generalitat-Estado y una Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Pone de relieve el Abogado del Estado que si bien la demanda hace referencia al principio de bilateralidad (art. 3.1 EAC) como idea sustentadora de los mecanismos y preceptos concretos que se impugnan, el precepto en sí no es objeto de impugnación, pues no se encuentra incluido en la relación de preceptos que se numeran en el suplico de la demanda, lo que unido a la abstracción y generalidad de las censuras a la bilateralidad, le hace pensar más en una finalidad meramente introductoria y explicativa del planteamiento impugnatorio que en una verdadera objeción de inconstitucionalidad. No obstante, manifiesta que comparten plenamente la idea del recurrente que relaciona la bilateralidad con el principio cooperativo, pero entiende que dicha idea por sí misma no tiene que representar un «encaramarse» del Estatuto a un escalón normativo distinto del que constitucionalmente le corresponde, ni tampoco una afectación a la igualdad de los ciudadanos.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Los Letrados del Parlamento subrayan que el principio de bilateralidad no es sino una consecuencia del principio de lealtad institucional repetidamente invocado por la jurisprudencia constitucional como uno de los elementos esenciales para el funcionamiento armónico de un Estado compuesto (entre otras, SSTC 18/1982, 46/1990, 51/1990, 68/1996 y 158/2004), que, como tal, requiere, para su adecuado funcionamiento, la existencia de unas relaciones de colaboración entre el Estado central y las Comunidades Autónomas que pueden articularse a través de mecanismos bilaterales y multilaterales.

Defienden que la norma estatutaria es la sede adecuada para la previsión de dichos mecanismos. Lleva a la representación del Parlamento a dicho convencimiento el reconocimiento previo de instrumentos bilaterales, tanto estatutariamente con las comisiones mixtas de transferencias y de valoraciones, y, específicamente, en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, con la Junta de Seguridad, como legalmente con la Ley 30/1992 cuyo art. 5 prevé la existencia de comisiones bilaterales de cooperación entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, que en el caso de Cataluña existía desde 1987, es decir, antes de la mencionada previsión legal, así como el carácter del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica aprobada por el legislador estatuyente. Pero advierten que su reconocimiento no implica que el Estatuto descarte o ignore los mecanismos de relación multilateral que se prevén (arts 3.1 y 175.2 EAC), aunque no se concretan por tratarse de una materia que no compete al Estatuto de Autonomía.

Por último, la representación del Parlamento descarta, en contra de lo argumentado por el recurrente, que algunas manifestaciones del principio de bilateralidad presentes en el Estatuto produzcan efectos perturbadores. Al respecto hace algunas consideraciones: en primer lugar, en todos los casos se trata de supuestos que afectan las competencias de la Generalitat o los intereses de Cataluña; en segundo, debe recordarse que la ejecución del Derecho comunitario debe regirse por las reglas generales internas de distribución de competencias (entre otras, STC 252/1988); debe observarse también que en ningún caso se altera o impide la libre decisión estatal en la esfera de sus competencias; en cuarto lugar, debe subrayarse que todo ello supone materializar el cumplimiento del principio de lealtad institucional y asegurar que el ejercicio respectivo de las competencias estatales y autonómicas redunde en un funcionamiento armónico del Estado autonómico; en quinto lugar, debe concluirse que si el Estatuto delimita el alcance competencial de la Generalitat, dentro del marco constitucional, le corresponde al mismo como norma institucional básica prever los diversos mecanismos de relación bilateral con el Estado; y, por último, debe señalarse que la previsión de manifestaciones del principio de bilateralidad en el Estatuto de Autonomía de Cataluña no impide su acogida en otros Estatutos de Autonomía.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

La representación del Gobierno de la Generalitat, al igual que la del Parlamento, considera que la función que el Estatuto asume como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y su carácter de norma paccionada, comporta que no quepa duda alguna de que es el marco idóneo para establecer los mecanismos bilaterales de participación y para garantizar que esa participación se produzca en aquellos casos en que se produce una afectación concreta y diferenciada. Fórmulas bilaterales de colaboración necesarias, a su juicio, en el Estado Autonómico como estado compuesto, que obedecen al principio general de colaboración que deriva, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, del principio de lealtad institucional (entre otras, STC 68/1996) al que también se refiere el art. 3 EAC. Un principio que comporta que en el estado autonómico se prevean fórmulas de integración de las entidades subestatales en los procesos de toma de decisión y en las instituciones estatales, e implica la necesidad de ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados, y en concreto, aquellos encomendados a otras Administraciones públicas.

No es posible aceptar a su juicio, como así pretende el Defensor del Pueblo, que a través de procedimientos bilaterales se adopten decisiones que por su propia naturaleza afecten a otras Comunidades Autónomas, ni pretender que, con ello, el Estatuto conduce a una multiplicidad de mecanismos bilaterales, pues Estatuto recoge también el principio de multilateralidad, aun cuando no prevea los mecanismos concretos por no ser de su competencia. No puede afirmarse con carácter general, por tanto, que el Estatuto coloque a Cataluña en una posición singular en ámbitos en los que también se afecta a otras Comunidades Autónomas.

Por último, la representación del Gobierno de la Generalitat añade que, aunque de forma escasa, el ordenamiento prevé, bien constitucionalmente a través de la existencia Senado como cámara de representación territorial o la previsión de la iniciativa legislativa de los parlamentos autonómicos, bien estatutariamente, la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones del Estado. Al respecto recuerdan que el Estatuto de 1979 preveía la participación de la Generalitat en la designación de los miembros del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y en la de representantes en los organismos económicos, las instituciones financieras y las empresas públicas del Estado cuya competencia alcanza el territorio de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con las leyes estatales. También en materia de seguridad ciudadana se creaba un órgano de participación denominado Junta de Seguridad. Y advierten que no es el Estatuto de Autonomía de Cataluña el único de los textos estatutarios objeto de reforma que establece un régimen de relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma. Por ejemplo, el dictamen de la Comisión a la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobado por el Congreso, en su sesión de 2 de noviembre, incorpora un capítulo de relaciones con el Estado en su título IX con una regulación análoga a la del texto del Estatuto de Cataluña.

B’) Mecanismos.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Para el Defensor del Pueblo son inconstitucionales los arts. 183 y 210 del Estatuto relativos a la Comisión Bilateral Generalitat-Estado y a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, respectivamente, pues sólo el hecho de su creación excede con toda evidencia de lo que constitucionalmente corresponde a un Estatuto de Autonomía que, como norma institucional que es de una Comunidad Autónoma determinada, puede y debe organizar ésta, pero no puede pretender, como si de un marco de cooperación confederal o supranacional se tratara, proyectar la potestad organizatoria de la Comunidad más allá de las fronteras de la misma, ni sobre sujetos situados fuera de ellas, y, menos aún lógicamente, sobre el propio Estado. Estima que únicamente pueden ser organizadas mediante acuerdos entre las partes y siempre desde una posición institucional de supraordenación, que, como es natural, sólo el Estado puede invocar. A su juicio, ambos preceptos expresan la idea de que el Estatuto sustituye a la Constitución como único referente en las relaciones Generalitat-Estado, desvirtuando todo el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento y provocando la desnaturalización definitiva del Estado autonómico.

En concreto se alega que la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, más que un órgano de colaboración mutua, es, si se atiende a sus funciones, un órgano de defensa de las competencias de la Generalitat y de afirmación de la proyección de éstas sobre el ejercicio de las suyas por el Estado, al que no da en absoluto un tratamiento recíproco como tendría necesariamente que hacerse si lo que efectivamente se pretendiera fuese asegurar una colaboración interinstitucional efectiva. Para el Defensor «resultan particularmente significativas» determinadas previsiones del art. 183, no sólo por la rigurosa paridad que se impone al Estado en la composición y funcionamiento de esta Comisión, sino también por algunas de sus atribuciones. En particular, en la letra a) del número 1 se alude a una participación de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a Cataluña (advierte que son competencias estatales y no autonómicas); en la letra a) del número 2 se alude a la adopción de acuerdos en relación con proyectos de ley (no meros anteproyectos sino proyectos, es decir, interfiriendo en las potestades parlamentarias); en la letra f) del número 2 se alude a la designación de representantes de la Generalitat en organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado.

Respecto de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat el Alto Comisionado entiende que su regulación, contenida en el art. 210 EAC, vulnera los arts. 9.1 y 3, y 157.3 CE, pues además de suponer una suplantación improcedente del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, órgano multilateral creado y organizado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, a la que se remite expresamente el art. 157.3 de la Constitución, elude pura y simplemente la disciplina financiera general que dicha Ley establece y la sustituye por la que el propio Estatuto contiene en su título VI y por lo que en desarrollo de dicho título pueda acordar la Comisión Mixta en cuestión, alterando, y, por tanto, conculcando, el sistema de fuentes del art. 9.1 y 3 CE, lo cual provoca una reforma encubierta de la misma a través del que no es sino un poder constituido que ni siquiera está habilitado para reformar la Constitución, sino sólo el propio Estatuto.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

a’) La Comisión Bilateral Generalitat-Estado (art. 183 EAC).

Entiende el Abogado del Estado que la objeción que hace el Defensor del Pueblo al respecto, parece dirigida más a la institucionalización del mecanismo, es decir que se constituyan estos «organismos» en comisiones organizadas en lugar de articularse «mediante acuerdos entre las partes», que a los objetivos perseguidos con su previsión. Si en lugar de una comisión organizada por el propio texto estatutario, la acción colaboradora se desarrollase mediante acuerdos ocasionales, no parece, según explica, que existiera reproche alguno por parte de la institución recurrente. Considera que el Estatuto ha instaurado un mecanismo permanente de relación entre los gobiernos de la Generalitat y el Estado a través del cual persigue alcanzar aquellos objetivos de cooperación –que la demanda reconoce como necesarios–, en presencia de dos sujetos interesados en una relación o afectados por ella (bilateralidad), sin prejuzgar otra cosa que la existencia –en este caso, institucionalizada– de la propia relación. Un procedimiento practicado con harta frecuencia desde la entrada en vigor de los primeros Estatutos de Autonomía sin otra particularidad ahora que su expreso reconocimiento y previsión como marco permanente.

No coincide con la afirmación de la demanda que quiere ver en la relación de lo que en el art. 183.2 EAC se califican como «ámbitos» unas «atribuciones». Lo que regula el referido apartado no son atribuciones en el sentido propio de esta expresión que faculten para decidir libremente sobre las materias que a título meramente ejemplar relaciona, cerrándose con la fórmula general del apartado j) sobre las cuestiones de interés común o que planteen las partes. La norma no autoriza a sustituir por decisiones de la Comisión Bilateral el sistema de fuentes establecido sino a desempeñar una labor colaboradora que pueda servir como marco a una concertación y ajuste de intereses o perspectivas, y con ello al despliegue de las competencias respectivas del Estado y de la Generalitat. La prueba de que estos mecanismos no son sino instrumentos al servicio de una más eficaz colaboración la ofrece, según argumenta, la disposición adicional segunda del Estatuto que por sí sola desmiente esta clase de objeciones dirigidas a la bilateralidad. La verdadera atribución de la Comisión Bilateral consiste precisamente en ese esfuerzo cooperador. Explica que cuando, por ejemplo, el apartado 2 a) de este precepto –concretamente impugnado– se refiere a los proyectos de ley que incidan singularmente en la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat, es obvio, a su juicio, que no se trata de que un eventual acuerdo dentro de esta comisión vincule como norma del poder legislativo sustituyendo a las Cortes o al Parlamento catalán. El precepto impugnado se sitúa en una fase muy preliminar de la verdadera fuente: la de los proyectos, donde cualquier opinión o cualquier reparo de cualquier procedencia puede ser legítimamente considerado.

Por último, no se comprende por parte del Abogado del Estado la razón por la que el recurrente quiere identificar la Comisión Bilateral Generalitat-Estado como órgano de defensa de las competencias de la Generalitat y de proyección de éstas sobre las funciones del Estado. Tampoco se explica que la bilateralidad se presente como elemento antitético al «tratamiento recíproco», reciprocidad que la demanda sugiere como elemento de la colaboración efectiva entre el Estado y la Generalitat. Precisamente su propia composición paritaria refleja suficientemente la finalidad estrictamente colaboradora que inspira su previsión.

b’) Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat (art. 210 EAC).

Estima el Abogado del Estado que dado que la demanda se limita a trasladar a la citada Comisión la crítica que hace a la bilateralidad y, en particular, a la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, bastaría remitirse a los razonamientos que se hacen al respecto. Sin embargo, y dado que la demanda concluye que «con mayor motivo» resultaría inconstitucional este art. 210 EAC, se argumenta sobre las circunstancias que, según el recurso, particularizan el citado artículo.

No comparte que su creación exceda con toda evidencia de lo que constitucionalmente corresponde a un Estatuto de Autonomía. Al contrario, le sorprende porque parece claro que dentro del contenido natural de la norma estatutaria se encuentra el establecer cauces orgánicos a través de los cuales articular los principios de colaboración y cooperación consustanciales a nuestro Estado compuesto (STC 194/2004, FJ 5; apartados 4 y 5 del art. 4 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común). Al respecto recuerda que la totalidad de los Estatutos vigentes, siguiendo el modelo del Estatuto de 1979, crearon una comisión mixta paritaria Estado-Comunidad Autónoma, admitida por el Tribunal Constitucional (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4), que «garantizara la financiación de los servicios» transferidos, adoptara un «método encaminado a fijar el porcentaje de participación» de la Comunidad en los tributos estatales, y fijara el «alcance y condiciones de la cesión de tributos estatales» (disposiciones transitoria tercera 2 y 3, y adicional sexta 3 del Estatuto de 1979). Por último señala que el Estatuto además de norma institucional básica es norma estatal, en cuanto es aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica, por lo que no hay una imposición externa al Estado, sino el establecimiento por éste de un órgano de colaboración y cooperación con una Comunidad Autónoma.

Tampoco participa de la afirmación de que «el Estatuto sustituye a la Constitución», desvirtúa su sistema de fuentes, suplantando a la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y, en concreto al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, operando, en definitiva, una «reforma encubierta» de la Constitución. Para el Abogado del Estado se trata de una simple reforma estatutaria, sometida al principio de jerarquía normativa, por lo que, en el caso de que esa reforma contrariara la Constitución, no se estaría ante una reforma constitucional, sino ante una contradicción susceptible de la correspondiente depuración por el Tribunal Constitucional. No obstante, y dado que la demanda no aclara en qué medida la creación de una simple comisión de colaboración Estado-Generalitat puede desvirtuar el sistema de fuentes establecido en la Constitución, con cita únicamente del art. 157.3 CE, advierte que ello le impide contestar más que con una simple negativa de la afirmación. Considera, sin embargo, que el Estatuto ni puede ni pretende desplazar o suplantar a la LOFCA (se remite a lo razonado al respecto en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006), ni la Comisión Mixta suplantar ni desplazar a ninguno de los mecanismos de colaboración multilateral que establece la ley orgánica específica del artículo 157.3 CE, siendo compatible la existencia de comisiones bilaterales, en las que se susciten y resuelvan problemas de tal naturaleza, con la de órganos multilaterales en que se planteen cuestiones de interés general.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

a’) La Comisión Bilateral Generalitat-Estado (art. 183 EAC).

Comienza su argumentación la representación del Parlamento recordando que la creación de una Comisión Bilateral Generalitat-Estado, no es una novedad en términos absolutos derivada del Estatuto de Autonomía de 2006, pues desde 1987 se contaba con una, y posteriormente la Ley 30/1992 reconoció jurídicamente este tipo de instrumento de relación bilateral.

Carece de fundamento, a su juicio, la defensa de la inconstitucionalidad de algunas de las funciones asignadas a la Comisión Bilateral por cuanto se proyectan sobre competencias estatales, pues se trata de un órgano de participación y de colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la Autonomía de Cataluña y de un marco de permanente relación y de intercambio de información entre el Estado y la Generalitat con respecto a las respectivas políticas públicas, los asuntos de interés común y el establecimiento de mecanismos de colaboración. En ningún caso las funciones de la Comisión Bilateral pueden dejar sin efecto o sustituir las decisiones que deba adoptar el Estado en el ejercicio de sus competencias.

b’) La Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat (art. 210 EAC).

Los Letrados del Parlamento de Cataluña defienden la plena constitucionalidad del precepto impugnado, ya que establece un conjunto de previsiones sobre las relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma en términos de participación, colaboración y coordinación, respetuosas todas ellas con la Constitución y especialmente con los principios que inspiran el sistema de financiación (autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, solidaridad y coordinación).

El principal argumento del recurrente para con este artículo es que, a su entender, la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat suplanta al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas creado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), cuyo origen deriva de los dispuesto en el art. 157.3 CE. Sin embargo, para los Letrados del Parlamento, el art. 157.3 CE establece la posibilidad de que una ley orgánica regule el ejercicio de las competencias financieras que enumera el artículo 157.1, las normas para resolver los conflictos que pudiesen surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las comunidades autónomas y el Estado. Se trata, a su juicio, de una situación facultativa, que, para completar la configuración de las competencias financieras autonómicas, habilita al legislador estatal para poder actuar si lo cree conveniente, lo que tiene dos implicaciones: a) que las normas estatutarias relativas al sistema financiero autonómico pueden aplicarse aunque no exista la ley orgánica del artículo 157.3 CE; b) que la ley orgánica a que se refiere el artículo 157.3 CE debe tener en cuenta el contenido de los Estatutos de Autonomía, que son las normas idóneas para establecer las competencias de las Comunidades Autónomas, incluidas las financieras.

De todo ello se infiere que si bien los Estatutos de Autonomía pueden constituir un parámetro de constitucionalidad de la ley orgánica del art. 157.3 CE, esa ley no puede serlo de los Estatutos (en el sentido de lo expuesto, la representación del Parlamento recuerda lo dispuesto en la STC 68/1996), si la regulación estatutaria se encuentra dentro de los límites establecidos en la Constitución. No obstante, para garantizar que Estatuto y ley orgánica no discuerden o se rechacen, porque ambas deben concurrir al mismo fin, tanto el Estatuto en la disposición adicional duodécima, como también la LOFCA en su disposición final, determinan la interpretación armónica de ambas normas. De ello también se ha hecho eco la STC 181/1988, FJ 3, en la que se expresó que «la interpretación armónica entre las normas de LOFCA y las de los estatutos de autonomía resulta lógicamente obligada».

Apelan, recordando que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas autonomía financiera para el desarrollo y la ejecución de sus competencias, a la importancia de la negociación política entre el Estado y cada de una de ellas en el sistema de financiación autonómica. Así lo demuestra, a su juicio, el que el Estatuto de 1979 ya configurara un sistema de negociación bilateral entre el Estado y la Generalitat (art. 45 y disposición transitoria tercera del Estatuto de 1979) y que éste no fuera invalidado por la LOFCA, el carácter negociado del Fondo de suficiencia previsto en el art. 13 LOFCA, y la creación del Consejo de Política Fiscal y Financiera por la citada Ley.

Para los Letrados del Parlamento, la simple comparación entre el art. 210 del Estatuto y el art. 13 LOFCA, permite verificar que ambos organismos están llamados a operar en ámbitos distintos, determinados por la bilateralidad o la multilateralidad; es más, afirman que ambas normas se reconocen y complementan y permiten una lectura armónica, sin que el Estatuto impida que el Estado pueda regular –ex art. 157.3 CE–, el ejercicio de las competencias financieras que enumera el art. 157.1 CE, las normas para resolver los conflictos que pudiesen surgir, y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Y recuerdan que la constitucionalidad de la Comisión Mixta y su intervención necesaria en el establecimiento del acuerdo que debía desembocar en la aprobación del proyecto de ley de cesión de tributos a la Generalitat de Cataluña, fue reconocida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 181/1988, que declaró la inconstitucionalidad de la Ley 30/1983.

Respecto de la afirmación del Defensor del Pueblo de conculcación del sistema de fuentes del art. 9.1 y 3 CE y de reforma encubierta, los Letrados del Parlamento puntualizan que desde un plano formal cualquier norma subconstitucional que sea contraria a la Constitución, tanto si lo es porque la contradice materialmente, como porque el órgano que la ha aprobado no es competente para ello, como si siendo competente no ha seguido el procedimiento establecido en la propia Constitución, será contraria a los citados artículos porque justamente lo que determina el art. 9 es la supremacía de la Constitución. Por ello, a su juicio, es inadmisible que se califique especialmente el art. 210 EAC como una «reforma encubierta» de la Constitución, ya que con ello el recurrente esté atribuyendo al Parlamento de Cataluña una intencionalidad política ilegítima concreta que casa mal con el carácter objetivo que debería mantener el recurso presentado atendiendo a la institución que lo interpone.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

a’) La Comisión Bilateral Generalitat-Estado (art. 183 EAC).

Comienza recordando la representación procesal del Gobierno de la Generalitat, que, más allá de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, han sido muchos otros los instrumentos a través de los cuales se ha plasmado la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones estatales. Así, las conferencias sectoriales o los órganos de cooperación de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o sectorial, creados según lo previsto en el art. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. En concreto se aduce que precisamente la Comisión Bilateral de Cooperación, creada a la luz de lo establecido en el art. 5.2 de la Ley 30/1992, e impulsada más tarde por su previsión en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, tiene su reflejo ahora en el texto estatutario; o una comisión que en Cataluña se crea en 1987 y que tuvo como antecedente un órgano también bilateral como son las comisiones mixtas de traspasos.

Respecto del cuestionamiento que la institución recurrente hace en relación con algunas de las funciones que el apartado 2 del art. 183 EAC atribuye a dicha comisión, por entender que se proyectan sobre competencias estatales, la representación del Gobierno de la Generalitat aduce que no hay duda de que los proyectos de ley o las programaciones económicas, cuando incidan singularmente en el ámbito de competencias e intereses de la Generalitat pueden, en virtud del principio de lealtad institucional, ser objeto de deliberación y de propuesta en este órgano de composición bilateral, lo cual no niega la capacidad del Estado para adoptar, en el ámbito de sus competencias, la decisión que estime adecuada. Tampoco la atribución a la comisión de la facultad de efectuar la propuesta de cuáles son los órganos del sector económico estatal en los que debe preverse, por aplicación del art. 182 EAC, la participación de la Generalitat, supone una injerencia en las competencias del Estado. Se trata de una mera propuesta que no desplaza la capacidad del Estado para decidir. Y se pone de manifiesto que dichas funciones de deliberación, formular propuestas o incluso de alcanzar acuerdos –respetando el sistema de distribución de competencias– han sido recogidas en el dictamen de la Comisión a la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobado por el Congreso el 2 de noviembre, en relación a la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado, con una redacción análoga a la del texto del Estatuto de Cataluña.

Para el Gobierno de la Generalitat, la Comisión Bilateral Generalitat-Estado se configura por el Estatuto como un marco general de participación y colaboración desde el cual se determinaran los mecanismos de colaboración necesarios para el eficaz ejercicio de las políticas públicas y no de un órgano de defensa de las competencias de la Generalitat y de afirmación y proyección de éstas sobre el ejercicio de las suyas por el Estado, como afirma el Defensor del Pueblo. Contenido que no excede del que corresponde al Estatuto de Autonomía como norma institucional básica.

b’) Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat (art. 210 EAC).

Comienza la representación del Gobierno de la Generalitat recordando su pretensión de inadmisión del recurso interpuesto por el Defensor del Pueblo en relación a la impugnación de los preceptos referidos a la Comisión Mixta, de acuerdo con los argumentos expuestos, por lo que sus alegaciones son subsidiarias para el caso de que el recurso se admita en ese punto.

Señala que aunque la Comisión Mixta haya ido cambiando de nombre, lo cierto es que ya aparecía en la disposición transitoria tercera del Estatuto de 1979, y en art. 13 y en la disposición transitoria segunda de la LOFCA. Una comisión mixta que toma las decisiones que afectan a los principales parámetros de financiación autonómica y que ha sido el instrumento a través del cual se ha acordado la cesión de tributos a la Comunidad Autónoma. Así constaba en la disposición adicional sexta del Estatuto de 1979 y así consta en la disposición adicional séptima del Estatuto actual. También en las disposiciones adicionales primeras de los Estatutos vigentes de Galicia, Cantabria o Asturias o en la disposición adicional segunda del de Andalucía.

A su juicio la impugnación carece de sentido y fundamento, sobre todo, tras el pronunciamiento de constitucionalidad que efectuó el Tribunal Constitucional en la STC 181/1988. Y recuerdan que por la falta de intervención de dicha comisión mixta, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley estatal 30/1983 de cesión de tributos, al entender que dicho mecanismo cumple un papel esencial en el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías, reconociendo a los Estatutos de Autonomía, al contrario de lo que pretende el recurso, como las normas adecuadas para establecer mecanismos de coordinación y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Alega que se equivoca la institución recurrente al entender que debe ser el Estado el que prevea la existencia de dichas comisiones, cuando en realidad el Estatuto no impone nada al Estado, pues es el propio Estado, colegislador del Estatuto, el que determina los mecanismos e instrumentos de coordinación que considera pertinentes. Añaden que lo dicho es aplicable a la Comisión Mixta, a la Bilateral y a todos los instrumentos de coordinación previstos en la norma estatuaria. Recuerdan además que la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía también incluye en su art. 181 una Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma, cuyas funciones son sustancialmente idénticas a las del Estatuto de Cataluña.

Por consiguiente, el art. 210 EAC y las disposiciones adicionales impugnadas en nada perturban, a su juicio, la existencia de otras normas que desarrollen el sistema de financiación, las cuales serán adoptadas por las instituciones que sean competentes en cada caso (Cortes Generales, Parlamento de Cataluña, Gobierno del Estado, Gobierno de la Generalitat, Consejo de Política Fiscal y Financiera, etc.); y que si bien no figuran expresamente citadas en dichos preceptos –porque no corresponde regularlos en dicha sede– es obvio que también les corresponderá tomar decisiones en el ámbito del título VI del Estatuto.

Por otra parte, respondiendo a la acusación de «suplantación del Consejo de Política Fiscal y Financiera», se señala que la existencia de la Comisión Mixta no excluye las relaciones multilaterales, cuando correspondan. Precisamente el art. 210.1, último inciso, establece que «la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat ejerce sus funciones sin perjuicio de los acuerdos suscritos por el Gobierno de Cataluña en esta materia en instituciones y organismos de carácter multilateral». Añade que la participación de la Generalitat en órganos multilaterales, y específicamente en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, está fuera de toda duda, y prueba de ello es que durante los últimos veinticinco años han coexistido pacíficamente las comisiones mixtas por cada Comunidad Autónoma y el Consejo de Política Fiscal y Financiera previsto en la LOFCA, haciendo posible así tanto la necesaria e imprescindible coordinación bilateral como la que deriva de la existencia de un único sistema de financiación, y ello por expresa previsión de las normas que conforman el bloque de la constitucionalidad.

C’) El principio de bilateralidad en materia de relaciones de la Generalitat con la Unión Europea.

a) Alegaciones del Defensor del Pueblo.

Para la institución recurrente deben ser declarados inconstitucionales los apartados 2 y 3 del art. 186 del EAC; y ello:

a’) Por la imposición que el Estatuto hace al Estado y a sus autoridades de deberes concretos, lo cual constituye, a su juicio, además de un exceso terminológico, un exceso constitucional, cuando, como es el caso (art. 186.2 EAC) se fijan de forma unilateral los términos en los que los deberes impuestos al Estado deben ser cumplidos por éste.

b’) Por convertir la posición expresada por la Generalitat en determinante para la formación de la posición estatal (art. 186.3 EAC), lo que implica sobreponer la voluntad autonómica a la estatal en competencias que, como las relaciones internacionales (149.1.3 CE), son exclusivas del Estado. A su juicio resulta insuficiente la previsión de la disposición adicional segunda del Estatuto cuando matiza el carácter determinante de la posición autonómica, hasta el punto de dejarlo sin contenido, al admitir que el Estado puede no acoger la posición autonómica debiendo, en ese caso, motivar su decisión ante la Comisión bilateral Generalitat-Estado, pues otorgar carácter determinante a una posición que sólo lo es cuando lo acepta la otra parte, a la que dicho carácter sólo impone en caso de desacuerdo el deber de motivar su decisión, no sólo es una imprecisión gramatical y una muestra de la deficiente técnica jurídica aplicada, sino una fuente permanente de conflictos institucionales y de inseguridad jurídica.

c’) Porque Cataluña no es la única Comunidad Autónoma que tiene competencias calificadas por su Estatuto como exclusivas. Son, por el contrario, muchas –y en ocasiones todas– las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos afirman su competencia exclusiva sobre una misma materia, de lo que deriva la imposibilidad de remitir la definición de la posición del Estado a un mecanismo bilateral Generalitat-Estado como pretende el art. 186.2 EAC y, con mayor motivo todavía, la de reconocer carácter determinante a la posición de la Generalitat, supuesto que el asunto atañe a muchas o a todas las demás Comunidades Autónomas que tienen iguales títulos que Cataluña y cuyas posiciones respectivas no tienen por qué coincidir con la de ésta, ni, desde luego, ser sacrificadas a ella. Las Comunidades Autónomas son también Estado. Todas ellas lo son y por ello han de ser los poderes del Estado los que regulen lo que a todas concierne por igual. Permitir que la voluntad de una parte del Estado se imponga a la del conjunto o a la de otras partes similares de ese conjunto, atenta, a juicio del recurrente, contra la lógica y contra el principio de igualdad que es valor superior de nuestro sistema jurídico y político.

b) Alegaciones del Gobierno de la Nación.

Para el Abogado del Estado no existe ninguna forma de bilateralidad entre la Unión Europea y la Generalitat como parece entender la demanda. A su juicio, la institución recurrente se ha guiado más por la rotulación del capítulo –Las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea– que por el verdadero contenido normativo de los preceptos que lo integran, porque a la vista de los arts. 184 y 186 no puede decirse que se establezca una relación bilateral directa entre la Unión Europea y la Generalitat de Cataluña. Lo que se establece es una participación de la Generalitat en la acción del Estado, reconocido explícitamente como único sujeto de las relaciones internacionales, y ello con una llamada expresa, tanto en el art. 184 como en el art. 186, a la legislación del Estado. Ambos preceptos se remiten a la legislación estatal y ambos se refieren a las competencias e intereses de Cataluña como ámbito y presupuesto de la participación de su Generalitat.

No se alcanza a comprender por el Abogado del Estado por qué si las Comunidades Autónomas tienen un derecho de recibir información y a participar en asuntos europeos a través del Estado, los deberes correlativos a esos derechos merecen censura. Resulta ilógico el cuestionamiento de un precepto por la única razón visible de discurrir su enunciado por el lado del deber de quien informa en lugar de hacerlo por el lado del derecho de quien es su justificado receptor. El propio reconocimiento que hace la demanda del derecho de la Comunidad Autónoma a ser informada no debe poner en duda el reconocimiento del deber que le es correlativo.

Respecto de la posición del resto de las Comunidades Autónomas se apunta por el Abogado del Estado que, precisamente por ser asuntos que afectan de manera exclusiva Cataluña y no a otras Comunidades Autónomas, se diseña una previsión de colaboración bilateral. Añade que las objeciones del Defensor del Pueblo dirigidas a la bilateralidad no han reparado en la profunda diferencia existente entre los supuestos comprendidos en los dos incisos del art. 186.2 EAC impugnado, en los que la participación se justifica por la titularidad de competencias autonómicas. De ellos se deduce que las competencias de la Generalitat en una determinada materia (sean competencias compartidas o exclusivas) no justifican más que una participación que no excluye, sino que presupone, la potencial participación de otras Comunidades Autónomas en cuanto éstas ostenten competencias similares a las de la Generalitat de Cataluña a las que se refiere el precepto. Si hubiera otras Comunidades interesadas, la participación no podrá ser exclusiva de la Generalitat ni asentada en una relación bilateral con el Estado.

En relación a la conversión de la posición expresada por la Generalitat en «determinante» para la formación de la posición estatal (art. 186.3 EAC), el Abogado del Estado entiende que precisamente la contribución a la formación de las posiciones del Estado es la causa y razón de ser de la propia participación. Sostiene que el citado precepto no puede entenderse aisladamente de lo prevenido en la disposición adicional segunda, donde el carácter determinante de la posición de la Generalitat queda debidamente concretado al preverse la sustitución práctica de sus potenciales efectos por un deber de motivación de la decisión estatal ante la comisión bilateral Generalitat-Estado. Los defectos que la demanda aprecia –imprecisión gramatical y deficiente técnica jurídica– son ajenos al control de constitucionalidad.

Serán las circunstancias de cada caso las que conduzcan a una u otra forma de participación, pero los términos, formas y condiciones de esa participación son ajenos a la estricta previsión estatutaria, en cuanto sometido por expresa llamada del Estatuto a la legislación estatal. En el Estatuto está implícito que la participación de la Generalitat no podrá constituir obstáculo para que el Estado –único sujeto de las relaciones internacionales– pueda desplegar eficazmente su labor propia. Defiende que tal cuestión práctica, que es lo que a fin de cuentas viene a plantear la demanda, es ajena a la constitucionalidad de los enunciados del texto impugnado, debiendo ser los órganos del Estado los que disciplinen esta cuestión, ajustándola a la medida de las posibilidades, circunstancias y oportunidades de tipo operativo. Se reitera que la bilateralidad no se proyecta sobre las fuentes sino sobre un ámbito puramente preparatorio de la normación y en el marco de cuestiones que afecten de manera exclusiva a los intereses o competencias de Cataluña.

c) Alegaciones del Parlamento de Cataluña.

Consideran los Letrados del Parlamento que el contenido del art. 186 es plenamente conforme a la Constitución y ello porque, cuando el ámbito de afectación puede no ser específico de la Generalitat de Cataluña, el Estatuto señala que la participación debe realizarse a través de los mecanismos multilaterales regulados necesariamente mediante disposiciones estatales, y cuando los asuntos europeos inciden en competencias específicamente exclusivas de la Generalitat, se contempla un mecanismo de participación bilateral. En cualquier caso el Estatuto se limita a establecer, a propósito de la participación en la formación de las posiciones del Estado en asuntos europeos, meros principios cuyo desarrollo deberá ser llevado a cabo por el legislador estatal. Únicamente cuando la posición estatal afecte a competencias exclusivas de la Generalitat o se puedan derivar de la misma consecuencias administrativas o financieras de especial relevancia para Cataluña, se prevé que la posición de la Generalitat sea determinante. Ahora bien, el carácter determinante de la posición de la Generalitat no implica que el Estado no pueda determinar su posición si no es coincidente con la de la Generalitat. El sentido del término «determinante» viene aclarado por la disposición adicional segunda, es decir, el Estado debe exponer ante la Comisión bilateral los motivos por los que no acoge la posición de la Generalitat, pero sin que ello suponga que se altere la capacidad de decisión estatal.

d) Alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Para la representación del Gobierno de la Generalitat, una vez que el Tribunal Constitucional ha resuelto las dudas que planteaba la llamada fase descendente del Derecho comunitario, determinando que la transposición y ejecución de las normas comunitarias debía regirse por las reglas generales de distribución de competencias (STC 252/1988), no cabe duda alguna, aunque no se prevea constitucionalmente ningún instrumento de participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones europeas, de la conveniencia de la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones de la Unión Europea. A su juicio, sólo si éstas participan en la preparación de las decisiones comunitarias se generará la corresponsabilidad imprescindible para su correcta aplicación.

Pone de manifiesto que en esta fase ascendente o de formación de la voluntad ante las instituciones comunitarias, la intervención de las Comunidades Autónomas se ha canalizado, hasta ahora, a través de la Conferencia para Asuntos Europeos (CARCE), creada por la Ley 2/1997, de 13 de marzo. Una Ley que pretende crear un instrumento de cooperación multilateral en este ámbito, sin negar la posibilidad de articulación de instrumentos de carácter bilateral, como marco que haga efectiva la participación de las Comunidades Autónomas en la fase de formación de la voluntad del Estado ante las instituciones europeas y en la ejecución del Derecho comunitario. Por lo que difícilmente parece justificado que esa previsión estatutaria suponga una incidencia contraria al texto constitucional en las competencias del Estado en relaciones internacionales, ni comporte una ampliación del ámbito de actuación de las Comunidades Autónomas que vaya más allá del que constitucionalmente tiene reconocido.

Considera la representación del Gobierno de la Generalitat que el Estatuto articula un sistema de relaciones en aquellas materias que afecten a las competencias e intereses de la Generalitat, que se canalizarán bien a través de los órganos de cooperación multilateral o bilateral. Sistema éste último no impuesto unilateralmente por la Comunidad Autónoma, como así pretende el Defensor recurrente, dada la función del Estatuto de Autonomía en el ordenamiento jurídico y su carácter de norma paccionada. Defiende que se trata de un marco idóneo para establecer los mecanismos bilaterales de participación y para garantizar que esa participación se produzca en aquellos casos en los que se produce una afectación concreta y diferenciada. Dicho criterio para la articulación de relaciones bilaterales que se anuncia en el Estatuto, pero que no se articula, se encuentra ya reconocido en la Ley 2/1997. Cuando no se produce esa afectación concreta y diferenciada, el Estatuto se limita a establecer, respecto a la participación en la formación de las posiciones del Estado, meros principios que deberán ser objeto de desarrollo por el legislador estatal.

Sobre el carácter determinante de la posición de la Comunidad Autónoma, que sólo se producirá cuando la posición estatal afecte a competencias exclusivas de la Generalitat o de ella se pueden derivar consecuencias administrativas o financieras especialmente relevantes, con el objeto de efectuar esa corrección que la incorporación a la Unión Europea supuso sobre nuestro sistema interno de distribución de competencias, la representación del Gobierno de la Generalitat entiende que no supone, como pretende el Defensor del Pueblo, que el Estado no pueda fijar su posición cuando las propuestas formuladas por las Comunidades Autónomas sean divergentes, ni que la voluntad de la Comunidad Autónoma se sobreponga a la del Estado, sino simplemente, que en aplicación de la disposición adicional segunda, el Estado deberá motivar, en el marco de la Comisión bilateral, las razones por las que no acoge la posición expuesta por la Generalitat. De hecho, recuerdan que la previsión de una participación determinante de las opiniones de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos y los efectos que deben derivarse de esa participación, se encuentran ya previstos en el acuerdo de la Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Autónomas sobre la participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de las conferencias sectoriales, recogido en la Resolución de 10 de marzo de 1995, de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales. El Estatuto se limita a incorporar esas previsiones ya recogidas en nuestro ordenamiento jurídico en relación a instrumentos multilaterales de relación en el ámbito de la Unión Europea, a un instrumento de carácter bilateral.

Añade que no es el Estatuto de Autonomía catalán el único texto que incorpora una regulación de las relaciones con la Unión Europea, citando al respecto la Ley Orgánica 1/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y la propuesta de reforma del Estatuto de Andalucía aprobada por el Congreso el 2 de noviembre.

21. En la sesión del Pleno celebrada el día 16 de diciembre de 2010, concluyó la deliberación del recurso. En aplicación de la regla 1.1 prevista en el Acuerdo de la Presidencia de 16 de diciembre de 2010, se acordó votar separadamente los pronunciamientos contenidos en los cuatro apartados del fallo de la ponencia redactada por el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.

22. En la misma sesión de 16 de diciembre de 2010 los excelentísimos señores Magistrados decidieron, por unanimidad, hacer público el resultado de la votación y manifestaron su voluntad de que quede reflejado el sentido de su voto, en sustitución, para esta Sentencia, de la reiteración o formulación, en su caso, de los Votos particulares previstos en el art. 90.2 LOTC, dado el carácter, en lo sustancial, de Sentencia de aplicación de doctrina de la STC 31/2010, cuya votación se produjo en las mismas condiciones y términos.

23. Sometida a votación la Ponencia obtiene el siguiente resultado:

El apartado primero del fallo es aprobado por unanimidad: votaron a favor todos los excelentísimos señores Magistrados.

El apartado segundo es aprobado por seis votos a favor y cuatro en contra: votaron a favor los Magistrados don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas y don Manuel Aragón Reyes; votaron en contra la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, la Magistrada doña Elisa Pérez Vera y los Magistrados don Eugeni Gay Montalvo y don Pascual Sala Sánchez.

El apartado tercero es aprobado por seis votos a favor y cuatro en contra: votaron a favor la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, la Magistrada doña Elisa Pérez Vera y los Magistrados don Eugeni Gay Montalvo, don Pascual Sala Sánchez y don Manuel Aragón Reyes; votaron en contra los Magistrados don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez y don Ramón Rodríguez Arribas.

El apartado cuarto es aprobado por seis votos a favor y cuatro en contra: votaron a favor la Presidenta doña María Emilia Casas Baamonde, el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, la Magistrada doña Elisa Pérez Vera y los Magistrados don Eugeni Gay Montalvo, don Pascual Sala Sánchez y don Manuel Aragón Reyes; votaron en contra los Magistrados don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez y don Ramón Rodríguez Arribas.

II. Fundamentos jurídicos

1. La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), se compone de doscientos veintitrés artículos, quince disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cuatro finales.

El suplico del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo impugna directamente un número elevado de disposiciones del EAC que han quedado enumeradas en los antecedentes de hecho de esta Sentencia (antecedente 1). Remitiremos también en lo sucesivo a dichos antecedentes para una exposición íntegra de los alegatos de las partes en este recurso, lo que evitará repeticiones innecesarias.

La delimitación del alcance de este proceso y una adecuada comprensión de la Sentencia aconsejan efectuar algunas consideraciones previas.

En la reciente STC 31/2010, de 28 de junio, este Tribunal enjuició el recurso de inconstitucionalidad 8045-2006, interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, en el que se impugnaba también un número elevado de disposiciones del EAC. Apreciamos en ese proceso la inconstitucionalidad y nulidad de algunos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Procede ahora declarar la extinción del presente recurso de inconstitucionalidad, por pérdida sobrevenida de su objeto, respecto de todas las impugnaciones coincidentes en el presente en las que ha recaído ya esa declaración de inconstitucionalidad (por todas, STC 259/2007, de 19 de diciembre, FJ 2).

En concreto, se aprecia dicha coincidencia y, por ello, han perdido objeto: la expresión «y preferente» del apartado 1 de su art. 6; el inciso «con carácter exclusivo» del apartado 1 del art. 78; los incisos «y con la participación del Consejo de Justicia de Cataluña» de los apartados 5 y 6 del art. 95; el art. 97; los apartados 2, letras a), b), c), d) y e), y 3 del art. 98; el inciso «por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y» del apartado 1 del art. 99; el apartado 1 del art. 100; el inciso «o al Consejo de Justicia de Cataluña» del apartado 1 y el apartado 2 del art. 101; el inciso «como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto» del art. 111.

Asimismo nos sujetaremos, también en el ámbito de coincidencia, a todos y cada uno de los pronunciamientos e interpretaciones conformes a la Constitución recogidas en la parte dispositiva o fallo de la citada STC 31/2010, que son, en lo que a este recurso interesa, las siguientes: la referencia del preámbulo del Estatuto de Cataluña a «Cataluña como nación» y a «la realidad nacional de Cataluña»; el art. 5; el art. 6.2; el art. 33.5; art. 34; el art. 95.2; el art. 110; el art. 112; el art. 127.3; el art. 129; el art. 138; el art. 180; el apartado 1 del artículo 183; los apartados 1 y 2, letras a), b) y d) del art. 210; las disposiciones adicionales octava, novena y décima. Quedará, también, extendida al presente proceso, en todos y cada uno de los ámbitos de coincidencia de la impugnación, la doctrina sentada en la repetida STC 31/2010 sin necesidad de transcripción, en lo que no sea necesario para una mejor comprensión de esta Sentencia. El enjuiciamiento de los preceptos estatutarios impugnados por el Defensor del Pueblo que no lo fueron en el recurso que resolvió la STC 31/2010 merecerá una atención nueva por nuestra parte.

Será de advertir, por último, que la Sentencia da respuesta a las alegaciones según el orden expuesto en el apartado 20 de los antecedentes, que es donde se extractan los siete motivos de inconstitucionalidad formulados por el Defensor del Pueblo y los alegatos de las demás partes sobre ellos. Van precedidos del examen obligado de la pretensión de inadmisión parcial del recurso por falta de legitimación del Defensor del Pueblo, opuesta por las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña.

2. Con carácter previo al examen de fondo del recurso debemos considerar, así, que tanto la representación procesal del Parlamento catalán como la de la Generalitat de Cataluña solicitan la inadmisión parcial del mismo. Objetan la falta de legitimación activa del Defensor del Pueblo para impugnar aquellos preceptos del Estatuto catalán que no tengan directa relación con la defensa de alguno de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución [antecedente 20 apartado A)].

La cuestión ya ha sido objeto de pronunciamiento por este Tribunal. En la STC 150/1990, de 4 de octubre (FJ 1), afirmamos que tal propósito de restringir la legitimación del Defensor del Pueblo debía ser rechazado «por la sola y simple razón de que los arts. 162.1 a) de la Constitución y 32.1 de la LOTC reconocen la legitimación del Defensor del Pueblo para interponer recursos de inconstitucionalidad sin sujetarla a límites o condiciones objetivas de ningún tipo». Posteriormente y de modo si cabe más concluyente añadimos en la STC 274/2000, de 15 de noviembre (FJ 2), que, «con independencia de la cualidad del Defensor del Pueblo como alto Comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el título I, su legitimación al respecto ha de entenderse en los mismos términos y con la misma amplitud que la del resto de los sujetos contemplados conjuntamente en los arts. 162.1 a) CE y 32.1 LOTC, pues, como afirmamos en la temprana STC 5/1981, de 13 de febrero, dicha legitimación les ha sido reconocida a cada uno de ellos “no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional”».

De nuevo debemos ratificar este criterio. La legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad le es atribuida al Defensor del Pueblo por el art. 162.1 a) CE, reiterándose en el art. 32.1 LOTC y en el art. 29 de su propia Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril. Puesto que ni la norma constitucional ni los preceptos orgánicos establecen límite alguno al contenido de esa legitimación no cabe su aplicación restrictiva, máxime cuando este Tribunal ha vinculado el principio pro actione a la interpretación y aplicación de las causas de inadmisibilidad de los recursos de inconstitucionalidad (por todas, STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 2; y las allí citadas).

3. Cabe añadir ahora algunas consideraciones complementarias en atención a que el Defensor del Pueblo expone en su demanda que a lo largo de la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 6/2006, y con posterioridad a su aprobación, vino recibiendo peticiones para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Este Tribunal ha afirmado en diversas ocasiones que los arts. 162.1 CE y 32 LOTC han concedido legitimatio ad causam para promover un proceso de inconstitucionalidad por vía directa ante este Tribunal exclusivamente al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a cincuenta Diputados o cincuenta Senadores, a los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, a las Asambleas de las mismas; adoptándose, por tanto, un sistema de numerus clausus, taxativo y riguroso, que elimina la acción popular directa (AATC 320/1995, de 4 de diciembre, FJ 2; 201/2000, de 25 de julio, FJ 2; y 202/2000, de 25 de julio, FJ 2).

En efecto, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que en otros Ordenamientos comparados se confiere a los ciudadanos, y del precedente que en nuestro Derecho supuso el art. 123.5 de la Constitución de nuestra Segunda República de 1931 –con el matizado alcance que le dio la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales–, lo cierto es que en nuestro actual Ordenamiento los particulares sólo de modo indirecto pueden provocar un pronunciamiento de este Tribunal Constitucional acerca de la constitucionalidad de una norma con rango de ley, ya sea mediante la presentación de un recurso de amparo que dé lugar al planteamiento de una cuestión interna de constitucionalidad ex art. 55.2 LOTC, ya sea pidiendo en el curso de un proceso que el órgano judicial plantee una cuestión de inconstitucionalidad (art. 35.1 LOTC).

Ahora bien, al margen de esas vías indirectas pueden también los ciudadanos dirigir iniciativas o sugerencias a las instituciones legitimadas, al amparo del derecho de petición reconocido en el art. 29 CE, a fin de que las mismas puedan tomar en consideración la procedencia de interponer un recurso de inconstitucionalidad contra normas de rango legal. Precisamente en la STC 242/1993, de 14 de julio, FJ 1, identificamos como una de las finalidades del ejercicio del derecho de petición la de poner en marcha ciertas actuaciones institucionales como la del Defensor del Pueblo en relación con el recurso de inconstitucionalidad de las leyes. E incluso, antes de que la institución del Defensor del Pueblo iniciara el ejercicio de sus funciones, contemplamos ya la posibilidad de que en el futuro se le dirigieran peticiones de interposición de recursos de inconstitucionalidad (ATC 77/1980, de 29 de octubre, FJ 5).

Los propios trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución –que son un elemento importante de interpretación, aunque no determinante, para desentrañar el alcance y sentido de las normas, como hemos venido admitiendo tanto en relación con disposiciones constitucionales (SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 9; y 15/2000, de 20 de enero, FJ 7) como respecto a aquellas integrantes del bloque de constitucionalidad (SSTC 68/1996, de 18 de abril, FJ 10; y 109/1998, de 21 de mayo, FJ 5)–, ponen de manifiesto que la legitimación del Defensor del Pueblo fue valorada como paliativa de la ausencia de una acción popular en esta materia.

En definitiva, la legitimación constitucional atribuida al Defensor del Pueblo por el art. 162.1 a) CE no debe ser interpretada exclusivamente a partir del art. 54 CE, pues, a diferencia de lo que acontece con la legitimación para interponer el recurso de amparo –que está conectada con la defensa de los derechos fundamentales–, la legitimación para presentar el recurso de inconstitucionalidad coloca en nuestro Ordenamiento al Defensor del Pueblo en el papel de defensor de la propia Constitución.

De ahí, que ninguna consecuencia debamos extraer de la alegación acerca de que el Defensor del Pueblo, tanto en sus actuaciones precedentes como en sus informes anuales, hubiera mantenido el criterio de no plantear recursos de inconstitucionalidad cuando ya lo hubiese hecho cualquiera de los demás legitimados para ello o cuando su intervención no resultase imprescindible para cumplir adecuadamente su misión de garantizar los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos. Por lo demás, nada ofrece de particular que el Defensor del Pueblo haya tenido mayor preocupación en promover el control de constitucionalidad sobre normas que afecten o incidan en el contenido de los derechos reconocidos en el título I de la Constitución.

La legitimación para promover los procesos de control de constitucionalidad de las leyes nace ex Constitutione, no siendo susceptible de disposición o renuncia, sin que, en ningún caso, resulte afectada por la intensidad de su ejercicio. Es la propia discrecionalidad que, de modo inherente, acompaña al uso de esta función constitucional la que impide, obviamente, cualquier atisbo de control en ese ámbito por parte de este Tribunal Constitucional.

Procede, en consecuencia, rechazar la excepción de falta de legitimación opuesta por el Parlamento catalán y la Generalitat de Cataluña.

4. Las alegaciones de las partes sobre la inconstitucionalidad de preceptos estatutarios que se refieren al origen de los poderes de la Generalitat y al fundamento del autogobierno de Cataluña en relación con su consideración como nación han quedado expuestas en el antecedente 20, apartado B).

El Defensor del Pueblo impugna los arts. 2.4 y 5 EAC, en relación con las referencias que se contienen en el Preámbulo EAC a Cataluña «como nación» y «realidad nacional» y a los «derechos históricos del pueblo catalán». Entiende que los incisos «[l]os poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña» y «[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán», contenidos en los citados artículos, exceden del ámbito que la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía y vulneran los arts. 1.2 y 2 CE.

En cuanto al empleo de los términos «nación» y «realidad nacional» referidos a Cataluña utilizados en el Preámbulo del EAC este Tribunal ha declarado que dichos términos carecen de eficacia jurídica interpretativa (STC 31/2010, FJ 12, y fallo).

Por lo que se refiere al art. 2.4 EAC, una impugnación similar ha sido desestimada en la STC 31/2010. En ella hemos declarado que «el sentido que cabalmente merece el art. 2.4 EAC viene dado por su clara vocación prescriptiva del principio democrático como pauta para el ejercicio de los poderes de la Generalitat, que el precepto sujeta expresamente a la Constitución –sobre la que se erige un Estado democrático (art. 1.1 CE)– y al Estatuto. No se trata, por tanto, en el contexto del art. 2 del Estatuto, de recabar para la Generalitat de Cataluña un fundamento distinto del expresado en el art. 1 EAC, sino de hacer de la legitimación democrática el principio que ha de regir el ejercicio por la Comunidad Autónoma de los poderes que el Estatuto de Autonomía le confiere desde la Constitución. El pueblo de Cataluña no es, por tanto, en el art. 2.4 EAC, sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional cuyo ejercicio ha permitido la instauración de la Constitución de la que trae causa el Estatuto que ha de regir como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma de Cataluña. El pueblo de Cataluña comprende así el conjunto de los ciudadanos españoles que han de ser destinatarios de las normas, disposiciones y actos en que se traduzca el ejercicio del poder público constituido en Generalitat de Cataluña. Justamente por ser destinatarios de los mandatos de ese poder público, el principio constitucional democrático impone que también participen, por los cauces constitucional y estatutariamente previstos, en la formación de la voluntad de los poderes de la Generalitat. Tal es el designio que justifica la expresión “pueblo de Cataluña” en el art. 2.4 EAC, por entero distinta, conceptualmente, de la que se significa en nuestro Ordenamiento con la expresión “pueblo español”, único titular de la soberanía nacional que está en el origen de la Constitución y de cuantas normas derivan de ella su validez» (STC 31/2010, FJ 9).

Respecto de la impugnación del inciso «el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán» del art. 5 EAC y, por ende, de la afirmación del preámbulo EAC de que «[e]l autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat», hemos apreciado que no son contrarios a la Constitución siempre y cuando se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico 10 de la STC 31/2010. A él procede remitirse íntegramente.

5. Damos respuesta ahora a la impugnación del Defensor del Pueblo del título I del EAC (artículos 15 a 54) sobre derechos, deberes y principios rectores. Las posiciones de las partes se recogen en el antecedente 20, apartado C).

Sobre el contenido posible de los Estatutos de Autonomía nos remitimos a lo que hemos declarado en los fundamentos jurídicos 4, 5 y 6 de la STC 31/2010, con cita de la STC 247/2007 (FFJJ 6 y 12).

En relación con la alegación sobre la limitación que se produciría en la libertad del legislador estatal por la inclusión de una tabla de derechos en los Estatutos de Autonomía, con vulneración del art. 66.2 CE, nos remitimos a la STC 31/2010, FJ 16, que a su vez se remite a los fundamentos jurídicos 13 a 15 de la STC 247/2007, y FJ 17.

Por ello, en tanto que, como hemos declarado, los derechos estatutarios sólo vinculan a los poderes públicos de Cataluña, ninguna limitación, impedimento o menoscabo provocan en el ejercicio de las competencias estatales, ya fueran éstas exclusivas o compartidas.

En lo referente a la limitación que supone la inclusión y desarrollo de derechos en un Estatuto de Autonomía respecto del legislador autonómico hemos advertido que, «como norma primera de un sistema normativo autónomo, [el Estatuto] tiene su ámbito más propio en el terreno de la generalidad, la abstracción y los principios, lo que no se compadece con la disciplina de desarrollo de un derecho fundamental cuya proclamación y definición sustancial (contenido mínimo) ya se habrá verificado en la Constitución» (STC 31/2010, FJ 17), y que el Estatuto, en tanto que ley orgánica, no puede, «no ya declarar o desarrollar derechos fundamentales o afectar a los únicos que son tales, sino siquiera regular el ejercicio de tales derechos. Podrá hacerlo, en su caso, el legislador autonómico, en tanto que legislador ordinario y de acuerdo con el reparto constitucional de competencias, pero no el legislador (orgánico) estatuyente. De ahí que no haya paradoja alguna en el hecho de que por simple ley autonómica (ley ordinaria) pueda hacerse lo que no cabe en un Estatuto (norma superior a la autonómica). En realidad, no es que pueda hacerse más por ley autonómica; es que se hace cosa distinta, como corresponde en el juego de normas ordenadas con arreglo al criterio de competencia» (STC 31/2010, FJ 17).

No obstante, y dado que el recurrente no hace una reflexión sobre cada uno de los derechos reconocidos en el Estatuto y la limitación que, a su juicio, implicarían, este Tribunal no puede pronunciarse sobre cómo y en qué medida se verían afectados el legislador estatal y el autonómico por el contenido de cada uno de los derechos que integran el título impugnado, salvo los impugnados en materia lingüística, que se enjuiciarán en el fundamento jurídico siguiente. Es doctrina reiterada de este Tribunal que es carga del recurrente «no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida» (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 1; y las allí citadas).

Por último, el Defensor del Pueblo anuda a estas alegaciones el razonamiento sobre lo que supone la «expropiación de las facultades de iniciativa legislativa y de reforma de las Cortes Generales» en el procedimiento de reforma estatutaria. Dicha alegación carece de consistencia pues será de recordar que en la STC 31/2010 se afirmó que la ley orgánica «como tipo normativo, es indisponible –en su contenido, procedimiento y formalidades– por el legislador estatutario» (FJ 143 in fine), sin que sea pertinente enjuiciar los preceptos que regulan el procedimiento de reforma estatutaria a la que quedan sometidos los derechos (art. 222 EAC), por cuanto no resulta mencionado en forma expresa en el suplico de la demanda.

Por todo lo expuesto se desestima la impugnación examinada.

6. El Defensor del Pueblo impugna, en materia de cooficialidad y régimen lingüístico, los arts. 6.1 y 2, 33.5 y 34 EAC. Las posiciones de las partes se recogen en el antecedente 20, apartado D).

Respecto del reproche constitucional que hace el recurrente sobre el «desapoderamiento» que produce en el legislador estatal la regulación estatutaria en materia lingüística, hemos de recordar que las competencias lingüísticas tienen carácter concurrente, pues «tanto Estado como Comunidades Autónomas pueden incidir en la regulación sobre la materia de acuerdo al reparto general de competencias» (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 40) no viéndose el Estado limitado, impedido o menoscabado en uso de su competencia, ex art. 3.1 en relación con el 149.1.1 CE, «para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales entre los cuales se encuentra el de conocer la lengua del Estado» (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 3; en el mismo sentido, STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 4). Así lo hemos reiterado en la STC 31/2010, FJ 14.

Debe ser desestimado este motivo de inconstitucionalidad por las razones expuestas.

Por las mismas razones, también debe ser desestimado el alegato sobre la limitación que produciría en el legislador autonómico lo que el recurrente denomina «elevación de rango» de la regulación, en virtud de lo expuesto en la STC 31/2010, FJ 6. De otra parte, al declarar la inconstitucionalidad del término «y preferente» contenida en el art. 6.1 EAC, dicha impugnación ha perdido objeto. Basta con remitimos en lo demás a lo expuesto en la STC 31/2010, FJ 14 a).

«En lo que hace a la segunda de las consecuencias anudadas por el art. 6.1 EAC al carácter propio de la lengua catalana, es decir, a su definición como “la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza”, hemos de recordar que “no puede ponerse en duda la legitimidad constitucional de una enseñanza en la que el vehículo de comunicación sea la lengua propia de la Comunidad Autónoma y lengua cooficial en su territorio, junto al castellano (STC 137/1986, fundamento jurídico 1), dado que esta consecuencia se deriva del art. 3 C.E. y de lo dispuesto en el respectivo Estatuto de Autonomía” (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9), si bien “ha de tenerse presente que en la STC 6/1982, fundamento jurídico 10, hemos dicho tempranamente que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos lingüísticos en el sistema educativo y, en particular, el de recibir enseñanza en la lengua oficial del Estado; pues no cabe olvidar que el deber constitucional de conocer el castellano (art. 3.1 C.E.) presupone la satisfacción del derecho de los ciudadanos a conocerlo a través de las enseñanzas recibidas en los estudios básicos” (STC 337/1994, FJ 10). El catalán debe ser, por tanto, lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza, pero no la única que goce de tal condición, predicable con igual título del castellano en tanto que lengua asimismo oficial en Cataluña. En la medida en que el concreto régimen jurídico de los derechos lingüísticos en el ámbito de la enseñanza se regula en el art. 35 EAC remitimos al enjuiciamiento de ese precepto la exposición de las razones que abonen nuestro pronunciamiento sobre la constitucionalidad del modelo lingüístico de la enseñanza establecido en el Estatuto. Pero desde ahora hemos de dejar sentado en nuestra argumentación que, como principio, el castellano no puede dejar de ser también lengua vehicular y de aprendizaje en la enseñanza» [STC 31/2010, FJ 14 a)].

Sobre la constitucionalidad de los preceptos impugnados específicamente por el Defensor del Pueblo en relación con la regulación lingüística hemos concluido que la imposición estatutaria del deber de conocimiento del catalán previsto en el art. 6.2 EAC no es inconstitucional interpretado en los términos del FJ 14 b) de la STC 31/2010, al que nos remitimos.

En referencia a la declaración estatutaria del derecho atribuido a los catalanes de relacionarse por escrito en catalán con los órganos constitucionales de ámbito estatal reconocido en el art. 33.5 EAC hemos afirmado que, interpretado en los términos del fundamento jurídico 21 de la STC 31/2010, al que nos remitimos, no es inconstitucional.

Por último, y en relación con el art. 34 EAC, hemos resuelto que, interpretado en los términos del fundamento jurídico 22 de la STC 31/2010, al que también nos remitimos, no es contrario a la Constitución.

7. En relación con el Síndic de Greuges, el Defensor del Pueblo impugna el inciso «con carácter exclusivo» del art. 78.1 EAC en los términos expuestos en el antecedente 20, apartado E). Dicho inciso fue declarado inconstitucional, y por lo tanto nulo, en la STC 31/2010, FJ 33 y fallo, por lo que el recurso ha perdido objeto en forma sobrevenida respecto del mismo.

También se impugna el último párrafo del citado art 78.1 EAC, a cuyo tenor el Síndic de Greuges «[t]ambién supervisa la actividad de la Administración local de Cataluña y la de los organismos públicos o privados vinculados que dependen de la misma», y el apartado 2 del citado artículo, que dispone que «[e]l Síndic de Greuges y el Defensor del Pueblo colaboran en el ejercicio de sus funciones».

El párrafo del art. 78.1 EAC que se ha transcrito no fue enjuiciado de manera autónoma en la STC 31/2010 y el apartado 2 del art. 78 no fue impugnada en aquella ocasión. Procede ahora abordar el examen de ambos.

No puede prosperar el alegato del Defensor del Pueblo, cuando considera incompatible con el art. 54 CE y con la autonomía local garantizada en el art. 137 CE, la atribución al Síndic de Greuges de facultades de supervisión de la actividad de la Administración local. Una vez declarada la inconstitucionalidad de la exclusividad del Síndic de Greuges en el ejercicio de la función de protección y defensa de los derechos y las libertades reconocidos por la Constitución y el EAC por la STC 31/2010, FJ 33, el hecho de que también se encargue de la supervisión de la actividad de la Administración local de Cataluña y la de los organismos públicos o privados vinculados que dependen de la misma (art. 78.1 EAC) no es inconstitucional. En efecto, dicha supervisión, tras el pronunciamiento estimatorio del recurso interpuesto contra el inciso «con carácter exclusivo» del apartado 1 del artículo 78, no podrá considerarse exclusiva ni excluyente de la supervisión del Defensor del Pueblo en cuanto que ésta lo es de todas las Administraciones Públicas, ya sean estatales, autonómicas o locales.

Por lo expuesto debe desestimarse la impugnación del último párrafo del art. 78.1 EAC.

Tampoco puede estimarse, por último, la impugnación de la imposición al Defensor del Pueblo –en la norma estatutaria– del deber de colaborar en el ejercicio de sus funciones con el Síndic de Greuges (art. 78.2 EAC) por supuesta infracción, a juicio del recurrente, de la reserva establecida en favor de la ley orgánica de desarrollo del art. 54 CE.

Conviene comenzar recordando que hemos dicho en relación con el establecimiento del principio de colaboración entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados parlamentarios autonómicos que no puede entenderse «que delimitar supuestos de cooperación entre [ellos] pueda afectar negativamente, sino más bien al contrario, al deber de los poderes públicos de Cataluña de promover las condiciones y remover los obstáculos a la libertad e igualdad de ciudadanos y grupos sociales que contempla el art. 8 del EAC» (STC 157/1988, de 15 de septiembre, FJ 5). Dicho lo cual, que la previsión de dicho deber se incluya en un Estatuto de Autonomía no cambia el sentido de tal afirmación, por cuanto hemos dicho que el principio de cooperación queda conectado con el principio de voluntariedad (STC 13/2007, FJ 9), de forma tal que la inclusión o no en el Estatuto no vincula en ningún caso al Estado, por lo que no puede considerarse como una imposición, sino únicamente como una manifestación de respeto hacia dicho principio, pudiendo actuar el Estado con plena libertad.

En atención a la doctrina expuesta procede declarar que art. 78.2 EAC no es inconstitucional.

8. El Defensor del Pueblo denuncia la inconstitucionalidad de determinados preceptos relativos al Poder Judicial, la Administración de Justicia y otros órganos estatales en un motivo único de impugnación, en los términos expuestos en el apartado F) de nuestro antecedente 20, en el que se enumeran los preceptos impugnados y al que se remite una vez más para la exposición de las posiciones de las partes.

Han perdido objeto en forma sobrevenida los incisos «y con la participación del Consejo de Justicia de Cataluña» de los apartados 5 y 6 del art. 95; el art. 97; los apartados 2, letras a), b), c), d) y e), y 3 del art. 98; el inciso «por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y» del apartado 1 del art. 99; el apartado 1 del art. 100; el inciso «o al Consejo de Justicia de Cataluña» del apartado 2 del art. 101. Por ello, se enjuiciarán ahora los apartados 2, 5 y 6 del art. 95 EAC; los apartados 1, 2, letras f), g), h) e i), y 4 del art. 98 EAC; los apartados 1 y 2 del art. 99 EAC; el art. 100.2 EAC; el art. 102 EAC; el apartado 3 del art. 103 EAC; el apartado 1 del art. 108 EAC; el art. 180; los apartados 1, 2 y 3 del art. 182 EAC; y las disposiciones adicionales séptima, octava, novena y décima.

La diversidad de materias que regulan los preceptos impugnados no es obstáculo para su integración en un solo motivo de inconstitucionalidad, como ha hecho el Defensor del Pueblo. Con excepción de la impugnación del Consejo de Justicia de Cataluña (art. 97 EAC, que ha perdido objeto tras la STC 31/2010), todas ellas cobran unidad a efectos de su impugnación porque la tacha de inconstitucionalidad que se formula es única: la de que con su inclusión en una fuente no idónea, como lo es un Estatuto de Autonomía, con un procedimiento reforzado de reforma, se prefiguran o predeterminan, a juicio del recurrente, decisiones normativas propias de las leyes orgánicas u ordinarias del Estado, que sólo éstas pueden regular. Por ello denuncia también, con esta perspectiva, la inconstitucionalidad en la que incurren otros preceptos como los arts. 180, 182, apartados 1, 2 y 3, y disposiciones séptima, octava, novena y décima. Conllevan a juicio del recurrente un mandato al Estado que vulnera los arts. 66.1, 122.1 y 2, 152.1 y 159, todos CE, incluso cuando se remiten a las leyes competentes.

El alegato no puede prosperar porque de lo expuesto en los fundamentos jurídicos 42 a 55 de la STC 31/2010, se deduce que con independencia de la inclusión de cualquier contenido relacionado con la materia de Administración de Justicia recogida en el art. 149.1.5 CE, el Estado conserva el ejercicio de sus competencias, sin que lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía pueda condicionar en absoluto al legislador orgánico, erigiéndose la Ley Orgánica del Poder Judicial en la única norma constitucionalmente habilitada para regular cuestiones en materia de Administración de Justicia en sentido propio.

Así, en concreto, respecto del art. 95.2 EAC, nos remitimos a lo dispuesto en el fundamento jurídico 44 de la STC 31/2010.

La misma solución merece la impugnación de los apartados 5 y 6 del art. 95, los apartados 1 y apartado 2, letras f), g), h) e i) del art. 98, y art. 99 EAC, referentes al Consejo de Justicia de Cataluña, en la medida en que el Defensor del Pueblo los ha recurrido en su totalidad y, por tanto, pervive la impugnación tras la pérdida de objeto de parte de ellos por lo dispuesto en el fallo de la STC 31/2010. No obstante, en cuanto que la razón de decidir debe ser la misma, nos remitimos, en lo que afecte a la impugnación de dichos artículos, a lo expuesto en los fundamentos jurídicos 48 y 49. Igual respuesta debe darse respecto del art. 100.2 EAC, precepto no sometido a control en la STC 31/2010, que recoge la posibilidad de impugnación jurisdiccional de los actos del Consejo de Justicia de Cataluña que no puedan serlo en alzada ante el Consejo General del Poder Judicial, debiendo entender que las leyes a las que se remite no son sino las leyes estatales.

La inconstitucionalidad del art. 102 EAC fue rechazada en la STC 31/2010 por los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos 21 y 51, a los que nos remitimos.

Tampoco existe la predeterminación de las leyes estatales que aduce el Defensor del Pueblo en la posibilidad, contemplada en el apartado 3 del art. 103 EAC, en punto a la creación por ley del Parlamento catalán de cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia. Ya hemos dicho que «lo es, según previene el propio precepto, “[d]entro del marco dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Judicial”, de manera que tal creación sólo es posible si esa Ley Orgánica lo permite y en los términos en que lo haga» (STC 31/2010, FJ 52).

El Defensor del Pueblo recurre el art. 108.1 EAC, precepto no sometido a control en la STC 31/2010, por cuanto entiende que la predeterminación que conlleva la inclusión de un Estatuto de la competencia sobre la justicia de paz constituye una previsión que «o no significa[n] nada o condiciona[n] al legislador orgánico del Poder Judicial y ambas cosas son inaceptables». Pues bien, de conformidad con los fundamentos jurídicos 42 a 55 de la STC 31/2010, debemos confirmar que, con independencia de la inclusión de cualquier contenido relacionado con la materia de Administración de Justicia recogida en el art. 149.1.5 CE, el Estado, que tiene reconocida la competencia exclusiva, decide con perfecta libertad, sin que lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía pueda condicionar en absoluto al legislador orgánico, erigiéndose Ley Orgánica del Poder Judicial en la única norma constitucionalmente habilitada para regular cuestiones en materia de Administración de Justicia en sentido propio, como lo es la Justicia de paz en la que se ejerce función jurisdiccional en sentido estricto.

Respecto del art. 180 EAC, que prevé estatutariamente la participación de la Generalitat en los procesos de designación de Magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, se ha declarado que no es inconstitucional siempre que se interprete que «la participación de la Generalitat se condiciona, en su existencia y procedimientos, a lo que dispongan, dentro del margen que la Constitución les permite, las leyes orgánicas correspondientes» (STC 31/2010, FJ 113).

Sobre la previsión de designación por la Generalitat de representantes en los organismos económicos y sociales contemplada en los apartados 1, 2 y 3 del art. 182 EAC, hemos apreciado que no puede prosperar la impugnación en virtud de los argumentos expuestos en el fundamento jurídico 114, de la STC 31/2010, al que nos remitimos.

En relación con la impugnación de la disposición adicional séptima, con una argumentación que se ciñe a los incisos que establecen «que será tramitado como Proyecto de Ley por el primero» y «[e]l Gobierno tramitará el Acuerdo de la Comisión como Proyecto de Ley», se afirma en la repetida STC 31/2010, con motivo de la impugnación de su último párrafo, que «su tramitación como proyecto de ley, constituye una garantía procedimental que no impide, limita ni menoscaba la potestad legislativa plena que, de acuerdo con el art. 66.2 CE, ejercen las Cortes Generales (STC 181/1988, FJ 4)» (STC 31/2010, FJ 136). Este decisum debe determinar la desestimación de la impugnación respecto del primer párrafo, en los mismos términos del fundamento jurídico 136 de la repetida STC 31/2010, en que así se hizo.

Las disposiciones adicionales octava, novena y décima impugnadas son constitucionales interpretadas según lo dispuesto en el fundamento jurídico 137 de la STC 31/2010, al que nos remitimos.

9. Abordamos ahora el examen de las impugnaciones recogidas en el antecedente 20, apartado G), en el que el Defensor del Pueblo recurre con carácter general el sistema de asunción de competencias diseñado en el EAC. En concreto impugna los arts. 110, 111 y 112 incluidos en el capítulo I (lo que denomina «blindaje por definición») y la práctica totalidad de los artículos del capítulo II, del título IV que se enumeran en el antecedente 20, apartado G), in fine, lo que denomina «blindaje por descripción».

El recurrente afirma que el sistema de distribución competencial diseñado por el EAC, que se concreta en las disposiciones recurridas, da lugar a cinco consecuencias encadenadas contrarias a la Constitución de 1978: La vulneración de la jurisprudencia constitucional al aprobar normas meramente interpretativas de la Constitución; la predeterminación, al dictarlas, de la decisión de las demás Comunidades Autónomas; la predeterminación también, al dictarlas, del ámbito de la legislación básica del Estado; la petrificación, al dictarlas, del Ordenamiento jurídico y de la capacidad de decisión de los legisladores autonómico y estatal; y la invasión de las competencias del Tribunal Constitucional, al quedar también predeterminado para interpretar los arts. 148.1 y 149.1 CE cuando resuelva las controversias.

Ha perdido objeto en forma sobrevenida el inciso «como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinan de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto» del art. 111 EAC, en cuanto que en la STC 31/2010, FJ 60 y fallo, se declaró su inconstitucionalidad al estimar que «no se ajusta… al cometido de la sistematización de las categorías del régimen constitucional de distribución de competencias que, según tenemos repetido, puede desempeñar, sino que, elevando a regla esencial una sola de las variables admitidas por este Tribunal en la definición del concepto de las bases estatales, termina por definir el ámbito competencial del Estado».

Sobre la aprobación de normas meramente interpretativas de la Constitución y la limitación que el EAC provocaría en el ejercicio de la función jurisdiccional reservada a este Tribunal como intérprete supremo de las normas constitucionales es obligado remitirse a lo dicho en los fundamentos jurídicos 57 y 58 de la repetida STC 31/2010 y a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 8. En concreto se afirmó que «[e]n su condición de intérprete supremo de la Constitución, el Tribunal Constitucional es el único competente para la definición auténtica –e indiscutible– de las categorías y principios constitucionales. Ninguna norma infraconstitucional, justamente por serlo, puede hacer las veces de poder constituyente prorrogado o sobrevenido, formalizando uno entre los varios sentidos que pueda admitir una categoría constitucional. Ese cometido es privativo del Tribunal Constitucional. Y lo es, además, en todo tiempo, por un principio elemental de defensa y garantía de la Constitución: el que la asegura frente a la infracción y, en defecto de reforma expresa, permite la acomodación de su sentido a las circunstancias del tiempo histórico» (STC 31/2010, FJ 57).

Dicho razonamiento nos lleva a desestimar también el argumento sobre la predeterminación que la nueva distribución competencial generaría sobre el resto de las Comunidades Autónomas al quedar vinculadas por la interpretación supuestamente auténtica de la Constitución llevada a cabo por el EAC, pues éstas, al igual que todos los operadores jurídicos, y, en general, todos los poderes públicos (art. 37.1 LOTC), están vinculadas en forma inmediata por las interpretaciones de la Constitución y del EAC llevadas a cabo en la STC 31/2010 por este Tribunal.

En referencia a la predeterminación que supone, a juicio del recurrente, el nuevo blindaje competencial respecto del legislador estatal y del autonómico hemos dicho que tanto la definición de las potestades, facultades y funciones que integran el contenido funcional de las competencias, que el recurrente llama blindaje por definición, como la técnica de la descripción de las materias y submaterias sobre las que la Comunidad Autónoma asume competencias, que denomina blindaje por descripción, tienen un sentido meramente descriptivo y no impiden, limitan o menoscaban el ejercicio de las competencias estatales (STC 31/2010, FFJJ 58 y 64). Por otro lado, tampoco limitan de manera inconstitucional las facultades del legislador autonómico como razonamos en la STC 31/2010 y en la STC 247/2007, ambas FJ 6.

En concreto, en relación con la impugnación del art. 110 EAC hemos declarado que el citado precepto «no es contrario a la Constitución en tanto que aplicable a supuestos de competencia material plena de la Comunidad Autónoma y en cuanto no impide el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1 CE, sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales» (STC 31/2010, FJ 59). Y hemos concluido que, interpretado en esos términos, el art. 110 EAC no es contrario a la Constitución (STC 31/2010, FJ 59 y fallo).

Sobre el art. 111 EAC hemos afirmado que, una vez declarada la inconstitucionalidad del inciso anteriormente reproducido, el precepto se atiene escrupulosamente al modelo constitucional, describiendo «el supuesto del concurso de competencias arbitrado con arreglo al criterio bases/desarrollo» (STC 31/2010, FJ 60).

Por último, y respecto del art. 112 EAC hemos declarado que «[e]l precepto examinado no contraría, en el inciso recurrido, la doctrina constitucional que tradicionalmente ha incluido en el concepto “legislación”, cuando se predica del Estado, la potestad reglamentaria ejecutiva (STC 196/1997, de 13 de noviembre), pues en la referencia a “la normativa del Estado” se comprenden con naturalidad las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad reglamentaria, además de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado. Cuestión distinta es si la competencia ejecutiva de la Generalitat puede ejercerse, a partir de “la normativa (legal y reglamentaria) del Estado”, no sólo como función ejecutiva stricto sensu, sino también como potestad reglamentaria de alcance general. La respuesta es, de acuerdo con nuestra doctrina, claramente negativa, aun cuando es pacífico que en el ámbito ejecutivo puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal (STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4). Sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica a la constitucionalidad del art. 112 EAC» (STC 31/2010, FJ 61). Interpretado en esos términos, hemos concluido que el art. 112 EAC no es contrario a la Constitución (STC 31/2010, FJ 61 y fallo).

Por lo expuesto, los preceptos que se recurren no predeterminan, impiden o inciden en la interpretación del contenido del art. 149.1 CE. Pierde relieve que los arts. 122, 126, 130, 135, 141, 143, 146, 150, 157, 167 y 173, no hayan sido incluidos en forma expresa en el suplico de la demanda del Defensor del Pueblo. Aunque se solicita en la demanda que hagamos uso del art. 39.1 LOTC, potestad que incumbe únicamente al Tribunal Constitucional, ello no es necesario en el presente caso para extender a ellos nuestra respuesta de conjunto, pues las cinco consecuencias encadenadas que invoca [antecedente 20, apartado G), letra a) in fine] pierden consistencia respecto de todos los preceptos que regulan la distribución competencial en aplicación de lo dispuesto en los arts. 164.1 CE, 38.1 LOTC y 5 LOPJ.

Conviene advertir, en este sentido, que el Defensor del Pueblo no argumenta sobre la posible inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados en el suplico de la demanda cuya enumeración se recoge en el antecedente de hecho 20 letra G. Se limita a hacer mención, al hilo de su impugnación, de la predeterminación que los preceptos impugnados hacen del alcance del art. 149.1 CE, bien a través de la utilización del verbo «incluir» o la expresión «en todo caso» –y la subsiguiente enumeración de submaterias– del capítulo II del título IV EAC, o de fórmulas equiparables de descripción de contenidos. Lo expuesto basta para rechazar el motivo sin que proceda realizar un juicio individualizado sobre cada disposición. Es doctrina reiterada de este Tribunal que es carga del recurrente, «no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida» (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 1; y las allí citadas).

En cambio, respecto de los arts. 127.3, 129 y 138 EAC, sobre los que sí hay impugnaciones concretas en la demanda basadas en la vulneración de competencias exclusivas estatales, debemos remitirnos a lo resuelto, en atención a esos motivos, sobre dichos preceptos en la STC 31/2010, donde concluimos que no eran inconstitucionales interpretados de la manera expresada en los fundamentos jurídicos 73, 76 y 83, respectivamente, a los que íntegramente nos remitimos.

10. El antecedente 20, apartado H), recoge la impugnación de determinados preceptos reguladores de las relaciones entre el Estado y la Generalitat de Cataluña y las alegaciones de las partes.

El Defensor del Pueblo efectúa una serie de consideraciones generales sobre el principio de bilateralidad contenido en el art. 3.1 EAC. Si bien el citado artículo no aparece formalmente incluido en la relación de preceptos que se enumeran en el suplico de la demanda, de las alegaciones que el recurrente esgrime se deduce la voluntad de impugnación (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 4). No obstante, la impugnación debe ser desestimada por las razones expuestas en la STC 31/2010, FFJJ 13 y 110.

En concreto, y en relación con la calificación que el art. 183.1 EAC efectúa de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado como «marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat» y del Estado, hemos entendido que no es contraria a la Constitución interpretada en el sentido expuesto en el fundamento jurídico 115 de la STC 31/2010, al que nos remitimos.

Respecto de las concretas funciones que a aquella comisión atribuye el art. 183.2 EAC, de entre las que el recurrente destaca, por entenderlas especialmente significativas, las referidas en el apartado 2, letras a) y f) EAC, nos remitimos a lo dispuesto en el fundamento jurídico 116 de la STC 31/2010, debiendo, por las razones allí expuestas, desestimar dicha impugnación. También se desestima la impugnación de los apartados 3, 4 y 5 del art. 183 EAC, dado que no se argumenta en la demanda sobre su concreta inconstitucionalidad.

Por último, hemos afirmado que el art. 210 EAC, que regula la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 135 de la STC 31/2010. En la medida en la que el Defensor del Pueblo, aunque sin ofrecer una argumentación concreta referida a cada uno de sus apartados, impugna el art. 210 EAC en su conjunto, sosteniendo la inconstitucionalidad del significado y funciones que a la Comisión Mixta atribuye el Estatuto, debemos analizar la proyección de nuestra citada STC 31/2010 sobre la presente impugnación. Allí ya establecimos que el apartado 1 y el apartado 2, epígrafes a), b) y d) del art. 210 no eran inconstitucionales interpretados según se determinaba en el fundamento jurídico 135, por lo que respecto de ellos debemos ahora repetir idéntica conclusión con remisión a dicho fundamento jurídico, debiendo desestimar la impugnación de los epígrafes c), e), f), g) y h) del apartado 2, así como los apartados 3 y 4 del art. 210 EAC, por falta de argumentación suficiente.

11. En el antecedente 20, apartado H), se recoge la impugnación del principio de bilateralidad en materia de relaciones de la Generalitat con la Unión Europea y las alegaciones de las partes. El Defensor del Pueblo sostiene la inconstitucionalidad de los arts. 186.2 y 3 EAC. Dichas impugnaciones deben ser desestimadas por las razones expuestas en el fundamento jurídico 120 de la STC 31/2010.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Defensor del Pueblo contra la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña y, en consecuencia,

Declarar que:

1.º Queda extinguido el recurso, por desaparición sobrevenida de su objeto, respecto de la impugnación de la expresión «y preferente» del apartado 1 de su art. 6; el inciso «con carácter exclusivo» del apartado 1 del art. 78; el art. 97; los apartados 2, letras a), b), c), d) y e), y 3 del art. 98; los incisos «y con la participación del Consejo de Justicia de Cataluña» de los apartados 5 y 6 del art. 95; el inciso «por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y« del apartado 1 del art. 99; el apartado 1 del art. 100; el inciso «o al Consejo de Justicia de Cataluña» del apartado 1 y el apartado 2 del art. 101; el inciso «como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto» del art. 111.

2.º En cuanto a las referencias del preámbulo del Estatuto de Cataluña impugnadas, ha de estarse a lo señalado en los fundamentos jurídicos 1 y 4.

3.º No son inconstitucionales, en los términos expresados en los correspondientes fundamentos jurídicos que se indican: el art. 5 (FJ 4); el apartado 2 del art. 6 (FJ 6); el apartado 5 del art. 33 (FJ 6); el art. 34 (FJ 6); el apartado 2 del art. 95 (FJ 8); el art. 110 (FJ 9); el art. 112 (FJ 9); el apartado 3 del art. 127 (FJ 9); el art. 129 (FJ 9); el art. 138 (FJ 9); el art. 180 (FJ 8); el apartado 1 del artículo 183 (FJ 10); los apartados 1 y 2, letras a), b) y d) del art. 210 (FJ 10); y las disposiciones adicionales octava, novena y décima (FJ 8).

4.º Se desestima el recurso en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a dieciséis de diciembre de dos mil diez.–María Emilia Casas Baamonde.–Guillermo Jiménez Sánchez.–Vicente Conde Martín de Hijas.–Javier Delgado Barrio.–Elisa Pérez Vera.–Eugeni Gay Montalvo.–Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.–Ramón Rodríguez Arribas.–Pascual Sala Sánchez.–Manuel Aragón Reyes.–Firmado y rubricado.