Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

[Bloque 1: #preambulo]

La nueva redacción dada al artículo 135 de la Constitución Española, tras la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 introdujo la utilización del concepto de déficit estructural y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En efecto, el artículo 11 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, establece que ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, salvo en algunas circunstancias fijadas en el párrafo tercero de dicho artículo. En el párrafo cuarto se establece la obligación, para las Corporaciones Locales, de mantener equilibrio o superávit presupuestario. De este artículo se deduce la necesidad de disponer de un cálculo del saldo estructural para cada Comunidad Autónoma, así como para el Estado y la Seguridad Social. Sin embargo, no resulta exigible disponer de dicho cálculo para cada una de las Corporaciones Locales, cálculo que además implicaría dificultades técnicas muy relevantes.

De acuerdo con el artículo 15.5 de la Ley Orgánica, le corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad elaborar periódicamente un informe de situación de la economía española. Dicho informe contendrá, entre otras informaciones, la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española, que limitará la variación del gasto de las Administraciones Públicas, y el saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores. Asimismo, en la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria para la Administración Pública y cada uno de los subsectores, que corresponde al Gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, se tendrá en cuenta la regla de gasto recogida en el artículo 12 de la ley y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.

La Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en su disposición transitoria segunda, insta al Ministerio de Economía y Competitividad a desarrollar metodológicamente estos aspectos de la Ley, entre otros fines para que las Administraciones que tengan que presentar planes económico financieros puedan elaborar las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, necesarias en virtud del artículo 21.2.b).

La elaboración de una metodología específica resulta necesaria por cuanto que algunas de las magnitudes utilizadas para la aplicación de la Ley Orgánica no son directamente observables. La Ley Orgánica 2/2002, de 27 de abril, establece que el cálculo de estas variables no observables se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea al respecto. No obstante, esta metodología, y en general los numerosos estudios y aplicaciones que se han hecho para el cálculo de estas variables no observables, se aplican habitualmente a los Estados y al conjunto de Administraciones Públicas. La aplicación a los distintos subsectores de las Administraciones Públicas y a cada una de las Comunidades Autónomas añade complejidad a la utilización de dicha normativa y exige decisiones adicionales para aplicar la metodología.

Habitualmente, la obtención del saldo estructural de una Administración pública consiste en medir el componente cíclico de dicho saldo y calcular el componente estructural como diferencia entre el observado y el cíclico. Esta es también la práctica utilizada por la Comisión Europea y, en consecuencia, la que se utilizará en el desarrollo de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

El cálculo del componente cíclico se realiza en dos fases. En primer lugar, se procede al cálculo de la brecha de producción, expresada como la diferencia entre el Producto Interior Bruto (PIB) real observado y el PIB potencial, expresado en porcentaje del Producto potencial. En segundo lugar, se estima una relación (elasticidad) entre el saldo observado y la brecha cíclica.

El producto potencial no es una magnitud directamente observable. De las distintas posibilidades metodológicas, la remisión a la normativa europea obliga a utilizar el método de la función de producción desarrollado por la Comisión Europea. El cálculo del PIB potencial es necesario a efectos de inferir después el saldo cíclico, y también será el primer paso para el cálculo de la tasa de referencia de crecimiento de medio plazo de la economía española que limitará el crecimiento del gasto público en cada Administración, según el artículo 12 de la Ley Orgánica. El cálculo de la tasa de referencia se completará aplicando la normativa europea vigente, que actualmente fija como criterio en términos reales el crecimiento medio del producto potencial en un periodo de 10 años. Estos diez años son los cinco previos al año para el que se calcula la tasa, el año para el que se realiza el cálculo y los cuatro siguientes. La tasa de referencia es el resultado de sumar a esa tasa media de crecimiento real una estimación del deflactor del PIB para fijar la referencia en términos nominales.

El párrafo tercero del artículo 12 de la Ley Orgánica establece que esta referencia española sea la que se tenga en cuenta para cada una de las Administraciones en la elaboración de sus presupuestos. La coherencia necesaria entre las distintas reglas fiscales incluidas en la Ley Orgánica hace necesario que, a efectos de la obtención de un saldo cíclico, la referencia cíclica siga siendo la misma, esto es, la obtenida a partir del cálculo del producto potencial con la metodología de la Comisión Europea. La posibilidad de utilizar medidas de la posición cíclica diferentes en función del territorio, a efectos del cálculo de lo saldo estructurales, introduciría una gran complejidad, además de romper la coherencia entre las reglas referidas al gasto y al saldo. Por otro lado, la evidencia empírica demuestra la existencia de una gran sincronía cíclica entre los ciclos regionales y entre éstos y el ciclo nacional, sincronía que además se ha ido acrecentando con los años. En consecuencia, la metodología desarrollada implica la elaboración de una única señal cíclica de carácter nacional medida a partir del método de la función de producción desarrollado por la Comisión Europea.

El segundo paso para el cálculo del saldo cíclico consiste en la fijación de elasticidades. Es sabido que el impacto del ciclo económico sobre los gastos e ingresos públicos es bastante diferente en función de la naturaleza de los gastos e ingresos. Partidas de gasto como el desempleo dependen de la posición cíclica, mientras que otras, por ejemplo el gasto en pensiones, apenas se ven afectadas por el ciclo. Lo mismo sucede con los ingresos, siendo la sensibilidad al ciclo mayor en general en aquellas figuras tributarias dotadas de mayor progresividad. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o genere. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de elasticidades diferentes. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Las Administraciones en cuyos ingresos tengan mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo los gastos por desempleo o el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico comparativamente mayor.

Hechas estas consideraciones, el cálculo del saldo cíclico para las distintas Administraciones se hará en las dos etapas mencionadas. En primer lugar, se obtiene la brecha de producción a partir del producto potencial derivado de la aplicación de la normativa europea. En segundo lugar, a partir de una estructura simplificada de ingresos y gastos públicos, se aplicará una elasticidad única para cada una de las partidas, tomada también en general de los estudios de la Comisión Europea al respecto. La multiplicación de la elasticidad por el peso en el PIB de la categoría de ingresos o gastos y por la brecha de producción da la aportación de cada categoría al saldo cíclico y, sumadas todas ellas, se obtiene el saldo cíclico de cada Administración o subsector como porcentaje del PIB.

La metodología que se aprueba en esta orden consiste en la aplicación de estos principios a cada Administración o subsector. En cuanto a la división de los subsectores se calculará el saldo de tres subsectores, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y un subsector que recoja el ámbito consolidado de la Administración Central, incluyendo la Seguridad Social. La razón de esta consolidación es que el ciclo económico afecta conjuntamente al sector consolidado influyendo directamente en el gasto final en desempleo, con independencia de que se financie vía cotizaciones, vía impuestos o vía deuda.

En cuanto a la elaboración de previsiones tendenciales por parte de las Administraciones que tengan que hacer planes económico-financieros, la fijación de dichas tendencias consistirá en la extracción del componente cíclico, aplicando el mismo método de estimación del ciclo derivado de la normativa europea. Es decir, las sensibilidades cíclicas que se utilizarán son las que se calcularán según la metodología aneja y se deducirán del peso en su presupuesto de los distintos tipos de ingresos y gastos, mientras que la estimación de su PIB resultará de aplicar al último PIB anual conocido las correspondientes tasas de crecimiento del PIB nominal de España.

Estas consideraciones son las que guían la adopción de las siguientes normas de carácter metodológico.

La presente orden ha sido sometida a trámite de audiencia pública en el que han participado las Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias.

En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

[Bloque 2: #a1]

Artículo 1. Aprobación de las metodologías.

Se aprueban las metodologías de cálculo del PIB potencial de la economía española y de previsiones tendenciales de ingresos y gastos que se desarrollan en los anejos 1 y 2 respectivamente a esta orden.

[Bloque 3: #a2]

Artículo 2. Revisión de las sensibilidades cíclicas.

Los valores de la sensibilidad cíclica de las Comunidades Autónomas y del conjunto formado por la Administración Central incluyendo la Seguridad Social se actualizarán cuando la Unión Europea introduzca modificaciones en su procedimiento de cálculo. Los valores modificados por la Unión Europea de las elasticidades de ingresos y gastos o de las ponderaciones de los distintos ingresos se utilizarán en cuanto los aplique la Comisión Europea en sus estimaciones de saldo cíclico.

Se modifica por el art. único.1 de la Orden ECC/493/2014, de 27 de marzo. Ref. BOE-A-2014-3380.

[Bloque 4: #a3]

Artículo 3. Cálculo de las tasas de referencia del crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española y de su deflactor.

Las tasas de referencia de cada año se calcularán promediando las tasas de los 5 años anteriores, del año en curso y de los 4 años posteriores. Para el crecimiento del PIB en términos reales se tomarán los datos de crecimiento potencial del PIB en esos años. Para el crecimiento del deflactor, cada año se elegirá el menor de los dos valores siguientes: o bien el 2% o bien la tasa de crecimiento del deflactor del PIB prevista o efectivamente registrada según la Contabilidad Nacional.

El Ministerio de Economía y Competitividad publicará antes del final de cada año las tasas de referencia del año siguiente y sucesivos. Las tasas de referencia del año siguiente no podrán ser objeto de modificación.

[Bloque 5: #daunica]

Disposición adicional única. Comunidad Foral de Navarra y Comunidad Autónoma del País Vasco.

La presente orden será de aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra de conformidad con lo dispuesto en la disposición final tercera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril y sin perjuicio de que en el seno de la Comisión Mixta del Concierto y la Comisión Coordinadora, respectivamente, se puedan acordar especialidades derivadas del régimen foral.

[Bloque 6: #dfunica]

Disposición final única. Entrada en vigor.

Esta orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

[Bloque 7: #firma]

Madrid, 20 de diciembre de 2012.–El Ministro de Economía y Competitividad, Luis de Guindos Jurado.

[Bloque 8: #ani]

ANEXO I

Metodología para la estimación del Crecimiento Potencial y del Output gap

El crecimiento potencial y el output gap de una economía son conceptos de gran utilidad para el análisis económico y, en particular, para la toma de decisiones de política económica. Constituyen la referencia básica para valorar la posición cíclica de la economía y efectuar el diagnóstico sobre la orientación de las políticas macroeconómicas.

Se define el producto potencial como el nivel de producción en términos reales que una economía es capaz de generar utilizando los factores productivos disponibles y la tecnología existente, sin generar presiones inflacionistas. Es importante resaltar, sin embargo, que no es una variable observable por lo que requiere ser estimada. Por su parte, el output gap o brecha de producción, se define como la diferencia entre el cociente entre el nivel de PIB observado o previsto, también en términos reales, y el nivel estimado para el PIB potencial y uno. Es decir, en tanto por uno la brecha de producción (OG) viene dada por:

OG= (PIB observado/PIB potencial)-1

La estimación del producto potencial está sujeta a un elevado grado de incertidumbre, razón por la que la literatura existente recomienda efectuar el diagnóstico de la evolución de la brecha de producción a partir de una horquilla de estimaciones obtenidas a partir de diferentes metodologías. Entre ellas destaca la basada en la estimación de una función de producción, aplicada por los principales organismos económicos internacionales (FMI, OCDE y Comisión Europea).

La estimación del PIB potencial basada en la función de producción presenta la ventaja tener un fundamento teórico sólido, del que carecen otros métodos puramente estadísticos (por ejemplo, aplicación del filtro de suavizado Hodrick-Prescott al PIB real observado), lo que permite un análisis económico de las fuentes del crecimiento del producto potencial. Como principal inconveniente hay que mencionar, sin embargo, los elevados requerimientos de información para su cálculo. En concreto, esta metodología exige, por un lado, la estimación de la productividad total de los factores (PTF) y, por otro, la evaluación de los factores productivos (empleo y capital) en su nivel potencial.

El Ministerio de Economía y Competitividad elabora estimaciones de PIB potencial y output gap anual para la economía española aplicando la metodología de la función de producción utilizada por la Comisión Europea y acordada en el seno del Grupo de Trabajo del Output Gap («Calculating potential growth rates and output gaps. A revised production function approach». Denis C., Grenouilleau D., Mc Morrow K. and Róger W. European Commission. Economic papers number 247. March 2006). Sus principales características se detallan a continuación:

Se utiliza una función de producción Cobb-Douglas del tipo:

PIB = PTF ∙ L^1-α ∙ K^α [1]

Donde PIB es el PIB real, PTF la productividad total de los factores, K el stock de capital y L el factor trabajo. A las elasticidades del producto respecto de los factores capital (a) y trabajo (1-a) se les han asignado los valores 0,35 y 0,65, respectivamente, valores fijados en la metodología de la Comisión Europea para todos los Estados Miembros. Al estimarse al PIB potencial anual, las series que se utilizan para esta estimación son también anuales.

Para estimar el producto potencial es preciso evaluar cada uno de los componentes de la función de producción en su valor potencial y sustituirlos en la función de producción.

En relación con la determinación de los factores determinantes del PIB potencial, el empleo potencial se corresponde con el total de horas trabajadas al año por los ocupados de la economía con el supuesto de plena utilización de los recursos disponibles y sin presiones inflacionistas, obteniéndose a partir de la siguiente expresión:

L_pot = POB ∙ PART_pot ∙ (1– NAWRU) ∙ H_pot [2]

POB es la población en edad de trabajar (15-64 años), PART_pot la tasa de actividad potencial, H_pot el número de horas potenciales trabajadas al año por ocupado y NAWRU la tasa de desempleo no aceleradora de los salarios.

A su vez, la tasa de participación y el número de horas potenciales se obtienen aplicando un filtro de Hodrick-Prescott (HP) a la tasa de actividad y al número de horas trabajadas al año por trabajador, respectivamente, mientras que la NAWRU se estima como componente no observable en una curva de Phillips que incluye como regresores la aceleración de la participación de los salarios en el PIB, la productividad del factor trabajo y los términos de comercio definidos como la diferencia entre las tasas de crecimiento de los deflactores del PIB y del consumo privado.

Por su parte, el stock de capital potencial se supone que coincide con el capital observado, evaluándose mediante la aplicación del método de inventario permanente a través de la ecuación dinámica de acumulación del capital.

K_t = K_t-1 ∙ (1 – δ) + I_t [3]

Siendo I la inversión real y δ la tasa de depreciación del capital.

De este modo, el capital de un período será igual a la inversión bruta efectuada más el capital del período anterior corregido de depreciación.

Por último, la productividad total de los factores potencial se determina extrayendo cada año la productividad total de los factores observada a partir de los valores del PIB, stock de capital y trabajo, y se estima su tendencia utilizando, de entre todos los métodos disponibles, el que se considere se adapta mejor a la realidad cíclica de la economía española. La PTF (o Residuo de Solow) se obtiene a partir de la expresión.

Una vez obtenidos los diferentes componentes de la función de producción, en términos potenciales, esto es, el empleo potencial, el stock de capital y la PTF potencial, se está en disposición de calcular el PIB potencial aplicando la expresión:

El periodo muestral analizado se extiende desde el año 1980 hasta 6 años más allá del año en curso (año t). Entre 1980 y t-1 se utilizan datos tomados de las series de la Contabilidad Nacional, de la Encuesta de Población Activa y de las estimaciones intercensales de población; entre t y t+3 se utilizan las previsiones incluidas en el escenario macroeconómico del Ministerio de Economía y Competitividad, y entre t+4 y t+6 se lleva a cabo una extensión de las series de horas por trabajador, tasa de participación y PTF mediante la aplicación de modelos ARIMA. Dicha extrapolación tiene por objetivo limitar la sensibilidad del filtro de Hodrick-Prescott a la información disponible en los extremos del periodo muestral (problema del «punto final»).

El Ministerio de Economía y Competitividad en sus estimaciones de crecimiento potencial y output gap y, con el fin de obtener estimaciones más precisas y consistentes con la situación cíclica de la economía española utiliza las proyecciones de población de corto plazo publicadas por el Instituto Nacional de Estadística, al ser una fuente de datos más actualizada que la publicada por Eurostat.

En línea con la práctica de la Comisión Europea, el parámetro de alisado del filtro de Hodrick Prescott utilizado para estimar la tasa de actividad potencial y las horas potenciales por trabajador en la expresión [2] toma el valor 10 para tener mejor en cuenta los cambios que se han producido en las horas por trabajador.

[Bloque 9: #an2]

ANEXO II

Metodología del cálculo del saldo presupuestario cíclico

1. Cálculo del saldo presupuestario cíclico del conjunto de las administraciones públicas

El saldo presupuestario estructural constituye un indicador central en el marco de supervisión fiscal en la UE que permite atribuir el saldo presupuestario de un país a dos tipos de factores: el automático, derivado de las variaciones de la actividad económica, y el discrecional, derivado de la política fiscal del gobierno.

Recientemente, la Comisión Europea ha modificado la metodología de cálculo del saldo estructural para que su nuevo cómputo capte con mayor precisión el concepto correcto: el saldo estructural es el que se observaría si la economía estuviera en su nivel potencial. Hasta ahora, la metodología utilizada por los países de la UE, entre ellos España tal como figuraba en el anexo II de la Orden del Ministerio de Economía y Competitividad 2741/2012, de 20 de diciembre, se basaba en el concepto de “sensibilidad” de las finanzas públicas al ciclo económico, lo que equivalía a expresar el saldo estructural en porcentaje del PIB observado en lugar del PIB potencial. La metodología revisada por la Comisión Europea implica sustituir el concepto de “sensibilidad” por el de “semi-elasticidad” en el cálculo del saldo presupuestario cíclico, a partir del cual se deriva el saldo estructural y sus componentes de ingresos y gastos. Es decir, formalmente, se pasa de la elasticidad que en una función y= f(x), será igual al cociente de variaciones porcentuales de y y x (%∆y/%∆x) por la semi-elasticidad que es igual a %∆y/%∆x, es decir, la variación porcentual de y por unidad de aumento de x.

Para descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cíclico y estructural, siguiendo la metodología de la Comisión Europea, primero se obtiene la semi-elasticidad del conjunto de los ingresos y gastos públicos.

La semi-elasticidad de los ingresos vendrá dada por la siguiente expresión:

siendo ε_R la semi-elasticidad de los ingresos y η_R la elasticidad del nivel de ingresos que se obtiene como media ponderada de las elasticidades individuales respecto a la brecha de producción de las cinco categorías de ingresos η_R,i (IRPF, Impuesto de Sociedades, impuestos indirectos, cotizaciones sociales e ingresos no impositivos) utilizando como peso de cada uno de esos ingresos su participación en el conjunto de los ingresos (R_i /R). Se considera nula la elasticidad de los ingresos no impositivos dado que la influencia del ciclo económico sobre ellos no es significativa estadísticamente.

La semi-elasticidad de los gastos (ε_G) será:

siendo η_Gu la elasticidad de la única categoría de gasto sensible al ciclo económico (gasto en prestaciones por desempleo) que, multiplicada por el peso del gasto en desempleo en el gasto total, se convierte en la elasticidad del gasto agregado η_G.

Para obtener las semi-elasticidades de los ingresos y gastos respecto a la brecha de producción se les resta a las elasticidades la unidad y se multiplica el resultado por las

respectivamente, puesto que las variables fiscales suelen expresarse en porcentaje del PIB.

Una vez obtenidas las semi-elasticidades de ingresos (ε_R) y gastos (ε_G) la semielasticidad del saldo presupuestario se obtendrá por diferencia:

ε = ε_R – ε_G [3]

que multiplicada por la brecha de producción (OG) como porcentaje del PIB potencial dará el saldo cíclico en términos del PIB nominal:

Saldo cíclico = ε * OG [4]

Finalmente, el saldo ajustado del ciclo se obtendrá restando el saldo cíclico del saldo observado:

Saldo ajustado del ciclo = Saldo observado – ε * OG [5]

El paso al saldo estructural supone deducir del saldo ajustado del ciclo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes, como pueden ser los derivados de un aumento de los impuestos para el que simultáneamente se anuncia su reducción o gastos como los asociados a una reestructuración bancaria:

Saldo estructural = Saldo ajustado al ciclo – (ingresos no recurrentes – gastos no recurrentes) [6]

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece que el cálculo del déficit estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea. Como parte de esa metodología, la Comisión Europea facilita los parámetros para el cálculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción. En el cuadro 1 aparecen dichos parámetros para el caso de España y las operaciones necesarias para obtener el valor de 0,48 que los servicios de la Comisión Europea calculan para la semi-elasticidad del saldo público español. Dichas operaciones se deducen de las expresiones [1], [2] y [3].

Cuadro 1. Parámetros de España para el cálculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción

(1) Media 2002-2011.

Fuentes: Economic paper 478 y Ministerio de Economía y Competitividad.

En el caso de España, la Comisión Europea obtiene un resultado de una semielasticidad total de 0,48 que es la que se utilizará para calcular los saldos ajustados del ciclo mientras la Comisión Europea no modifique el período para el cálculo de las ponderaciones en el PIB de los distintos ingresos fiscales o la elasticidad de los distintos ingresos y gastos. Cuando alguno de los cambios anteriores tenga lugar, se actualizará este anexo.

2. Distribución del saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas españolas entre sus subsectores

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economía y Competitividad la elaboración de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cíclico de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores.

En este anexo se determina el procedimiento de cálculo del saldo cíclico de tres subsectores: la Administración Central (incluyendo la Seguridad Social), las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. La Seguridad Social se integra en la Administración Central porque el ciclo económico afecta conjuntamente al sector consolidado. Así, las prestaciones por desempleo, único gasto considerado cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda del Estado.

En esta metodología se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisión Europea a los impuestos españoles, por motivos de simplicidad, transparencia, y porque su comportamiento cíclico es independiente del subsector de la Administración Pública que finalmente recibe los ingresos.

La metodología en este caso es similar a la descrita para el conjunto de las administraciones públicas del apartado 1 del presente Anexo (expresiones [1] y [2]), es decir, se calculan las elasticidades de los ingresos y gastos de cada subsector como media ponderada de las elasticidades de los componentes más sensibles a la evolución cíclica: impuestos, cotizaciones sociales y prestaciones por desempleo en la Administración Central, e impuestos en las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Para obtener las semi-elasticidades, a las elasticidades de los ingresos y gastos así calculadas se les resta la unidad y el resultado se multiplica por los pesos en el PIB nacional de los correspondientes ingresos y gastos de cada subsector, netos de transferencias entre administraciones públicas.

Una vez calculada la semi-elasticidad presupuestaria de cada subsector por diferencia de las semi-elasticidades de ingresos y gastos, su producto por la brecha de producción dará la medida del saldo cíclico de cada subsector (expresión [4]). La brecha de producción que se utilizará en todos los casos será la calculada para la economía nacional en su conjunto.

3. Cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma y de las Corporaciones Locales

La Ley Orgánica 2/2013, de 27 de abril, obliga a que ninguna Administración Pública incurra en déficit estructural lo que implica que el ejercicio metodológico de distribución del saldo cíclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Públicas no debe limitarse a la distribución de dichos saldos entre los tres subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de diseñar una metodología válida para todas y cada una de las Comunidades Autónomas españolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado número de administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiación autonómica).

La aplicación concreta de la metodología descrita al caso de las Comunidades Autónomas consideradas individualmente suscita algunos interrogantes sobre el cálculo de las elasticidades de los impuestos de estas Administraciones Públicas y sobre la pertinencia de aplicar el ciclo económico nacional a cada una de las Comunidades Autónomas.

A este respecto, cabe señalar que la estimación de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autónomas, además de difícil por su corta e inestable evolución histórica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiación autonómica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentaría extraordinariamente la complejidad del cálculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisión. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de diferentes elasticidades para tomarlas en consideración. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas administraciones donde tengan un mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico con mayores oscilaciones.

Por otra parte, un cierto número de Comunidades Autónomas recibe transferencias del Fondo de Garantía cuya evolución está vinculada a los llamados Ingresos Tributarios del Estado que incluyen la recaudación del Estado por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. La elasticidad respecto a la brecha de producción de esta cesta de impuestos es de 1,45.

Por lo que se refiere a las elasticidades del gasto, cabe señalar que el único gasto que se considera cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE es el de las prestaciones por desempleo. Como las Comunidades Autónomas no realizan tal tipo de gasto, la sensibilidad cíclica del gasto de estas administraciones es inferior a la que tiene el sector consolidado de la Administración Central y Seguridad Social.

En cuanto se refiere a la posible divergencia que pudiera existir entre el ciclo económico de cada una de las Comunidades Autónomas y el nacional, que exigiría una estimación separada para aquel, cabe señalar que la experiencia empírica disponible pone de manifiesto la existencia de un elevado grado de sincronía entre ambos ciclos y que, además, esta sincronía ha aumentado en los últimos años.

En definitiva, en el cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarán las mismas elasticidades y brecha de producción que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodología de cálculo de las semi-elasticidades cíclicas de cada Comunidad Autónoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cíclico, multiplicando dicha semi-elasticidad (que puede tomarse como fija durante un periodo más o menos prolongado de tiempo) por la brecha de producción que se calcule cada año.

Las semi-elasticidades cíclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autónomas se calcularán a partir de los datos de la ejecución presupuestaria de 2002 a 2011 en Contabilidad Nacional. Dentro de los ingresos, se considerarán, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiación autonómica. A estas transferencias se les atribuirá como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los Ingresos Tributarios del Estado, es decir, 1,45. A efectos del cálculo de la sensibilidad cíclica del País Vasco se tomarán en cuenta los ingresos recaudados por las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.

El saldo cíclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calculará aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autónomas. A tal fin se utilizarán la brecha de producción nacional y las elasticidades de ingresos y gastos del cuadro 1 de este anexo.

Se modifica por el art. único.2 de la Orden ECC/493/2014, de 27 de marzo. Ref. BOE-A-2014-3380.